國家治理視角下審計監(jiān)督法律問題探究

蔡子琦

(內(nèi)蒙古財經(jīng)大學 法學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

依法治國需要國家審計體系的支持。要著重突出民主法治的公開性、透明性、廉潔性和高效性，促進政府各部門更好地履行責任與義務，更好地發(fā)揮國家治理體系中國家審計的效能與作用，最大限度地提高審計機關的運行效率。但在現(xiàn)階段，我國的審計監(jiān)督法律制度還存在一定的不足之處，需要不斷完善我國的審計監(jiān)督法律體系，以提高審計工作質(zhì)量。

一、不同國家審計監(jiān)督法律制度的優(yōu)劣分析

(一)立法型國家審計監(jiān)督法律制度

在立法型國家審計模式中，審計部門受議會或者類似于議會的機構的直接領導，審計人員向立法部門報告工作，自身具有較強的獨立性，這在一定程度上保證了審計活動的公平性與公正性。對于審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題，審計機關只有調(diào)查權，沒有處罰權，這在一定程度上增加了審計監(jiān)督的難度。

(二)司法型國家審計監(jiān)督法律制度

司法型國家審計體制是國家審計的主要類型之一，在這種體制中，審計機關不僅具有明確的審計職能，同時還被賦予了獨特的司法實施權，其獨立于立法和行政之外，可以協(xié)助議會和政府監(jiān)督制約權力。該模式可以通過審計對行政機構實施經(jīng)濟責任監(jiān)督，既具有審計機關的權威性，又具有法律層面上的制約機能。審計機關須向議會和參議院提交審計報告，同時還要向公眾發(fā)放。審計部門提出的審計意見和反饋結果，被審計單位可以進行公開辯駁。

(三)獨立型國家審計監(jiān)督法律制度

與上述兩種模式不同，這種模式中審計法院是一個獨立的憲法機構，不隸屬于任何國家機構或者權力部門。其在審計權限上，不僅具有包括查閱權、調(diào)查權、建議權和報告權在內(nèi)的基本審計權力，而且針對審計結果和建議還具有行政處理的權力。

(四)行政型國家審計監(jiān)督法律制度

根據(jù)行政型國家審計監(jiān)督法律制度的規(guī)定，凡是涉及國家財政資金的單位、工作人員都要接受行政審計強制監(jiān)督，審計機關除了對審計結果有調(diào)查、建議、報告權之外，還可以依照相關法律規(guī)定行使行政處罰權，這樣就可以保證審計結果的公平性與公正性，有效防止舞弊、挪用、貪污等違法違規(guī)事件的發(fā)生。不過，該模式審計結果要先通過相關部門審批，然后選擇性地向公眾公開信息，這樣就可能會影響到審計結果的公平性、公正性，增加了行政審計的風險。

二、我國國家審計監(jiān)督法律制度存在的問題

(一)審計監(jiān)督法律制度的獨立性存在缺失

審計監(jiān)督作為一種國家權力，是保障國家職能部門有序穩(wěn)定運轉的重要手段。和國外相比，我國審計監(jiān)督法律制度在執(zhí)行的過程中，存在一定不足之處，一個重要方面是在審計結果的調(diào)查、統(tǒng)計、公布上，審計機關缺少獨立性，因此可能會浪費審計資源，造成一定的不利后果。造成審計結果缺乏獨立性的因素有以下幾點：

1.組織上的因素

根據(jù)我國現(xiàn)行的審計法律法規(guī)，審計機關一般由中央和地方政府雙重領導，不僅財政撥款會受到制約，而且還由于自己與對方是審計和被審計的關系，就難免會影響行政審計工作的公平性、公正性，導致審計過程缺乏客觀性與有效性。

2.經(jīng)濟上的因素

審計機關要想高效開展審計工作，務必要有充足的經(jīng)費作為支撐。在當前，審計機關的經(jīng)費雖然列入了政府預算中，但實際撥付情況并不理想。因為審計機關的經(jīng)費來源于被審計單位，這種機制不僅可能會損害審計結果的獨立性，而且也在一定程度上限制了審計工作的權限，影響審計工作的開展和實際效果。

3.人員上的因素

當前我國國家審計機關工作人員在獨立性方面存在一定的欠缺。對相關負責人的任免雖然在程序上做了嚴格的規(guī)定，但卻沒有出臺相關的法律法規(guī)對審計人員的人身保障、監(jiān)督手段與任期作特別的規(guī)定。對審計工作人員管理不規(guī)范，會導致實際審計過程產(chǎn)生漏洞，造成反饋結果不及時或案件線索泄露等不利的結果。

(二)審計公告法律制度不健全

1.審計結果公告缺乏強制性

從某種程度上來講，審計公告就是公民的知情權和監(jiān)督權的最直接反映，是保證審計結果公平公正的重要前提。而在當前制度下，審計機關對審計公告的內(nèi)容發(fā)布具有較大的選擇權，對重大事件、敏感事件可以選擇不對社會公眾進行公布，這樣就會對審計監(jiān)督功能的發(fā)揮以及公民行使知情權和監(jiān)督權造成不利影響。

2.審計結果公告缺乏透明性

當前，我國審計機關雖然對相關單位與工作人員享有調(diào)查權，但是審計結果卻需要經(jīng)過政府部門審批后方可對公眾進行公告，這樣的審批程序不僅影響了審計機關的效能，也降低了審計結果的公開性和透明性，增加了審計機關的審計風險，不利于審計工作的進行。

三、在國家治理視角下，完善我國審計監(jiān)督法律制度的建議

(一)強化國家審計機關的獨立性

1.結合實際國情，加強審計部門的獨立性

為了防止政府部門不當干預審計工作，我國可以結合實際國情，采用獨立型的審計監(jiān)督模式。這種模式吸收立法型審計體制的可行之處，使審計機關直接接受立法機關的任命和管理，擺脫行政部門的不當干預。保證審計部門的獨立性，可以確保審計結果的權威性和獨立性。

2.將審計經(jīng)費單獨列入國家預算

充足的審計經(jīng)費是保證國家審計機構公平、公正、透明行使權力的基礎，因此國家應從體制上理順審計機關與財政部門之間的關系，打破審計與被審計的僵局，讓審計機關在財政支出上不被被審計單位所制約，從而更好地履行自己的審計監(jiān)督職責。比如，審計機關建立獨立的經(jīng)費預算機制，將相關年度經(jīng)費預算上報給本級立法機關，經(jīng)過審議后予以發(fā)放。經(jīng)費上的獨立可以大大提高審計組織的獨立性。

3.完善國家審計人員的任免制度

當前在我國，審計人員一旦獲得立法機關的最終任命，只有在不當行為、身體健康欠佳、退休三種情況下才可以被撤換，對于任期內(nèi)的行為沒有制定詳細的法規(guī)進行規(guī)制。國家應對審計機關工作人員實行嚴格的準入制度，需要通過全國統(tǒng)一資格考試，以提高審計隊伍的綜合素質(zhì)。

(二)建立健全的審計結果公告法律制度

1.明確審計公告的地位和效力

審計公告的公平、公正與透明是保障國家審計機關效能的基礎。應進一步明確審計公告的地位和效力，從國家治理的角度給審計機關最大的支持。國家應進一步完善相關法律法規(guī)，保障審計機關向公眾公布審計結果有較大的自主權，增加社會公眾對審計公告的參與度和審計結果公告的權威性。

2.完善審計工作法律制度的具體規(guī)范

我國現(xiàn)行的審計法對審計結果的報告、期限、形式等的規(guī)定存在一定的不足之處，不能充分保證審計結果的透明性、權威性。國家應進一步完善審計工作法律制度的相關具體細則，例如明確公告的具體時間及期限，進一步細化審計公告的形式，擴大社會公眾對審計結果的知情權，更好地發(fā)揮審計的監(jiān)督效應。

(三)完善審計法律問責制度

現(xiàn)階段，我國審計法律作為問責機制的功能并沒有得到充分發(fā)揮，多是上級對下級的問責，問責結果具有濃厚的行政色彩，責任界定的模糊往往對審計結果的真實性產(chǎn)生不利的影響。筆者認為彌補我國審計法律問責制度的缺陷，應從以下幾點入手。

1.規(guī)范審計問責主體

審計問責主體應包括行政主管部門、紀檢部門、司法部門以及社會公眾等，通過多方合力問責，保證審計結果的公平性和公正性；審計機關還應發(fā)揮媒體參與的全面問責機制，形成一種多元化、多層級的協(xié)調(diào)性審計問責體系，擴大監(jiān)督渠道，從而實現(xiàn)監(jiān)督效能的最大化。

2.完善相關法律制度

為更好地發(fā)揮審計法律的監(jiān)督效能，國家還應完善各相關法律中相關的規(guī)定，包括現(xiàn)行刑法、民法、預算法等，根據(jù)不同情況確定相關責任人的處罰條件，進一步完善審計問責監(jiān)督機制。

(四)進一步完善績效審計的法規(guī)建設

績效審計可以更好地滿足國家治理的需求，應進一步完善績效審核法律法規(guī)，以推動治理職能的進一步提升。通過推進行政績效審計，持續(xù)對民生等重點項目進行審計，不僅可以更好地發(fā)揮審計的效能，而且層層細化的審計績效監(jiān)督模式也可以提高審計機構的工作效率。應建立一套完整、具有可操作性的審計評價細則，為相關調(diào)查提供準繩。對政府機關及事業(yè)單位而言，應當衡量工作人員工作的效率和效果，包括是否有效利用資源，是否在工作中達到既定目標等。值得注意的是，根據(jù)績效審計的評價對象不同，可以應用傳統(tǒng)財務審計方法，也可以采用以結果為重點、以問題為重點的審計方法，準確分析、發(fā)現(xiàn)問題背后的原因，追究相關人員的責任，以更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。