緬甸政局變動(dòng)的影響及東盟建設(shè)性參與[1]

廖春勇

【內(nèi)容提要】2021年2月，緬甸軍方以民盟政府選舉舞弊為由強(qiáng)力接管國家政權(quán)，再次使緬甸政局和東南亞區(qū)域安全形勢面臨嚴(yán)重的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。本文簡要回顧2020年緬甸大選的基本概況，在闡述軍方與民盟權(quán)力博弈新態(tài)勢的基礎(chǔ)上，指出兩個(gè)平行政府的合法性爭奪趨于白熱化、公民抗命運(yùn)動(dòng)加劇社會(huì)動(dòng)蕩、國內(nèi)武裝沖突趨于“全面化”，是軍方接管政權(quán)后緬甸政局持續(xù)動(dòng)蕩的新特征。緬甸危機(jī)對東盟的深刻影響體現(xiàn)在其中心地位、危機(jī)協(xié)調(diào)與管控能力以及東盟經(jīng)濟(jì)一體化三個(gè)層面，因此迫切需要東盟建設(shè)性參與緬甸國內(nèi)和解進(jìn)程，深度介入緬甸危機(jī)管控，并多措并舉提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化水平。

近年來，緬甸政治轉(zhuǎn)型的不確定性及其對周邊國家和地區(qū)的負(fù)面外溢效應(yīng)已經(jīng)成為東南亞地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的影響因素之一。以2010年11月大選為肇始，緬甸在軍方的“監(jiān)視”下開啟了坎坷的轉(zhuǎn)型之路。兩屆民選政府的執(zhí)政重點(diǎn)雖有差異，但提振國家經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)民族和解、發(fā)展民生仍是其共通之處。其間軍政關(guān)系雖然矛盾重重，但在共同應(yīng)對少數(shù)民族地區(qū)沖突、羅興亞危機(jī)等方面均能保持“斗而不破”的態(tài)勢。2020年大選在新冠肺炎疫情持續(xù)肆虐的情況下如期舉行，昂山素季（Aung San Suu Kyi）帶領(lǐng)全國民主聯(lián)盟（簡稱“民盟”）再次以壓倒性優(yōu)勢贏得議會(huì)選舉。然而，2021年2月初，緬甸軍方以“競選舞弊”為由強(qiáng)力接管國家權(quán)力，并宣布緬甸進(jìn)入為期至少一年的“緊急狀態(tài)”，導(dǎo)致緬甸社會(huì)陷入了全面失序狀態(tài)。

緬甸國內(nèi)局勢走向?qū)|南亞地區(qū)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至對其鄰國的邊境安全都會(huì)產(chǎn)生影響，東盟作為地區(qū)組織能否對緬甸危機(jī)發(fā)揮作用，以及周邊大國對緬甸問題的政策反應(yīng)，都是東盟及其周邊國家乃至主要大國密切關(guān)注的問題，對此進(jìn)行梳理和深入分析，力爭做出較為客觀的研判具有現(xiàn)實(shí)意義。本文擬在回顧2020年緬甸大選基本情況基礎(chǔ)上，探究軍方與民盟權(quán)力博弈的新態(tài)勢，研判當(dāng)前緬甸政局的新特點(diǎn)，指出緬甸危機(jī)對東盟區(qū)域沖突管控的影響以及應(yīng)對之策。

一、緬甸2020年大選基本情況

2020年大選是緬甸民選政府執(zhí)政后舉行的第三次全國多黨制選舉。民盟作為執(zhí)政黨，其目標(biāo)依然是謀求連選連任；聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（簡稱“鞏發(fā)黨”）作為最大的在野黨，改變自身頹勢甚至逆轉(zhuǎn)翻盤是其最大目標(biāo)。少數(shù)民族政黨如撣邦民主聯(lián)盟、若開民族黨等雖然在民族選區(qū)具有一定的政治基礎(chǔ)，但“簡單多數(shù)制”的選舉制度使其很難與上述兩個(gè)主要緬族政黨一決高下。鑒此，本輪大選依然可以視為民盟與鞏發(fā)黨對國家行政權(quán)力的爭奪，軍方則依照憲法扮演幕后監(jiān)督者和重要參與者的角色。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：在2020年大選的主要參選政黨提名代表中，民盟1040 名、團(tuán)結(jié)民主黨1031 名、鞏發(fā)黨1025 名、聯(lián)邦改善黨924 名。在選區(qū)數(shù)量方面，人民院選區(qū)330 個(gè)、民族院選區(qū)168 個(gè)、省邦議會(huì)選區(qū)644 個(gè)、省邦議會(huì)少數(shù)民族選區(qū)29 個(gè)。作為本輪大選的非官方選舉觀察組織，緬甸人民公信力選舉聯(lián)盟（PACE）發(fā)布觀察報(bào)告指出，民眾對政治關(guān)注度占比已從2015年的43%銳減至2020年的30%；在2577 名受訪者中僅有1/2 表示一定會(huì)參加2020年大選投票；對民盟、鞏發(fā)黨態(tài)度積極的受訪者占比為2/3 和1/4；在對政治機(jī)構(gòu)的信任度排名中，國務(wù)資政、緬甸總統(tǒng)、衛(wèi)生與體育部等名列前三位。[1]People's Alliance for Credible Elections,Pre-Election Survey:2020 General Elections,2020,p.7.不難看出，經(jīng)過前兩輪選舉的歷練，選民對選舉和政治的熱情逐漸回歸理性軌道，而新冠肺炎疫情的流行則加劇了民眾對投票的顧慮。

2020年11月8日，緬甸正式進(jìn)入大選的全國投票環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)顯示，具有本輪投票資格的選民約為3730 萬人，由87 個(gè)政黨及獨(dú)立候選人在內(nèi)的5639 人角逐1117 個(gè)議席，分別為民族院161 席、人民院315 席、省邦議會(huì)612 席以及省邦議會(huì)中的少數(shù)民族29 席。11月15日，聯(lián)邦選舉委員會(huì)正式公布大選結(jié)果：民盟共贏得476 個(gè)聯(lián)邦議席中的396 個(gè)，其中民族院138 個(gè)、人民院258 個(gè)。而鞏發(fā)黨僅獲得33 個(gè)聯(lián)邦議席，撣邦民族民主聯(lián)盟獲得15 個(gè)聯(lián)邦議席。[2]《聯(lián)邦議會(huì)公布大選結(jié)果 民盟勝選將繼續(xù)執(zhí)政》，載《緬甸金鳳凰中文報(bào)》2020年11月15日，第1 版。此前多份民調(diào)認(rèn)為民盟的執(zhí)政業(yè)績不佳且面臨新冠疫情沖擊，或只能“險(xiǎn)勝”，但本輪民盟獲勝396 席，遠(yuǎn)超2015年的391 席，將獲得新一輪議會(huì)組閣權(quán)。

二、軍政雙方圍繞大選權(quán)力博弈的新態(tài)勢

《緬甸聯(lián)邦共和國憲法》（2008年）明確規(guī)定：始終堅(jiān)持軍隊(duì)能參與和擔(dān)負(fù)對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)。[1]李晨陽：《緬甸法律法規(guī)匯編（2008—2013年）》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社2014年版，第2 頁。因此，無論哪個(gè)政黨上臺(tái)執(zhí)政，民選政府與軍隊(duì)的關(guān)系始終都是非對稱的和不穩(wěn)定的。這種賦予國防軍在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中絕對核心地位的制度設(shè)計(jì)，決定了軍政關(guān)系矛盾從一開始就是結(jié)構(gòu)性的、長期的。因?yàn)檎尉⒃跈?quán)力博弈的過程中始終未形成一種確保相互摧毀的勢均力敵態(tài)勢，不利于在妥協(xié)和讓步中形成民主鞏固所需的規(guī)則和慣例。換言之，政治精英的沖突與對立是催生民主所需規(guī)則的重要條件，政治轉(zhuǎn)型的不確定性要求精英之間保持一種相互抗衡的局面，任何一方違反既定規(guī)則，都會(huì)引發(fā)其它相關(guān)方的激烈反對甚至是造成魚死網(wǎng)破的局面。在當(dāng)前緬甸的政治架構(gòu)中，軍方隨時(shí)能夠以維護(hù)2008年憲法為由，繞開政府實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的全面接管，而政府則因未能實(shí)現(xiàn)對軍隊(duì)的國家化改造而處于弱勢地位。圍繞本輪大選，軍方與民盟的權(quán)力博弈進(jìn)入劍拔弩張的新階段，并呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)。

（一）修憲從口號(hào)走向?qū)嵤┯|發(fā)軍方接管政權(quán)

民盟執(zhí)政以來，雖然將修改憲法作為任期內(nèi)的三大任務(wù)之一，但終因缺乏執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)而在前三年不得不采取暫時(shí)擱置的做法，以換取軍方在諸多行政事務(wù)方面的有限配合。民族和解進(jìn)程緩慢且經(jīng)濟(jì)提振捉襟見肘，導(dǎo)致緬甸國內(nèi)對民盟的批評和質(zhì)疑聲不絕于耳，修憲成為重壓之下民盟贏得政治支持的重要舉措。自2019年1月民盟代表提交成立修憲委員會(huì)動(dòng)議以來，民盟與軍方的緊張關(guān)系驟然升級。國防軍總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)雖然在不同場合聲稱修憲可在條件允許、時(shí)機(jī)合適的情況下有序推進(jìn)，但修憲委員會(huì)發(fā)起的任何提案討論均遭到了軍方代表的強(qiáng)烈抵制。緬甸2008年憲法不僅賦予軍方25%的議席保留權(quán)，而且國防部、內(nèi)政部、邊境事務(wù)部等重要部門均由軍方把持。民盟曾明確要求逐年削減軍方固定議席數(shù)量，建議從第三屆議會(huì)開始按照每屆15%、10%、5%的比例遞減。聯(lián)邦議會(huì)議長吳迪昆苗（U T Khun Myat）更表示本屆議會(huì)任期內(nèi)將完成修憲工作事宜。由此觀之，民盟將修憲提上日程并設(shè)置最后期限的聲明，嚴(yán)重觸動(dòng)了軍方的敏感神經(jīng)和不安全感，使得軍隊(duì)內(nèi)部在修憲問題上達(dá)成空前統(tǒng)一，因?yàn)槿魏涡迲椞嶙h均是對其既有利益安排的挑戰(zhàn)。

（二）擴(kuò)大政治支持成為軍政博弈的重要策略

謀求連選連任是民盟最大的競選目標(biāo)，但近年來乏善可陳的執(zhí)政業(yè)績與新冠肺炎疫情相互疊加使得民眾對政府的信心下降，最為明顯的標(biāo)志是該黨在2017、2018年兩次議會(huì)補(bǔ)選中獲勝席位都不高。對此，民盟一方面在夯實(shí)緬族民眾支持基礎(chǔ)上，通過擴(kuò)大少數(shù)民族參政權(quán)謀求更多選舉支持。民族事務(wù)委員會(huì)作為選舉策略的重要一環(huán)，其在2019年9月成立初期僅有3 名成員，而擴(kuò)容改組后15 名成員將從所有省邦和地區(qū)遴選。另一方面，尋求克倫民族聯(lián)盟(KNU)的政治支持成為民盟拉攏潛在盟友、提高獲勝砝碼的主要手段。昂山素季先后于2019年12月克倫族新年和2020年5月克倫民族聯(lián)盟和平委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人更迭之際向該組織領(lǐng)導(dǎo)人表示祝賀。

贏得更多在野黨的政治支持甚至是結(jié)盟，成為緬甸軍方干預(yù)政治的關(guān)鍵砝碼。2020年8月，敏昂萊在內(nèi)比都國防部會(huì)見了以鞏發(fā)黨為代表的34 個(gè)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人，這是近一年來軍方與政黨組織的第二次會(huì)面，盡管是軍方與部分政黨的吹風(fēng)會(huì)，但更多被認(rèn)為是在野黨與軍隊(duì)“抱團(tuán)取暖”以施壓民盟。

（三）軍政矛盾不斷升級，雙方斗爭持續(xù)公開化

如果說推進(jìn)民族和解以及共同面對羅興亞危機(jī)使民盟與軍方尚能保持“斗而不破”的競合態(tài)勢，那么本輪大選最大的變化則是軍政雙方矛盾升級并集中公開爆發(fā)，大選成為二者斗爭的主戰(zhàn)場。具體而言，軍方多以選舉委員會(huì)準(zhǔn)備不足、選舉事務(wù)處置不當(dāng)?shù)冉杩陬l頻向民盟發(fā)難，甚至威脅彈劾總統(tǒng)。如2020年11月2日，軍方指責(zé)選舉委員會(huì)準(zhǔn)備工作不足并公開質(zhì)疑其主導(dǎo)公正選舉的能力，以及選舉委員會(huì)回應(yīng)質(zhì)疑的態(tài)度欠佳，稱“期待一場自由公正的選舉”。軍方于11月30日自行發(fā)起對218 個(gè)鎮(zhèn)區(qū)選舉情況的審查，并要求民盟提供選舉文件的相關(guān)副本。12月23日，軍方公布審查結(jié)果，指出超出760 萬張的選票存在違規(guī)。

民盟不僅公開指責(zé)軍方相關(guān)選舉言論違反憲法規(guī)定，而且嚴(yán)詞拒絕了軍方所有選舉審查要求。2020年11月4日，民盟發(fā)表聲明稱敏昂萊關(guān)于選舉的言論違反2008年憲法第26 條第1 款之公務(wù)員包括軍隊(duì)和警察必須遠(yuǎn)離政黨政治的規(guī)定。12月10日，選舉委員會(huì)與軍方代表就審查選舉文件副本公開論戰(zhàn)并駁斥其審查要求。2021年1月底，軍方發(fā)出最后通牒，要求民盟解散選舉委員會(huì)、重新計(jì)票并推遲新一屆議會(huì)開會(huì)時(shí)間，但民盟均未采納。這在某種意義上可視為軍方行使監(jiān)督權(quán)并對民盟最終態(tài)度的試探，但民盟罕見的強(qiáng)硬態(tài)度使軍方認(rèn)識(shí)到雙方矛盾已激化到不可調(diào)和的地步。更為嚴(yán)重的是，民盟對修憲動(dòng)議的時(shí)間節(jié)點(diǎn)安排向軍方傳遞出將打破既有制度安排的清晰信號(hào)。這顯示如若民盟在本輪大選后全盤推翻2008年憲法，將嚴(yán)重危及緬甸軍方的核心利益，軍方接管政權(quán)、捍衛(wèi)既得利益成為必然的政治選擇。

三、軍方接管政權(quán)后的緬甸政局變動(dòng)

（一）兩個(gè)平行政府的合法性爭奪近乎白熱化

歷史上，平行政府是與緬甸軍人政權(quán)相伴相生的政治現(xiàn)象。1988年9月、1990年12月，前總理吳努（U Nu）以及盛溫（Sein Win）博士曾先后領(lǐng)導(dǎo)成立兩屆平行政府與軍人集團(tuán)分庭抗禮。因此學(xué)者戴維·斯坦伯格（David I.Steinberg）將此次軍方再次奪權(quán)以及平行政府的出現(xiàn)稱為“緬甸歷史悲歌的重奏”。軍方為贏得執(zhí)政合法性，一方面宣稱民盟選舉舞弊導(dǎo)致不公正選舉的發(fā)生，接管權(quán)力則是憲法賦予的合法糾偏行為；另一方面表明成立國家管理委是出于對國家和人民負(fù)責(zé)的需要。隨后，軍方于2月2日連夜成立由敏昂萊任主席、包括11 人的國家管理委員會(huì)，并籌備成立新聯(lián)邦選舉委員會(huì)，擔(dān)綱2020年大選投票審查和下一次大選籌備工作。同時(shí)，國家管理委員會(huì)以昂山素季違反《緬甸進(jìn)出口法》和《緬甸自然災(zāi)害管理法》被起訴為由，宣布撤銷國務(wù)資政府部。2月26日，新聯(lián)邦選舉委員會(huì)在首次政黨協(xié)調(diào)會(huì)上宣布2020年大選結(jié)果無效。

民盟一方面表明自己是經(jīng)過人民投票選擇的合法政府，軍方的奪權(quán)行為既無法律依據(jù)又違反國家關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定。緬甸2008年憲法規(guī)定緊急狀態(tài)是需經(jīng)過和國防與安全委員會(huì)協(xié)商后由現(xiàn)任總統(tǒng)發(fā)布，而此次緊急狀態(tài)既無事前開會(huì)協(xié)商又非現(xiàn)任總統(tǒng)宣布。另一方面，當(dāng)選的民盟議員決定成立平行政府，通過頒發(fā)臨時(shí)憲章、完善相關(guān)部委與國家管理委員會(huì)爭奪合法性。先是300 多名民盟議員于2021年2月5日成立聯(lián)邦議會(huì)代表委員會(huì)，拒絕承認(rèn)國家管理委員會(huì)，而后于3月31日發(fā)表通告廢除2008年憲法并起草公布《聯(lián)邦民主憲章》。尤其是聯(lián)邦議會(huì)代表委員會(huì)于4月16日宣布成立民族團(tuán)結(jié)政府（National Unity Government），5月5日宣布成立以人民國防軍（People s Defense Force）為前身的聯(lián)邦軍。事實(shí)上，民族團(tuán)結(jié)委員會(huì)由于軍方鎮(zhèn)壓一直無法正常在緬甸境內(nèi)活動(dòng)，支持公民抗命運(yùn)動(dòng)（Civil Disobedience Movement）成為反抗軍方的主要斗爭形式。盡管民族團(tuán)結(jié)政府承諾向罷工民眾給予每月32 萬緬幣的資金支持，但以公民捐款為主要資金來源很難支撐這一龐大開銷。民族團(tuán)結(jié)政府的成立與相關(guān)政治活動(dòng)更多具有象征意義，目前尚無任何外國政府和機(jī)構(gòu)承認(rèn)其正式地位。

（二）公民抗命運(yùn)動(dòng)持續(xù)升級加劇緬甸社會(huì)動(dòng)蕩

亨廷頓（Samuel P.Huntington）指出：“城市化、識(shí)字率、教育和接觸傳播媒介水平的提高，都在提高人們的愿望和期待，而如果這些愿望和期待不能得以滿足，就會(huì)刺激個(gè)人和集團(tuán)投身政治。”[1][美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2008年版，第36 頁。對于緬甸而言，數(shù)十年的軍人高壓執(zhí)政，使徹底改變現(xiàn)狀成為普通民眾最強(qiáng)烈的社會(huì)情緒，而近年來互聯(lián)網(wǎng)和社會(huì)媒體普及率的攀升則更加增強(qiáng)這一情緒?！拔覀兪巧缃弧保╓e Are Social）組織的研究報(bào)告表明：截至2021年1月，緬甸共有2365 萬互聯(lián)網(wǎng)用戶，互聯(lián)網(wǎng)普及率為43.3%，社交媒體用戶為2900 萬，普及率為53.1%，遠(yuǎn)高于東南亞地區(qū)31% 的平均水平。[1]We Are Social,“Digital 2021:Myanmar,”February 12,2021,https://datareportal.com/reports/digital-2021-myanmar.科技發(fā)展與教育水平的提高使緬甸民眾對外部世界的認(rèn)識(shí)與理解進(jìn)一步加強(qiáng)，但這并不意味著制度化政治參與成為可能。恰恰相反，教育的普及對政治穩(wěn)定有著明顯的沖擊，識(shí)字的和半識(shí)字的人都會(huì)成為民粹主義沉渣泛起的誘因。緬甸城鄉(xiāng)受教育程度差異較大，78.1%的農(nóng)村受訪者學(xué)歷程度僅在小學(xué)及以下。[2]鄧云斐：《民粹主義視角下的緬甸民主轉(zhuǎn)型：基于綜合調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》，載《南亞研究》2017年第1 期，第126 頁。教育水平的普遍低下與互聯(lián)網(wǎng)海量信息的沖擊，使民眾很難甄別真?zhèn)尾⒆鞒霆?dú)立判斷，導(dǎo)致盲從成為一些人不得已而為之的選擇。

軍方接管政權(quán)以來，大批緬甸青年走上街頭發(fā)起公民抗命運(yùn)動(dòng)，其組織和參與者不僅包括在校大學(xué)生、普通民眾、教師、醫(yī)生，而且也涵蓋政府工作人員、軍警等。2月22日，緬甸境內(nèi)爆發(fā)規(guī)模較大的“22222”抗議示威活動(dòng)，數(shù)百萬緬甸民眾高舉象征抗議的三指手勢，呼吁軍方釋放昂山素季并還政于民。民眾示威活動(dòng)不僅導(dǎo)致超市、食品店、餐飲店、銀行以及百貨等多個(gè)行業(yè)停業(yè)，而且造成工廠停工、醫(yī)院停診、學(xué)校停課，使得緬甸社會(huì)陷入極度混亂狀態(tài)。軍方與示威群眾之間的沖突也由最初的和平對峙轉(zhuǎn)為暴力活動(dòng)。根據(jù)緬甸政治犯援助協(xié)會(huì)（Assistance Association for Political Prisoners）相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至4月29日，緬甸軍警在應(yīng)對公民抗命運(yùn)動(dòng)中共逮捕3461 名嫌疑人，造成約759 名群眾死亡。

緬甸軍方隨后宣布對仰光、曼德勒部分鎮(zhèn)區(qū)實(shí)行軍事管制，但并未能有效阻止民眾抗議示威活動(dòng)的蔓延。政治評論員乃基（Naing Khit）認(rèn)為，這些周期性發(fā)生的公民抗命運(yùn)動(dòng)是對緬甸數(shù)十年來軍事統(tǒng)治的回應(yīng)，目前緬甸社會(huì)與軍方的和解已不可能，“革命才是結(jié)束軍人統(tǒng)治的唯一手段”。但極端思想導(dǎo)致抗議示威活動(dòng)不斷升級，恰恰為軍方又一次通過建立法律和秩序來控制混亂的社會(huì)秩序提供了合理的借口。公民抗議運(yùn)動(dòng)的非理性與軍方維護(hù)社會(huì)秩序的“法理性”之間的碰撞極易將二者的沖突推向全面對抗，而且緬甸軍方領(lǐng)導(dǎo)層與由青年一代組成的抗議示威群眾在看待緬甸問題的認(rèn)識(shí)上存在嚴(yán)重錯(cuò)位。前者認(rèn)為沒有極端暴力就無法制止當(dāng)前的極端混亂，而后者傾向于越暴力越反抗，因?yàn)椤斑@個(gè)年輕的群體就像世界上許多早期的革命者一樣沒有什么可失去的，因而就更容易采取行動(dòng)”。[1]David I.Steinberg,“The Military in Burma/Myanmar:on the Longevity of Tatmadaw Rule and Influence,”Trends in Southeast Asia,2021,pp.31—32.總之，緬甸軍方對抗議群眾的暴力驅(qū)逐非但未奏效，反而引起民眾對軍人集團(tuán)更大的仇視。

（三）國家政權(quán)更迭加速民地武與國防軍沖突的“全面化”

權(quán)力轉(zhuǎn)移即窗口理論是戰(zhàn)爭原因研究的重要范式之一。學(xué)者斯蒂芬·范·埃弗拉（Stephen Van Evera）指出，“窗口是能產(chǎn)生強(qiáng)烈作用的戰(zhàn)爭原因”。[2][美]斯蒂芬·范·埃弗拉：《戰(zhàn)爭的原因：權(quán)力與沖突的根源》，何曜譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2014年版，第88 頁。具體到內(nèi)戰(zhàn)研究，一個(gè)國家內(nèi)部權(quán)力階層的更迭和軍事部署重心的轉(zhuǎn)移均能形成重要的窗口期，交戰(zhàn)雙方基于更多的戰(zhàn)爭預(yù)期最終導(dǎo)致內(nèi)戰(zhàn)發(fā)生。當(dāng)政治權(quán)力更迭并引發(fā)大規(guī)模內(nèi)亂時(shí)，國家不得不將軍事力量用于維護(hù)安全與秩序。這種正在減弱的進(jìn)攻性機(jī)會(huì)為與政府對立的戰(zhàn)爭方提供難得的戰(zhàn)爭部署和物資儲(chǔ)備機(jī)會(huì)，從而使其形成一種錯(cuò)誤的樂觀主義而傾盡所有戰(zhàn)爭手段與資源，最終導(dǎo)致內(nèi)戰(zhàn)升級。

數(shù)十支少數(shù)民族地方武裝（簡稱“民地武”）長期林立且攻伐不斷，是緬甸最具特色的政治現(xiàn)象。鞏發(fā)黨、民盟執(zhí)政時(shí)期，數(shù)支民地武已經(jīng)同政府簽訂了“全國?；饏f(xié)議”，目前仍有佤邦聯(lián)合軍（UWSP）、克欽獨(dú)立軍（KIA）、果敢同盟軍（MNDAA）、德昂民族解放軍（TNLA）、若開軍（AA）、北撣邦軍（SSPP）等規(guī)模較為強(qiáng)大的民地武游離在該協(xié)議的框架外。除了佤邦聯(lián)合軍，緬甸政府軍與上述多家民地武均爆發(fā)過不同規(guī)模的武裝沖突。緬甸軍方曾以推進(jìn)民族和解進(jìn)程和新冠肺炎疫情防控為由，數(shù)次延長全國?；鹌谙?。但集中主要力量剿滅若開軍、取得若開事務(wù)的主動(dòng)權(quán)成為軍隊(duì)當(dāng)下的主要軍事目標(biāo)，加之新冠疫情防控以及政權(quán)更迭，使軍方無暇顧及其他民地武的發(fā)展，這使其他民地武獲得千載難逢的調(diào)整部署和動(dòng)員機(jī)遇?？藗惷褡褰夥跑姡↘NLA）副司令寶覺海發(fā)表公開信指出，“70多年來，克倫革命從未有過這樣的歷史機(jī)遇”。

有研究報(bào)告認(rèn)為：軍方強(qiáng)力接管政權(quán)可能導(dǎo)致緬甸民族地區(qū)武裝沖突升級。當(dāng)政府軍以主要兵力占領(lǐng)城市時(shí)，民地武則通過安全真空向政府提出擴(kuò)大領(lǐng)土管控的要求。[1]Crisis Group,The Cost of the Coup:Myanmar Edges Toward State Collapse,Crisis Group,2021,p.2.2021年3月以來，克欽獨(dú)立軍、克倫民族聯(lián)盟與緬甸軍方在克欽邦、撣邦北部、克倫邦以及勃固地區(qū)均爆發(fā)了激烈的武裝沖突?？藲J獨(dú)立軍先后攻占包括阿洛本（Alaw Bum）高地、帕敢會(huì)卡場口等在內(nèi)的十多個(gè)緬軍營地哨所，克倫民族解放軍則攻占緬軍位于薩爾溫江的Mae San Let 軍事基地。值得注意的是，緬甸近期又新成立了幾支規(guī)模不等的地方武裝，包括孟邦的國民警衛(wèi)隊(duì)、曼德勒省的皎塞國防軍（Kyaukse District Defense Force）、欽邦的欽蘭國防軍（Chinland Defense Force）以及伊洛瓦底聯(lián)邦軍等。顯然，既已出現(xiàn)的權(quán)力轉(zhuǎn)移不僅使老牌民地武集中發(fā)難，而且也使?jié)撛诘能娛挛溲b浮出水面。此外，部分民地武伺機(jī)蠶食軍方邊境管理制度。公民抗命運(yùn)動(dòng)的持續(xù)爆發(fā)以及軍方的強(qiáng)力鎮(zhèn)壓，使緬甸權(quán)力運(yùn)作幾近崩潰的邊緣，國家基本的行政管理以及銀行、公共衛(wèi)生、交通運(yùn)輸?shù)炔块T的正常運(yùn)營受到嚴(yán)重影響。作為國家權(quán)力真空的補(bǔ)充，有民地武正取代軍方行使民族地區(qū)行政管理權(quán)。如若開軍已基本掌握包括皎漂、延白在內(nèi)的若開南部鄉(xiāng)村地區(qū)的管理權(quán)，村組的刑事案件一般由若開民族聯(lián)盟的地方負(fù)責(zé)人管理和處置。

四、緬甸政局變動(dòng)對東盟的影響及其應(yīng)對

作為東盟成員國之一，緬甸政局變動(dòng)除了觸發(fā)嚴(yán)重的國內(nèi)動(dòng)蕩和秩序重塑外，也給東盟區(qū)域的穩(wěn)定與發(fā)展造成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。以印尼、緬甸兩國外長的泰國會(huì)談為肇始，東盟掀開了緬甸問題內(nèi)部協(xié)調(diào)的序幕。2021年3月2日，東盟召開緬甸問題外長特別會(huì)議，呼吁緬甸國內(nèi)各方保持克制并以對話方式解決危機(jī)。4月24日，東盟在雅加達(dá)舉行緬甸問題特別峰會(huì)，尋求給緬甸問題“降溫”的有效手段和方法，可見東盟對緬甸危機(jī)及其外溢效應(yīng)的高度關(guān)注。

（一）東盟中心性：建設(shè)性參與或消極應(yīng)對

長期以來，不干涉內(nèi)政和協(xié)商一致原則作為“東盟方式”的核心價(jià)值成為維系東盟成員國團(tuán)結(jié)協(xié)作和發(fā)揮東盟中心性地位的制勝法寶。東盟中心性一方面取決于成員國對東盟方式的認(rèn)同與踐行，另一方面根植于東盟在沖突管理方面的根本理念與具體實(shí)踐。就管理理念而言，東盟要求成員國遵守各種宣言和公報(bào)所包含的基本規(guī)則和精神，倡導(dǎo)以“自我克制”的方式實(shí)現(xiàn)本國和地區(qū)的和平與安全。在管理實(shí)踐層面，東盟避免以對抗、投票等武斷方式解決爭端，而倡導(dǎo)以擱置爭議方式，允許爭端方在更長時(shí)間跨度內(nèi)調(diào)整立場并最終達(dá)成共識(shí)。這種為沖突爭端方搭建熟悉、安全以及有合作空間的對話協(xié)商機(jī)制的過程，實(shí)際上就是東盟主動(dòng)創(chuàng)設(shè)機(jī)制謀求中心性地位的具體體現(xiàn)，而對于“東盟方式”核心價(jià)值的尊重也使其獲得了更多成員國的認(rèn)可。

“東盟方式”本身固有的內(nèi)在矛盾以及成員國的國家利益考量，也會(huì)使東盟中心性面臨巨大挑戰(zhàn)。就內(nèi)在矛盾而言，由于東盟尚未建立起一套具有約束力的超國家權(quán)力的機(jī)構(gòu)和法律規(guī)范，私人關(guān)系、“非官方”交流成為東盟協(xié)調(diào)各方立場的主要手段。這種沖突管理的非強(qiáng)制性和非正式性，無疑會(huì)增加協(xié)調(diào)過程的時(shí)間成本，貽誤沖突解決的時(shí)間，因而被冠以“清談館”稱謂。就利益訴求而言，東盟成員國本身就存在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的身份區(qū)別，綜合國力、發(fā)展水平、發(fā)展階段以及資源稟賦等方面的差異，使其在集體行動(dòng)方面存在困難。因此，成員國對“東盟方式”及其有效性的認(rèn)知和評估，往往取決于該原則是否切合本國的利益考量和具體外交實(shí)踐。如1992年5月東盟對泰國政府暴力鎮(zhèn)壓民主示威者的集體失語，以及2017年9月以來東盟成員國對緬甸羅興亞人危機(jī)的觀念分化與沖突，恰恰表明“東盟方式”本身可引致嚴(yán)重的合法性危機(jī)。

國際社會(huì)普遍認(rèn)為東盟是敦促緬甸局勢“降溫”的最佳角色，這既源于緬甸的東盟成員國身份，又是東盟鞏固其中心性的內(nèi)在要求使然。而且，緬甸軍方與示威群眾沖突持續(xù)升級導(dǎo)致死亡人數(shù)不斷上升，加之以美國為代表的域外國家干涉，都使東盟面臨前所未有的壓力。應(yīng)該說，東盟不僅對成員國民眾有免于傷害的保護(hù)責(zé)任，同時(shí)也要同域外安全機(jī)制展開制度競爭。如未能及時(shí)有效地遏止緬甸國內(nèi)的沖突態(tài)勢并消弭其對地區(qū)的負(fù)面影響，東盟將在內(nèi)部和外部兩個(gè)維度喪失其中心性地位。以聯(lián)合國、中國為代表的國際社會(huì)始終明確支持東盟以“東盟方式”建設(shè)性參與緬甸國內(nèi)和解進(jìn)程，堅(jiān)定支持東盟的中心性地位。因此，東盟對緬甸危機(jī)的建設(shè)性參與就是在不干涉內(nèi)政的前提下尋求一切可能的途徑實(shí)現(xiàn)緬甸局勢的“降溫”與穩(wěn)定。4月24日，東盟各國領(lǐng)導(dǎo)人在會(huì)后就緬甸局勢達(dá)成5 點(diǎn)共識(shí)：（1）緬甸各方應(yīng)立即停止暴力，保持最大限度克制；（2）各方應(yīng)開始進(jìn)行建設(shè)性對話，尋求符合人民利益的和平解決辦法；（3）東盟輪值主席國特使應(yīng)在東盟秘書長協(xié)助下調(diào)解對話進(jìn)程；（4）東盟應(yīng)通過其災(zāi)害管理人道主義救援協(xié)調(diào)中心（AHA Centre）向緬甸提供人道主義援助；（5）東盟輪值主席國特使和代表團(tuán)應(yīng)訪緬并與各方舉行會(huì)晤。

毋庸諱言，派遣特使及代表團(tuán)調(diào)解緬甸各方對話是本次峰會(huì)共識(shí)的最大亮點(diǎn)，構(gòu)成東盟發(fā)揮建設(shè)性作用的指導(dǎo)原則。東盟正在嘗試構(gòu)建區(qū)域熱點(diǎn)問題協(xié)調(diào)和解決的突破方案：鑒于不斷惡化的緬甸局勢不僅對緬甸正常國家秩序產(chǎn)生嚴(yán)重影響，而且也對地區(qū)安全和發(fā)展乃至東盟的地區(qū)合法性造成消極影響，所以東盟領(lǐng)導(dǎo)人果斷選擇一種以迅速結(jié)束暴力為基礎(chǔ)并提供談判可能性的解決方案。正如泰國學(xué)者鐘嘉濱（Kavi Chongkittavorn）所言，東盟與緬甸軍政府的接觸實(shí)際是一種介乎同伴壓力和家庭成員壓力的“軟干預(yù)”行為，它將為東盟后續(xù)行動(dòng)方案提供指導(dǎo)意見。此種基于不干涉原則的積極介入機(jī)制，即是針對東盟現(xiàn)有機(jī)制無法解決的區(qū)域和國別熱點(diǎn)問題，采用國際上常用的派遣特使方式，憑借外交官的人格魅力與談判技巧提出新的解決方案。這種建設(shè)性參與是在新戰(zhàn)略環(huán)境下對不干涉內(nèi)政原則的繼承和發(fā)展。歷史與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)表明，“東盟方式”并非積極介入?yún)^(qū)域沖突管理的理念窠臼，建設(shè)性參與理應(yīng)成為東盟協(xié)調(diào)區(qū)域事務(wù)并維護(hù)其中心性的新常態(tài)。

（二）危機(jī)協(xié)調(diào)與管控：深度介入或淺嘗輒止

如果說本次緬甸問題特別峰會(huì)的召開，是東盟建設(shè)性參與緬甸國內(nèi)和解的開始，那么參與形式的廣度以及深度才是考驗(yàn)其危機(jī)協(xié)調(diào)與管控能力的主要依據(jù)。深度介入或淺嘗輒止成為東盟下一步協(xié)調(diào)工作的兩難選擇：無論從東盟決策機(jī)制還是解決緬甸危機(jī)所需技術(shù)條件而言，東盟都難以在緬甸危機(jī)中深度介入，但淺嘗輒止則會(huì)嚴(yán)重?fù)p害東盟的中心性和國際聲譽(yù)。

其一，東盟在集體行動(dòng)上受到自身固有結(jié)構(gòu)性矛盾的制約，成員國的多樣性與東盟協(xié)商一致存在天然張力。目前東盟國家很難在緬甸問題上形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)與行動(dòng)方案。如印尼、馬來西亞、新加坡、菲律賓等國家態(tài)度強(qiáng)硬，要求緬甸軍方停止暴力并釋放民盟政府領(lǐng)導(dǎo)人；而泰國、越南等國家則采取相對溫和、謹(jǐn)慎甚至是觀望的態(tài)度。因此，東盟成員國在緬甸危機(jī)中形成的低共識(shí)并不能支撐東盟充分發(fā)揮地區(qū)危機(jī)協(xié)調(diào)與管控的能力。

其二，東盟一旦開始斡旋工作就無法中途停止，一系列技術(shù)性難題將有待東盟通過破解。這些問題主要有：一是關(guān)于緬甸暴力的界定。東盟需要界定暴力是僅包括緬甸軍方對示威群眾的鎮(zhèn)壓，還是也包含政府軍與民地武之間的沖突？如果對此不作出差異化澄清，東盟將面臨深度介入緬甸事務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。二是東盟緬甸特使的遴選及其主要職責(zé)的界定。一方面，東盟緬甸特使不僅要深諳緬甸國情、兼具國際和地區(qū)聲譽(yù)，而且更要為緬甸各方所接受。緬甸軍方與民眾的矛盾不斷升級惡化，說服示威群眾回歸正常生活秩序需要大量的溝通基礎(chǔ)工作。同時(shí)，軍方與民盟更是互相否定對方的合法性，要求國際社會(huì)“選邊站”，如何為互不信任的爭議方消除障礙并將其拉回談判桌，將考驗(yàn)東盟特使的綜合能力。另一方面，東盟特使除保持與東盟的密切溝通外，還需獲得聯(lián)合國、國際紅十字會(huì)等國際組織以及包括中國、美國、俄羅斯以及日本在內(nèi)的域外國家支持。如果東盟在緬甸危機(jī)應(yīng)對處理上繼續(xù)采取此前淺嘗輒止的方式，那么東盟作為東南亞地區(qū)最大的多邊主義機(jī)制的合法性將被削弱。

近期聯(lián)合國就緬甸危機(jī)多次呼吁軍方尊重民意，防止形勢進(jìn)一步惡化，同時(shí)敦促東盟快速行動(dòng)以落實(shí)緬甸峰會(huì)達(dá)成的“五點(diǎn)共識(shí)”。敏昂萊此前稱將在國家回歸穩(wěn)定后認(rèn)真考慮東盟領(lǐng)導(dǎo)人提出的建設(shè)性意見，并在符合國家管理委員會(huì)“五步路線圖”以及《東盟憲章》精神的基礎(chǔ)上逐步落實(shí)推進(jìn)這些意見。[1]“Press Release on ASEAN Leaders’ Meeting,”The Global New Light of Myanmar,April 27,2021，p.1.據(jù)信，緬甸國家管理委員會(huì)發(fā)言人佐敏吞（Zaw Min Tun）曾對外宣布東盟領(lǐng)導(dǎo)人計(jì)劃于2021年5月中旬赴緬展開首輪磋商，但該行程未得到緬甸軍方的同意，足見東盟此輪斡旋緬甸危機(jī)的重重壓力與困難。對此，東盟不僅需要在緬甸危機(jī)中形成廣泛的思想共識(shí)，而且亟待廓清所面臨的技術(shù)性難題。首先，東盟內(nèi)部需要形成統(tǒng)一聲音，即當(dāng)前緬甸政治危機(jī)為該國內(nèi)政，但仍需關(guān)注危機(jī)引發(fā)的難民、非法走私等外溢性非傳統(tǒng)安全對地區(qū)的影響。其次，在充分考察緬甸社情民意的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格界定當(dāng)前緬甸暴力的邊界。由于軍方與民眾的暴力沖突，與軍方與民地武之間的武裝沖突存在實(shí)質(zhì)性區(qū)別，如果將后者囊括在暴力界定范圍內(nèi)，那么將無助于緬甸二月危機(jī)的緩解。最后，東盟需要就管控緬甸危機(jī)形成時(shí)間表。鑒于敏昂萊宣布將在一年后進(jìn)行大選，而現(xiàn)任東盟輪值主席國文萊任的期已過半，二者在時(shí)間上的博弈很難保證“五點(diǎn)共識(shí)”得到嚴(yán)格執(zhí)行。這就需要東盟與緬甸各方在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上制定出解決緬甸危機(jī)的時(shí)間表，從而杜絕輪值主席國更迭導(dǎo)致的政策執(zhí)行斷層。

（三）東盟經(jīng)濟(jì)一體化：逆勢上揚(yáng)或一蹶不振

經(jīng)濟(jì)共同體是東盟共同體建設(shè)的三大支柱之一，目的是在推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上建設(shè)一個(gè)具有競爭力的單一投資目的地并充分融入全球經(jīng)濟(jì)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化。緬甸目前仍是世界上最不發(fā)達(dá)國家之一，2019年該國人均GDP 為1407.8 美元，在東盟成員國排名中墊底。有跡象表明，緬甸經(jīng)濟(jì)在軍方接管政權(quán)3 個(gè)月內(nèi)持續(xù)下滑：新注冊公司大幅下降，1—4月新注冊公司分別為1373、188、163 和254 家，與去年同期相比下降了近87%；網(wǎng)絡(luò)管制造成KZB、Wave Money 在內(nèi)的移動(dòng)支付處于癱瘓狀態(tài)，電子商業(yè)業(yè)務(wù)驟降75%。隨著新投資衰竭、現(xiàn)有項(xiàng)目停止以及國際組織的援助中止，緬甸經(jīng)濟(jì)陷入嚴(yán)重下滑危機(jī)，對正在全力推進(jìn)的東盟經(jīng)濟(jì)一體化及新近簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）實(shí)施平添了諸多不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，緬甸政局動(dòng)蕩導(dǎo)致失業(yè)人口不斷攀升，貧困人口和戰(zhàn)爭難民成為東盟不穩(wěn)定因素的重要來源。數(shù)據(jù)顯示，自2月以來，緬甸共有超過80%的服裝廠停產(chǎn)，造成20 多萬的工人失業(yè)；建筑行業(yè)則有約30 ～40萬工人失業(yè)。這一現(xiàn)象導(dǎo)致貧困人口激增，使前兩屆政府的減貧成效付諸東流。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，緬甸近年來在減貧方面成效顯著，貧困率從2005年的48.2%下降到2017年的24.8%。隨著新冠肺炎疫情的持續(xù)暴發(fā)以及緬甸軍方的高壓社會(huì)管控，緬甸貧困人口呈現(xiàn)不斷增長態(tài)勢。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）指出，緬甸2月“政變”將使貧困率再次提高至36%左右，而且婦女和兒童受影響最為嚴(yán)重，貧困的代際傳遞將成為緬甸和東盟實(shí)現(xiàn)《2025年東盟共同體愿景》的主要障礙。

東盟已經(jīng)成為僅次于美國、歐盟、中國和日本的世界第五大經(jīng)濟(jì)體，同時(shí)也是全球第四大進(jìn)出口貿(mào)易地區(qū)。[1]ASEAN Secretariat.ASEAN Integration Report 2019,ASEAN Secretariat,2019,p.6.2020年全球新冠肺炎疫情的持續(xù)蔓延與緬甸政局動(dòng)蕩持續(xù)交互疊加，對東盟短期經(jīng)濟(jì)增長造成嚴(yán)重沖擊，同時(shí)加劇中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的不確定性。盡管東盟各國普遍將防控疫情與提振經(jīng)濟(jì)作為主要施政綱領(lǐng)，但整體經(jīng)濟(jì)下滑已處于不可逆轉(zhuǎn)態(tài)勢。緬甸因政局變動(dòng)引致的經(jīng)濟(jì)下滑勢必阻滯東盟經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。對此，東盟應(yīng)首先掌握緬甸軍方掌權(quán)后該國經(jīng)濟(jì)變化的基本情況，重點(diǎn)關(guān)注如GDP 增速、通脹率、失業(yè)率等反映經(jīng)濟(jì)狀況的相關(guān)指標(biāo)變化并及時(shí)提出預(yù)警。同時(shí)，東盟作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭應(yīng)多措并舉，力爭實(shí)現(xiàn)東南亞經(jīng)濟(jì)的逆勢上揚(yáng)。東盟成員國多屬高度外向型經(jīng)濟(jì)，主要貿(mào)易國的經(jīng)濟(jì)走向直接決定東盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景。在新冠肺炎疫情引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)大蕭條的背景下，東盟與中國卻成為引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)正增長為數(shù)不多的經(jīng)濟(jì)體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年中國與東盟貿(mào)易額高達(dá)6846 億美元，同比增長6.7%，越南、馬來西亞、泰國等位列雙邊貿(mào)易額前三位。[2]駐東盟使團(tuán)經(jīng)濟(jì)商務(wù)處：《2020年中國—東盟經(jīng)貿(mào)合作簡況》，中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站，2021年1月25日，http://asean.mofcom.gov.cn/article/o/r/202101/20210103033653.shtml。可以肯定的是，盡管中國—東盟經(jīng)貿(mào)關(guān)系在中美戰(zhàn)略競爭背景下存在一定的不確定風(fēng)險(xiǎn)，但隨著區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）的正式簽署，東盟可通過加強(qiáng)與中國經(jīng)貿(mào)關(guān)系、強(qiáng)化區(qū)域價(jià)值鏈、提高信息共享水平和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等途徑實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。

五、結(jié)語

從目前來看，緬甸二月危機(jī)仍在不斷發(fā)酵之中，其外溢效應(yīng)正在影響與中國、東盟在內(nèi)的周邊國家和地區(qū)組織的互動(dòng)關(guān)系。近年來緬甸民眾以為國內(nèi)政治民主已經(jīng)鞏固，希冀在其催化下軍人政權(quán)逐漸退出政壇，因此很難想象10年之后國家權(quán)力再次回到軍方手中，當(dāng)前的政局動(dòng)蕩表明緬甸政治發(fā)展道路是艱難曲折的。國內(nèi)長期動(dòng)亂使國防軍具有特殊的政治地位，以民盟、民地武為主要代表的緬甸利益攸關(guān)方卻無法培養(yǎng)和歷練出與軍方勢均力敵的能力。在權(quán)力失衡的背景下，軍方的反對者如民盟等試圖通過短暫的民主實(shí)踐和民眾的無序化政治參與實(shí)現(xiàn)對軍隊(duì)的國家化改造，是引發(fā)本次危機(jī)的深層次動(dòng)因。二月危機(jī)以后，緬甸政局持續(xù)動(dòng)蕩引發(fā)各黨各派的分化重組，但這并不意味著無法實(shí)現(xiàn)政局的“軟著陸”。正如中國常駐聯(lián)合國代表張軍大使所言，緬甸各黨各派只有在憲法和法律框架下通過對話才能找尋到解決分歧的有效路徑，國際社會(huì)應(yīng)當(dāng)為緬甸解決矛盾分歧創(chuàng)造有利條件。[1]中華人民共和國常駐聯(lián)合國代表團(tuán)：《中國常駐聯(lián)合國代表張軍大使談安理會(huì)發(fā)表緬甸問題主席聲明》，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，2021年3月10日，http://new.fmprc.gov.cn/ce/ceun/chn/hyyfy/t1860099.htm。

對我國而言，盡管兩國的戰(zhàn)略關(guān)系已提升至中緬命運(yùn)共同體高度，但中緬關(guān)系在大國戰(zhàn)略競爭加劇背景下面臨的不確定風(fēng)險(xiǎn)仍有增無減。近期緬甸國內(nèi)局勢的持續(xù)動(dòng)蕩直接關(guān)乎中國在緬利益的安全，而中國的“緬甸困境”則源于其國內(nèi)政治發(fā)展的高度不確定性。本次緬甸國內(nèi)危機(jī)發(fā)生后，我國不僅需要承受巨大的國際壓力要求緬甸軍方停止暴力行為，而且亟待加強(qiáng)與緬甸國家管理委員會(huì)的溝通合作，以維護(hù)中國在緬正當(dāng)利益。當(dāng)前緬甸民粹主義盛行以及部分域外國家處心積慮的抹黑，使得我國與緬甸軍方的外交溝通均能再次點(diǎn)燃部分緬甸民眾的“怨華”情緒。2021年3月部分緬甸民眾對仰光郊外工業(yè)區(qū)10 多家中資企業(yè)進(jìn)行打砸搶燒則是該社會(huì)情緒釋放的主要表現(xiàn)。鑒此，我國當(dāng)前在緬甸面臨的困境比以往任何時(shí)候都更加復(fù)雜和嚴(yán)峻。為消弭緬甸政局動(dòng)蕩引發(fā)的負(fù)面外溢效應(yīng)，我國一方面需要高度關(guān)注緬甸政局的最新變化，保持與緬甸各黨各派的溝通聯(lián)系，并在充分尊重緬甸人民意愿的基礎(chǔ)上建設(shè)性地推動(dòng)政治和解。另一方面，堅(jiān)定支持東盟在促進(jìn)緬甸危機(jī)“降溫和解”中的建設(shè)性作用，充分配合東盟逐步推進(jìn)“五點(diǎn)共識(shí)”的落實(shí)工作。

東盟有針對性地召開緬甸問題特別峰會(huì)，足見其對地區(qū)熱點(diǎn)問題的高度重視。然而，東盟固有的結(jié)構(gòu)性矛盾使其在協(xié)調(diào)和管控地區(qū)沖突問題方面的能力和作用有限。應(yīng)該說，緬甸危機(jī)對于東盟而言，既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。如果能夠按照“東盟方式”勸和促談，為緬甸問題和平解決發(fā)揮積極建設(shè)性作用，將有利于提升東盟的地區(qū)地位和國際形象。當(dāng)然，東盟在勸和促談過程中仍需要解決諸多技術(shù)性問題，而這些問題并非是東盟本身或輪值主席國依據(jù)一己之力能夠完成的，需要在聯(lián)合國、東盟成員國以及諸如中國、美國等域外國家之間形成一種相互支持的合力。因此，從這個(gè)意義上來看，東盟緬甸問題特別峰會(huì)不應(yīng)被視為一個(gè)終點(diǎn)，而應(yīng)該是東盟主動(dòng)開展外交接觸并擴(kuò)大自身影響力的開始。