重大決策終身責任追究的制度構建

許麗英

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江哈爾濱150080）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”，標志著重大決策終身責任追究制度的正式建立。國務院于2019年5月8日正式公布，自2019年9月1日起施行的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》），使得該制度取得重大突破。該制度是對行政問責制的發(fā)展，并將行政問責提到一個新的高度。行政問責制度的發(fā)展與逐步完善，是加快推進法治政府建設的內在要求，有助于推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，維護社會經濟持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定，優(yōu)化營商環(huán)境。之所以如此，其原因在于，中國的決策體系是中國政治體制的核心體系，是決定中國發(fā)展的關鍵因素，而決策者必須對重大決策失誤承擔相應的責任。

一、重大決策終身責任追究制度的內涵

目前我國尚未有一部上升到法律層面的既包括重大決策實體，又囊括重大決策實體程序的法律法規(guī)，其效力等級最高的法律規(guī)范性文件則為國務院公布的《條例》。有關該制度的規(guī)定散見于各種地方性法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件中，該制度的內涵表現(xiàn)在以下方面。

（一）重大決策的概念

當前，盡管重大決策終身責任追究制度越來越受重視，但學界對“重大決策”這一概念尚未形成統(tǒng)一觀點。2019年5月國務院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》，采用“列舉+排除”的方式框定了重大行政決策事項的范圍，一方面通過列舉法明確了制定有關公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等方面的重大公共政策和措施，制定經濟和社會發(fā)展等方面的重要規(guī)劃，制定開發(fā)、利用、保護重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施，決定在本行政區(qū)域實施的重大公共建設項目，決定對經濟社會發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的其他重大事項等五方面重大行政決策事項范圍；另一方面，授權決策機關指定目錄和標準，排除適用與財政政策、貨幣政策等宏觀調控，政府立法決策，突發(fā)事件應急處置決策。這種方式，體現(xiàn)了該《條例》的針對性、靈活性，具備可行性。

（二）關于重大決策追究的終身責任

“終身責任”，究其根本，是為了使決策主體在做出重大決策后無論是調離原崗位還是退休都不得逃脫其責任的一種“頂層設計”。從字面意義上來看，“終身”即一生、一輩子。從一般理性的角度來看，終身加重了決策主體的決策責任，不存在問題。但是從專業(yè)法律的角度來看，不能只從字面意義理解“終身”追責，不同類型的追責涉及到不同的追責時效。一般可分為法律責任、行政責任、政治責任與道德責任四種類型。

從法律角度來看，民事責任以及刑事責任都有訴訟時效制度，超過訴訟時效，追責就沒有法律上的效力，換言之，“重大決策終身責任追究制度”這一“頂層設計”，也需要在法律框架下運行，但現(xiàn)行法律并無明確規(guī)定決策主體因決策失誤導致嚴重后果因而承擔終身責任的情形。

從行政角度來看，決策主體作出的行政決策出現(xiàn)失誤，導致社會利益與群眾利益受損，從權責一致的原則來說，權力越大，責任越大，除了行政首長之外，負有責任的其他領導人員和其他直接責任人員應當依法承擔法律責任。關于行政責任的追究并沒有追責時效一說，行政責任可以是終身責任。

從政治角度來看，在我國凡是上升到政治層面，事情的性質就變得相當嚴重，尤其是“四個全面”提出后，黨規(guī)黨紀嚴于國法是全面從嚴治黨的突出特點。而作為全面從嚴治黨的利器，即2016年7月8日起正式施行的《黨內問責條例》的問責原則是“有責必問，問責必嚴”，不存在時效問題，也就是說，對《黨內問責條例》生效之前的行為具有溯及力。而追究決策主體的政治責任，主要依據來源于黨的規(guī)范性文件和相關的法律文件。由此可見，政治責任不存在追責時效的說法，換句話說，此種責任屬于終身追責的范疇。

從道德角度來看，道德責任不屬于法定責任。道德與法律的責任性質不同，它是一種現(xiàn)實責任和應有責任。所謂現(xiàn)實責任，指的是在現(xiàn)實中實際背負的責任；而應有責任是指本應該就有的責任。應有責任、法定責任和現(xiàn)實責任的范圍大小，是層層遞減的。決策者即使在不違法的情況下做出一個決策，也有可能招來罵名，這種道德責任也是在終身責任的范疇。因為道德與法律對人的要求程度不同，法律對人是基本的要求，道德對人是較高的要求。

目前學界對于這幾種責任何種可劃為終身責任的看法不一，其中多數(shù)學者的觀點是將行政責任、政治責任與道德責任歸于終身責任，而法律責任的追究需要受到追責時效的限制。其實，黨的十八大以來，“堅持依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一”“注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調”是全面依法治國、全面從嚴治黨新形勢的新要求。因此，無論是將黨內法規(guī)定位成“軟法”，還是國家法治體系中的一部分，都面臨著與國家法律銜接和協(xié)調的關系問題。[1]

二、重大決策終身責任追究面臨的困境

一項制度的完善往往需要經歷時間的沉淀，而重大決策終身責任追究制度自2014年誕生之日起至今，僅有幾年時間，雖然一些地方頒布了許多相關的文件，但在實踐中卻還存在諸如法律體系不健全、追責對象不明確、責任標準不統(tǒng)一、決策者逃避責任等困境。

（一）法律體系不健全

《條例》等法律法規(guī)對于重大決策的行政程序有一定的規(guī)范，然而，重大決策的行政程序與重大決策的實體有所區(qū)別。截至目前，我國尚缺乏一部高屋建瓴的具有法律效力層級的法律來規(guī)范統(tǒng)一重大決策追責，有關重大決策程序的相關規(guī)定又散見于各種地方性法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件中。盡管行政法規(guī)是正式法律淵源的重要組成部分，但其效力等級畢竟低于法律。因此，目前對重大決策的追責缺乏相關法律依據。

（二）追責對象不明確

在集體責任落實到個人時，個人的責任承擔并不明確。我國1982年憲法確立了行政首長負責制，因為我國實行的是民主集中制，人民主權、集體決策是民主集中制的具體表現(xiàn)，使決策變得民主化、科學化，集體決策成為一項重要的決策制度。但同時也存在缺陷，一旦決策失誤，追責對象就變得很微妙。一方面，行政首長可以集體決策為由推諉責任；另一方面，被追責的集體因無法量化個人對集體責任所起到的作用，而使具體責任無法落到個人頭上，出現(xiàn)追責對象指向不明的情況。尤其是重大決策中黨政責任模糊。由于特殊的歷史原因，我國的黨委與政府存在職能的交叉，黨委在某些領域擁有更大的話語權，政府對某些重大決策的決定要聽從黨委的意見。然而，現(xiàn)實中決策出現(xiàn)失誤時，若要對黨委進行追究法律責任時，卻沒有相關的法律依據，在此情況下，黨政之間責任難以劃分。當然，不可否認，在全面從嚴治黨形勢下，黨紀黨規(guī)嚴于國法，但黨紀黨規(guī)追究的責任性質畢竟區(qū)別于國家法律。按照《中華人民共和國刑法》第一百三十四條的規(guī)定，構成重大責任事故罪最高可以判處十五年有期徒刑，而重大決策失誤進行黨內問責的最為嚴重的處罰形式也不會剝奪人身自由。

（三）責任標準不統(tǒng)一

2003年的“非典”事件為行政問責開辟了道路，然而追責只是停留在黨內文件和地方的行政法規(guī)當中，并沒有一部關于重大決策終身責任追究的法律。除1部行政法規(guī)外，大部分是各地方的規(guī)范性文件。由于各個地區(qū)的地理環(huán)境，政治、經濟、歷史和文化傳統(tǒng)的差異，地方政府根據當?shù)厍闆r作出重大決策程序的相關規(guī)定，形成地方特色。其優(yōu)點在于適應當?shù)刈陨淼陌l(fā)展，缺點也很明顯，由于各地的標準不一，一定程度上增加了該制度的實施難度，也有可能造成不公平。

（四）決策者的避責行為

出現(xiàn)重大決策失誤的情況時，面對輿論與媒體的壓力，直接責任人員為了自身的利益，一般采取回避的態(tài)度或是影響最小化原則，逃避責任。首先，決策者借信息不透明逃避責任。我國早在2007年就出臺了《政府信息公開條例》，以法律規(guī)范的形式倡導政府信息公開，保障公民的知情權和監(jiān)督權，但一些重大決策信息，涉及到一些機密或是政府隱藏決策風險的信息并不完全透明，公民無法知曉，相對此種情形而言，外界和政府就處于一個信息地位不平等的狀態(tài)，當決策出現(xiàn)失誤，就難以知曉直接決策者，更無法就此進行歸責。其次，決策者以有限理性為由逃脫責任。在重大決策過程中，決策者的認知水平受到知識水平、價值觀念、習慣、記憶等諸多因素的制約，也受制于復雜的社會環(huán)境。在復雜的信息浮動社會，決策者對信息的掌握并不全面，這導致決策者在決策時并非全知全能。有限理性暗示了決策的錯誤可能性，決策失誤可能是源于當時條件局限下的不可知性，如果就此追責決策者，未免過于嚴苛。但是，在調查重大決策失誤的原因時，由于難以確定決策者的主觀狀態(tài)，有限理性也可能成為其逃避責任的借口。

三、重大決策終身責任追究的制度構建

重大決策終身追責的發(fā)展是一種波浪式的前進，目前雖然已有相關的立法文本，對于該制度的構建來說是有益的，但如同上文所述，目前實施重大決策終身責任追責制面臨著諸多困境。面對這些困境，必須采取切實可行的措施予以解決。

（一）完善相關法律體系

構建這一制度，僅靠黨內規(guī)范性文件和地方性規(guī)章不足以支撐起整個追責制度，需要從宏觀上總體建立系統(tǒng)化、立體化的法律規(guī)范體系，為追責的實際操作提供體系化的支持。

首先，制定統(tǒng)一的重大決策終身責任追究的法律。我國尚缺乏一部高屋建瓴的法律，地方雖然頒布了許多相關文件，對于其自身的建設頗為有效，但終歸受其自身的限制，遇到跨區(qū)域的案件，具體適用上存在分歧，效力范圍還是有限。國務院現(xiàn)已公布的《條例》是規(guī)范重大行政決策程序，建設法治國家、法治政府的必然要求，是完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是黨和國家高度重視科學、民主決策的重要體現(xiàn)。該《條例》對重大決策的范圍、作出程序、調整程序以及責任追究等作了具體規(guī)定。但實際適用的效果，還有待實踐中檢驗。

其次，完善地方性法規(guī)和規(guī)范性文件。追責制的完善不僅需要一部統(tǒng)一規(guī)范的法律，還應當細化地方頒布的地方性法規(guī)規(guī)章或其他規(guī)范性文件，以作補充性規(guī)定。《條例》對決策機制作了詳細的規(guī)定，但由于重大決策的全局性的特點，重大決策的效果輻射范圍廣，其影響的深度與廣度難以衡量。而不同的行政區(qū)域因為經濟和社會文化的差異，不能以一“法”以蔽之，還要根據各行政區(qū)域的具體情況，在《條例》規(guī)定的基礎上加以細化和補充，使追責變得更具現(xiàn)實性、可行性。

（二）明晰重大決策的邊界

以法律規(guī)范的形式確定重大決策的內涵范圍，這是建立完善重大決策終身追責制度的關鍵。首先，從“重大”概念看，“重大”本身就是一個抽象形容詞，難以做到量化。其次，重大決策在不同場合不同環(huán)境下范圍也有所不同，如在中央與地方之間、東部地區(qū)與西部地區(qū)之間、發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)之間，重大決策有著顯著的區(qū)別。就中央與地方而言，中央著眼于全局性、規(guī)劃性的事項，在宏觀上把握全局，地方針對的是本行政區(qū)域的管理，更加具體細致。

盡管《條例》采用列舉式的方法將重大決策范圍劃分為五個方面，但重大決策本身的特性決定了即使重大決策的界定標準再具體，也無法涵蓋到所有的重大決策事項，不具有絕對的普適性。值得欣慰的是，《條例》的例外規(guī)定很好地彌補了這一缺陷。然而，為了保證以良法促發(fā)展保善治，在《條例》對重大決策范圍采取“列舉+概括”的情況下，各地仍有必要以地方性法規(guī)規(guī)章的形式予以細化。

（三）統(tǒng)一歸責標準

從前文的分析可以看出，各地的責任標準并不統(tǒng)一。從追責制的實效出發(fā)，對重大決策終身責任的追究應當采用過錯歸責原則與結果歸責原則的雙重責任標準。

過錯歸責原則指的是決策主體在公眾參與、聽證會、專家論證、風險評估與合法性審查等決策程序過程中，以故意或者過失的主觀心態(tài)掩蓋風險，造成決策出現(xiàn)失誤，決策主體應承擔的法律責任。[2]即行為人主觀有過錯就要承擔責任，主觀沒有過錯就不必承擔責任。

結果歸責原則，即以行為之結果為準，不以行為人是否存在故意或者過失為要件，只要結果發(fā)生，行為人就需對結果負責。該原則類似于無過錯責任原則或嚴格責任原則，相比過錯歸責原則，結果歸責原則是一種更為嚴苛的責任標準。對于決策相對人來說，結果歸責原則使得決策主體不能以不存在過錯而做出的損害相對人的利益的錯誤決策為由逃脫責任，這樣有利于保障相對人的利益，提高決策主體的敏感度；對于決策主體來說，這種嚴格的責任是在苛求決策主體不會犯錯，這顯然是不客觀、不可能的。所以，應當將過錯責任原則與結果責任原則相結合，一方面防止決策主體以無過錯為由逃脫責任，另一方面決策主體要盡到一般理性人的注意義務，不容許決策主體實施玩忽職守的瀆職行為。

（四）建立決策會議案卷記錄制度

在集體決策中，盡管參與的人數(shù)眾多，但因決策失誤導致的不良后果客觀存在，人數(shù)多少不影響責任的承擔。原則上“誰決策，誰負責”，根據權責一致原則，凡參與到決策過程中的人，都負有責任，但如果有證據證明他們在會議中提出異議，則構成減輕或免除責任事由?！稐l例》第三十八條第三款就有類似規(guī)定。實現(xiàn)上述規(guī)定的前提是要有充分的證據，具體來說要有會議記錄，且將會議準確記錄并保存在案?！稐l例》第三十三條規(guī)定了決策歸檔制度。此類記錄通常包含于政府的內部檔案中，一般不予公開，但當決策失誤需要對不利后果負責時，由調查機關進行會議記錄的審查，并在必要情況下對公眾披露。

由于重大決策的牽涉面廣，法律制度尚未完善，同時制度體系也尚未成形，因此，有必要對重大決策終身責任追究的制度構建進行學術研究探討，從而制定更為完善的追責體系。