社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)踐難題與制度完善
——以GZ市為例的分析

張 婷 婷

(中共廣東省委黨校 法學(xué)教研部，廣州 510053)

一、GZ市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的時(shí)代背景

(一)管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府

改革開(kāi)放以來(lái)，政府職能從全能管理型政府到有限服務(wù)型政府的定位轉(zhuǎn)變，尤其是黨的十九大報(bào)告站在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度提出建設(shè)服務(wù)型政府的要求，使我們深刻認(rèn)識(shí)到：社會(huì)治理不僅僅是政府單方面的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)也是企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體乃至每一個(gè)人的共同責(zé)任；政府提供的不僅是管理，而且還有服務(wù)；在政府和社會(huì)組織關(guān)系中，政府不再是“高高在上”的管理者，社會(huì)組織也不是“惟命是從”的被管理者。

服務(wù)型政府建設(shè)的核心理念是社會(huì)治理[1]。相較于管理型政府的社會(huì)管理理念，服務(wù)型政府的社會(huì)治理理念更強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織之間的協(xié)同治理，注重兼顧和協(xié)調(diào)有限政府建設(shè)與市場(chǎng)、社會(huì)主體活力激發(fā)之間的平衡。首先，社會(huì)治理意味著現(xiàn)代政府是有限政府，政府不能也不適宜處理社會(huì)上所有的大小事務(wù)，這是社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的前提和基礎(chǔ)。政府盡可能少管甚至不管，如把一部分政府職能下放到市場(chǎng)，通過(guò)充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體自主性的方式，達(dá)到發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的效果。其次，社會(huì)治理是一種協(xié)同治理、共同治理，這是社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要依據(jù)和主要著力點(diǎn)。在公共管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，主體是多元而非單一的。換言之，提供管理和服務(wù)的主體不限于政府一方，可以是企事業(yè)單位、社會(huì)組織，甚至是個(gè)人，社會(huì)治理是社會(huì)各方成員的共同責(zé)任。最后，社會(huì)治理中各方是平等與合作的關(guān)系，這是社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要保障。政府與社會(huì)組織之間不是盲目的競(jìng)爭(zhēng)與排斥關(guān)系：政府尊重社會(huì)組織在社會(huì)治理中的地位與其所發(fā)揮的作用，甚至采取鼓勵(lì)的方式激發(fā)社會(huì)組織在社會(huì)治理中的自主性；政府進(jìn)行有效的社會(huì)治理活動(dòng)離不開(kāi)包括社會(huì)組織在內(nèi)的非政府團(tuán)體的協(xié)助與參與，社會(huì)的大發(fā)展大繁榮離不開(kāi)政府與社會(huì)各方的共同努力與合作；社會(huì)組織的存在與健康發(fā)展離不開(kāi)政府的許可與支持，這是由我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的管理實(shí)行嚴(yán)格的許可與登記制度決定的。由此看來(lái)，發(fā)揮社會(huì)組織在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中的承接作用，是建設(shè)服務(wù)型政府這一時(shí)代變革的應(yīng)有之義，是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是緊跟時(shí)代步伐落實(shí)黨和國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)。

(二)社會(huì)組織自治能力與社會(huì)責(zé)任提升

自治能力的提高是社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的客觀要求，是社會(huì)組織勝任政府職能轉(zhuǎn)移、提供人民滿意且政府放心的公共服務(wù)的重要保障之一。而社會(huì)責(zé)任的提升，則是社會(huì)組織主動(dòng)參與社會(huì)治理、承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要影響因素。

首先，社會(huì)組織自治能力的提高集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是社會(huì)組織對(duì)政府的依賴程度呈降低趨勢(shì)。從目前看，盡管政府與社會(huì)組織之間不對(duì)等的“強(qiáng)弱”現(xiàn)狀并沒(méi)有發(fā)生根本性改變，但不論是從資金來(lái)源方面還是其他資源支持方面，社會(huì)組織對(duì)政府的依賴程度皆呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。例如，社會(huì)組織通過(guò)調(diào)查、收集數(shù)據(jù)等方式，開(kāi)發(fā)各類符合社會(huì)公眾需求且具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，以改變僅靠政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的單一方式獲取資金支持的被動(dòng)局面。二是社會(huì)組織更加注重內(nèi)部組織建設(shè)和自身能力培養(yǎng)，堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向的獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制，反對(duì)“唯政府”傾向，堅(jiān)持以提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為宗旨開(kāi)展工作，體現(xiàn)了社會(huì)組織自我建設(shè)、自我服務(wù)的決心。其次，受“共同體”理念的影響，社會(huì)組織的生存和發(fā)展離不開(kāi)社會(huì)這一大環(huán)境的滋養(yǎng)，對(duì)于社會(huì)自身發(fā)展中遇到的各種問(wèn)題和困境，社會(huì)組織不能獨(dú)自發(fā)展而不受其影響。社會(huì)組織在社會(huì)發(fā)展和自身發(fā)展中天然地承擔(dān)著不同程度的社會(huì)責(zé)任。可以說(shuō)，責(zé)任是共擔(dān)的，只是在最終分配與落實(shí)上存在個(gè)體上的差異，這是由社會(huì)成員的角色分配差異以及社會(huì)成員之間不同的發(fā)展水平和發(fā)展程度所導(dǎo)致的承擔(dān)社會(huì)責(zé)任能力大小差異決定的。因此，社會(huì)組織在不同的發(fā)展階段，其所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任大小會(huì)有所不同，GZ市的社會(huì)組織亦不例外：隨著組織發(fā)展程度愈加成熟，其在公益、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等方面的關(guān)注與投入也在增加，在GZ市社會(huì)組織信息公示平臺(tái)上披露的信息也更詳細(xì)和具體。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年4月至2019年4月，共有33家慈善組織在GZ市登記成立，占同期新成立社會(huì)組織總數(shù)的33%。(1)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來(lái)源：GZ市社會(huì)組織信息公示平臺(tái)，http://www.gzmz.gov.cn/?？梢?jiàn)，不論是新成立的社會(huì)組織性質(zhì)上的變化還是原有組織在慈善、環(huán)境保護(hù)等方面投入比重的增加，都集中體現(xiàn)了GZ市社會(huì)組織的責(zé)任意識(shí)和責(zé)任能力的提升。如果說(shuō)服務(wù)型政府建設(shè)理念為GZ市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移提供廣闊的發(fā)展空間，那么社會(huì)組織自身能力的提高以及社會(huì)責(zé)任意識(shí)、責(zé)任能力的提升，則為其承接政府職能轉(zhuǎn)移提供充分的硬件條件。

(三)社會(huì)組織走向成熟化、專業(yè)化

社會(huì)組織成熟化、專業(yè)化發(fā)展是適應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)需求的必然結(jié)果，也是提升社會(huì)組織參與社會(huì)治理效果的有效路徑之一，符合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。GZ市社會(huì)組織在創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式、開(kāi)拓服務(wù)領(lǐng)域以及人才培養(yǎng)建設(shè)方面進(jìn)行不斷的探索與實(shí)踐，推動(dòng)了組織專業(yè)化發(fā)展，這是社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要保障。

第一，在運(yùn)營(yíng)模式上，探索尋求外部合作，替代組織獨(dú)自發(fā)展的模式。合作的力量是無(wú)窮的，能夠產(chǎn)生“1+1>2”的聯(lián)合效果；合作是建立在彼此需要的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)互利共贏。以GZ市社會(huì)工作組織為例，自2008年以來(lái)GZ地區(qū)涌現(xiàn)出許多以高校資源為依托的社會(huì)工作組織[2]。這類社會(huì)工作組織通過(guò)與各高校建立緊密的合作關(guān)系，利用高校所具備的豐富教學(xué)資源，以邀請(qǐng)高校教師授課和開(kāi)展各類培訓(xùn)課程等方式，將專業(yè)理論知識(shí)與社會(huì)工作實(shí)務(wù)進(jìn)行有效結(jié)合，彌補(bǔ)了社會(huì)工作組織在人員培養(yǎng)過(guò)程中專業(yè)理論知識(shí)的先天性不足?？梢哉f(shuō)，尋求外部合作的運(yùn)營(yíng)模式，使得GZ市社會(huì)工作組織獲得了雄厚的智力支持和人才儲(chǔ)備，推動(dòng)了社會(huì)組織的專業(yè)化發(fā)展。

第二，在服務(wù)領(lǐng)域上，由單一的服務(wù)項(xiàng)目提供轉(zhuǎn)為精細(xì)化服務(wù)供給。在初步發(fā)展階段由于自身能力不足等因素的限制，社會(huì)組織多以提供某一特定的服務(wù)項(xiàng)目為工作內(nèi)容。但隨著自身能力的提升以及社會(huì)需求的日益復(fù)雜，為滿足社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求以及促進(jìn)自身生存與發(fā)展的需要，社會(huì)組織在保持原有服務(wù)領(lǐng)域基礎(chǔ)上進(jìn)行不斷的開(kāi)拓和探索，以一種持續(xù)性的擴(kuò)張方式助推社會(huì)組織的精細(xì)化、綜合化發(fā)展，在提升社會(huì)組織市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)其專業(yè)化水平得到了顯著提高。

第三，在人才培養(yǎng)與建設(shè)方面，GZ市社會(huì)組織注重組織成員的個(gè)人素質(zhì)提升和分工專職模式的構(gòu)建。社會(huì)組織的成立、發(fā)展以及提供服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，都需要人員的參與，可以說(shuō)社會(huì)組織能力的體現(xiàn)，就是每一位成員能力的展現(xiàn)。隨著社會(huì)組織進(jìn)入成熟發(fā)展階段，GZ市社會(huì)組織加強(qiáng)人才建設(shè)，注重人才專業(yè)服務(wù)水平的提升，人才隊(duì)伍構(gòu)成由兼職人員居多轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｂ毴藛T比重更大，且成員之間的工作分工更明確、更具體，確保“專人專項(xiàng)”的工作安排，從而提高了社會(huì)組織的整體專業(yè)化水平。

二、社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)踐難題

(一)申請(qǐng)—審核制的問(wèn)題及其分析

根據(jù)GZ市民政局制定的GZ市具備承接政府轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織目錄管理辦法第8條規(guī)定，GZ市社會(huì)組織如果要承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能或者接受政府購(gòu)買服務(wù)必須按照如下順序進(jìn)行：(1)社會(huì)組織在十月份提出申請(qǐng)；(2)登記管理機(jī)關(guān)在11月20日初審；(3)登記管理機(jī)關(guān)在11月30日前將擬制的目錄進(jìn)行網(wǎng)上公示；(4)12月31日前將最終結(jié)果進(jìn)行公告，確定符合資格的社會(huì)組織目錄。該條是社會(huì)組織承接政府職能必須遵守的規(guī)定，可歸納為申請(qǐng)—審核制。該機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中具有以下問(wèn)題。

首先，申請(qǐng)—審核制強(qiáng)調(diào)政府在職能轉(zhuǎn)移過(guò)程中的主導(dǎo)地位，社會(huì)組織參與度被無(wú)形削弱，違背“應(yīng)轉(zhuǎn)即轉(zhuǎn)”的改革精神。GZ市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的改革初衷，是“放管服”背景下的簡(jiǎn)政放權(quán)，意在鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛參與公共事務(wù)。而按照GZ市政府制定的申請(qǐng)—審核制，即使是GZ市政府的一些不必要職能，如果相關(guān)的社會(huì)組織沒(méi)有進(jìn)行申請(qǐng)，或者政府不愿意進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移而在社會(huì)組織申請(qǐng)時(shí)不予核準(zhǔn)，那么相關(guān)的政府職能就仍然握在行政機(jī)關(guān)手中。這是與政府職能轉(zhuǎn)移的初衷相違背的，并且這種申請(qǐng)—審核制具有強(qiáng)烈的行政管理色彩，與“服務(wù)政府”理念下進(jìn)行的政府職能轉(zhuǎn)移有些格格不入。

其次，申請(qǐng)—審核制導(dǎo)致社會(huì)組織承接政府職能的意愿不高，影響政府職能轉(zhuǎn)移的效果。申請(qǐng)—審核只在特定的時(shí)間(10月份)進(jìn)行申請(qǐng)，逾期不再受理。而且申請(qǐng)需提交的材料多且復(fù)雜，如社會(huì)保險(xiǎn)證明和財(cái)務(wù)年度報(bào)告獲取需要一定的時(shí)間和經(jīng)費(fèi)，一些財(cái)力不足的社會(huì)組織就會(huì)打“退堂鼓”。

最后，申請(qǐng)—審核制的審核標(biāo)準(zhǔn)不明確，自由裁量空間過(guò)大。如GZ市具備承接政府轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)的目錄管理辦法第6條規(guī)定的“健全的法人治理結(jié)構(gòu)，完善的內(nèi)部管理制度、民主監(jiān)督制度”，其作為評(píng)定社會(huì)組織能否承接政府職能條件具有一定的合理性，但審核標(biāo)準(zhǔn)不夠具體明確，這將會(huì)給登記機(jī)關(guān)留有一定權(quán)力尋租的空間，易造成不公。

(二)績(jī)效評(píng)估機(jī)制的問(wèn)題及其分析

政府在職能進(jìn)行轉(zhuǎn)移之后，盡管其不再直接行使相關(guān)職能，但也應(yīng)當(dāng)對(duì)承接職能的社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督，以確保社會(huì)組織正當(dāng)?shù)匦惺瓜嚓P(guān)職能，提高效率[3]。而GZ市政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施方法相關(guān)規(guī)定，存在評(píng)估范圍窄、內(nèi)容單一、機(jī)制不科學(xué)等問(wèn)題。

首先，評(píng)估范圍窄。GZ市政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法規(guī)定適用的范圍是：全部或部分運(yùn)用財(cái)政資金(含政府管理的社會(huì)資金)向社會(huì)組織或有關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱服務(wù)項(xiàng)目)的考核評(píng)估。GZ市社會(huì)組織目前有7901家，具有承接資質(zhì)的社會(huì)組織只有214家，而實(shí)際能夠承接職能或者接受購(gòu)買服務(wù)的只有99家(2018年)。按照上述規(guī)定，2018年GZ市社會(huì)組織考核評(píng)估只涉及12%的社會(huì)組織，其他88%的社會(huì)組織處于評(píng)估空白區(qū)。作為公共訴求的表達(dá)者、公共服務(wù)的提供者或潛在提供者，社會(huì)組織的考核評(píng)估范圍設(shè)定不應(yīng)僅以“是否運(yùn)用財(cái)政資金購(gòu)買”為標(biāo)準(zhǔn)。凡是涉及公共利益、公共安全者，都有必要納入政府監(jiān)管的范圍。這既有利于保持社會(huì)組織的公共性本質(zhì)，也有利于社會(huì)組織自身建設(shè)。

其次，評(píng)估內(nèi)容單一。根據(jù)GZ市政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法“購(gòu)買方或社會(huì)主管部門根據(jù)本辦法，牽頭組織開(kāi)展對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的考核評(píng)估工作”規(guī)定，現(xiàn)有評(píng)估內(nèi)容只涉及與承接職能或購(gòu)買服務(wù)相關(guān)的事項(xiàng)，這會(huì)讓承接職能或接受購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織不能把政府轉(zhuǎn)移職能作為一項(xiàng)事業(yè)來(lái)發(fā)展，對(duì)該職能的投入也會(huì)大打折扣。

最后，評(píng)估機(jī)制不科學(xué)。GZ市政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法規(guī)定了兩種評(píng)估機(jī)制：一種是購(gòu)買方、社會(huì)組織管理機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門、服務(wù)提供方派代表或者邀請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行評(píng)估；另一種是由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，但必須經(jīng)過(guò)社會(huì)組織管理機(jī)構(gòu)同意。考察這兩種評(píng)估機(jī)制，第一種比較民主，各方人員都有參與，但實(shí)際上是不穩(wěn)定的評(píng)價(jià)機(jī)制，會(huì)造成評(píng)價(jià)的非專業(yè)性、敷衍性，且流于形式，評(píng)估成本高；由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)，是較為理想的一種方式，但我國(guó)目前完全獨(dú)立、運(yùn)行良好的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)還有很長(zhǎng)的建設(shè)過(guò)程。

(三)資質(zhì)認(rèn)定機(jī)制的問(wèn)題及其分析

所謂資質(zhì)認(rèn)定，就是登記管理機(jī)關(guān)根據(jù)一定的認(rèn)定條件，以此決定是否給予社會(huì)組織承接政府職能資質(zhì)的過(guò)程。GZ市具備承接政府轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)的目錄管理辦法第5條列舉10項(xiàng)對(duì)GZ市社會(huì)組織資質(zhì)認(rèn)定的條件，在第6條中列舉5項(xiàng)優(yōu)先資質(zhì)條件。

首先，資質(zhì)認(rèn)定不應(yīng)有普通資質(zhì)和優(yōu)先資質(zhì)之分。GZ市2018年具有轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織只有214家，數(shù)量稀少，沒(méi)有必要進(jìn)行細(xì)分優(yōu)劣。強(qiáng)行區(qū)分優(yōu)劣會(huì)讓少量的社會(huì)組織壟斷政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)，使后成立的社會(huì)組織無(wú)法與之競(jìng)爭(zhēng)，從而限制了社會(huì)組織的發(fā)展。

其次，加重社會(huì)組織的責(zé)任負(fù)擔(dān)，給社會(huì)組織帶來(lái)過(guò)大的壓力。GZ市社會(huì)組織雖然近年來(lái)發(fā)展較快，但發(fā)展水平和自身能力仍然處于較低階段，仍然是以政府補(bǔ)貼資金作為主要活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，自身獨(dú)立性不夠。在這種情況下，政府部門不應(yīng)當(dāng)突出強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的社會(huì)責(zé)任，應(yīng)適當(dāng)放低標(biāo)準(zhǔn)，讓社會(huì)組織的活力充分激發(fā)出來(lái)。如規(guī)定中要求配備專職工作人員，這是對(duì)社會(huì)組織提出的較高要求。事實(shí)上，大多數(shù)的行業(yè)協(xié)會(huì)成員具有一定的穩(wěn)定性和專業(yè)性，利用業(yè)余時(shí)間即完全可以完成組織的相關(guān)工作。

最后，不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的協(xié)助義務(wù)。GZ市政府在目錄管理辦法中列有與承接資質(zhì)和提供購(gòu)買服務(wù)不相關(guān)的條件，如第5條中“按時(shí)提交年度報(bào)告”，這會(huì)加重社會(huì)組織的負(fù)擔(dān)。事實(shí)上，對(duì)于社會(huì)組織而言，其年度報(bào)告不應(yīng)涉及其是否具有承接資質(zhì)和提供購(gòu)買服務(wù)能力的問(wèn)題，因?yàn)槌薪淤Y質(zhì)和提供購(gòu)買服務(wù)能力應(yīng)由人員的數(shù)量和專業(yè)程度以及專業(yè)設(shè)備的先進(jìn)與否決定。GZ市社會(huì)組織資質(zhì)認(rèn)定條件有些“理想主義”色彩，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

三、社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的制度完善

構(gòu)建社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的法律機(jī)制，成為GZ市進(jìn)一步推進(jìn)行政體制改革、深化“放管服”工作的重要路徑。GZ市需要從以下三個(gè)方面構(gòu)建社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移基本法律制度。

(一)職權(quán)承接主體、承接范圍法治化

社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移面臨雙向性選擇難題，即政府需要找到適格的承接主體，社會(huì)組織也需要找到與自身職能相對(duì)應(yīng)的政府職能。換句話說(shuō)，政府應(yīng)當(dāng)率先確定哪些社會(huì)組織能夠承接政府職能，哪些應(yīng)當(dāng)被排除在外。同時(shí)，在確定職能承接主體范圍后，必須解決職能轉(zhuǎn)移范圍的難題。因此，上述內(nèi)容的法治化構(gòu)建，有助于在地方社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移過(guò)程中排除主體、職能不確定等因素，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移的確定性。GZ市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，需要從以下三個(gè)方面落實(shí)職能承接與轉(zhuǎn)移范圍的法治化。

首先，建立寬松的職能承接主體制度，以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制替代承接條件。職能承接主體是對(duì)政府公共服務(wù)職能的接納和履行，目前GZ市政府職能轉(zhuǎn)移主要依賴于社會(huì)組織和企業(yè)，其中以社會(huì)組織承接為主要表現(xiàn)形式，這說(shuō)明GZ市政府職能承接主體較為單一。既然無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共職能承接主體的多元化(即包括社會(huì)組織、企事業(yè)單位、商事企業(yè)等多種組織形式主體)，那么應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)公共職能承接條件寬松化，從而擴(kuò)充公共職能承接主體。具體來(lái)說(shuō)，GZ市應(yīng)當(dāng)降低政府職能承接條件，廢除職能承接優(yōu)先條件，同時(shí)根據(jù)承接主體的競(jìng)爭(zhēng)條件來(lái)確定具體的職能承接者。

其次，明確職權(quán)轉(zhuǎn)移的具體類型。GZ市社會(huì)組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移過(guò)程中，所涉及的職能往往局限于“邊緣性”職能和“事項(xiàng)性”職能，遠(yuǎn)未達(dá)到國(guó)務(wù)院的要求?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》指出：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出。”GZ市政府除了堅(jiān)持履行行政許可、行政制度監(jiān)管和行政處罰等核心職能前提下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前社會(huì)組織實(shí)際發(fā)展情況和成熟度，通過(guò)制定地方政府規(guī)章的形式來(lái)明確可轉(zhuǎn)移的具體政府職能，制定職能轉(zhuǎn)移目錄，讓政府各部門和社會(huì)組織都能預(yù)先明晰政府職能轉(zhuǎn)移的具體內(nèi)容。

最后，推動(dòng)職能承接方式的多樣化。當(dāng)下GZ市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移主要聚焦于“政府購(gòu)買公共服務(wù)”，是職能承接的主要方式，凸顯出政府在職能轉(zhuǎn)移中居于主導(dǎo)地位。為進(jìn)一步提升社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移效果，應(yīng)當(dāng)在“政府購(gòu)買公共服務(wù)”方式外，創(chuàng)新性地開(kāi)展多種形式的職能轉(zhuǎn)移與承接方式(如合作服務(wù)、市場(chǎng)化服務(wù)等方式)，并按照“回報(bào)機(jī)制”和“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制”進(jìn)行分類承接，建立“移交—替代”型、“授權(quán)—補(bǔ)助”型、“委托—購(gòu)買”型等多種政府職能轉(zhuǎn)移模式。其中，“移交—替代”型職能轉(zhuǎn)移模式分為兩種模式：(1)政府移交職能后，不再履行該項(xiàng)公共服務(wù)職能，僅由承接該職能的社會(huì)組織來(lái)全權(quán)行使該項(xiàng)職能；(2)在職能移交后，政府與社會(huì)組織共同享有職權(quán)，社會(huì)組織主要履行公共服務(wù)職權(quán)，政府則轉(zhuǎn)向職能監(jiān)管?！拔小?gòu)買”型職能轉(zhuǎn)移模式主要體現(xiàn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)。該模式所確立的雙方權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，又被稱為合同承接型職能轉(zhuǎn)移模式。在該模式下，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)按照合同條款履行相關(guān)的購(gòu)買事項(xiàng)，并在購(gòu)買事項(xiàng)完成后接受委托部門的驗(yàn)收?！笆跈?quán)—補(bǔ)助”型職能承接模式旨在通過(guò)政府扶持的方式，推進(jìn)社會(huì)組織自身公共服務(wù)能力的提升，從而進(jìn)一步補(bǔ)充行政機(jī)關(guān)公共服務(wù)范圍和質(zhì)量。上述多樣化的職能承接模式，有助于政府公共服務(wù)質(zhì)量的提升，能夠進(jìn)一步拓展社會(huì)組織履行公共服務(wù)職能的空間。

(二)設(shè)置社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移程序

在社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中，社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移同樣應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化實(shí)體法治與程序法治。GZ市在社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移過(guò)程中，主要通過(guò)GZ市具備承接政府轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織目錄管理辦法來(lái)確定相關(guān)社會(huì)組織，但在遴選符合職能承接資質(zhì)的社會(huì)組織后，又將政府與社會(huì)組織之間的職能轉(zhuǎn)移交由政府相關(guān)部門自行確定。從中可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的具體程序缺乏法定性，且政府對(duì)職能轉(zhuǎn)移的自由裁量權(quán)過(guò)于寬泛。有鑒于此，建立社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的法定程序，即成為GZ市進(jìn)一步提升社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的重要前提。根據(jù)GZ市“職權(quán)承接主體、承接范圍法治化”建設(shè)進(jìn)程，政府職能承接程序應(yīng)當(dāng)按照職能承接類型來(lái)分別設(shè)置。

職能轉(zhuǎn)移程序設(shè)置應(yīng)當(dāng)借鑒我國(guó)“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”加以完善，具體路徑如下：(1)職能轉(zhuǎn)移的可行性評(píng)估。評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格將公共職能轉(zhuǎn)移的范圍限定為可用性公共產(chǎn)品，并強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織不承擔(dān)市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)。(2)提出職能轉(zhuǎn)移的部門依托職能轉(zhuǎn)移可行性評(píng)估報(bào)告，向本級(jí)人民政府提請(qǐng)召開(kāi)部門協(xié)調(diào)會(huì)議，會(huì)同職能相關(guān)聯(lián)的有關(guān)部門對(duì)職能轉(zhuǎn)移實(shí)施方案進(jìn)行審查。經(jīng)審查認(rèn)為實(shí)施方案可行的，各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)分別出具書面審查意見(jiàn)。提出職能轉(zhuǎn)移的部門綜合各部門書面審查意見(jiàn)，報(bào)本級(jí)人民政府或其授權(quán)部門審定職能轉(zhuǎn)移實(shí)施方案。(3)人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)職能轉(zhuǎn)移實(shí)施方案的具體實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍。(4)實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的職能轉(zhuǎn)移實(shí)施方案，確立職能轉(zhuǎn)移的具體形式(包括“移交—替代”型、“授權(quán)—補(bǔ)助”型、“委托—購(gòu)買”型等)，并通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、委托等方式選擇職能承接主體。(5)實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的職能承接主體簽訂職能承接協(xié)議。(6)職能轉(zhuǎn)移協(xié)議的履行。(7)職能轉(zhuǎn)移事項(xiàng)的變更和終止。(8)職能轉(zhuǎn)移中的爭(zhēng)議解決。

此外，由于政府職能轉(zhuǎn)移模式的差異性，不同類型的職能轉(zhuǎn)移模式所需要的具體程序也存在差異。因此，在GZ市社會(huì)組織發(fā)展程度差距明顯的前提下，社會(huì)組織承接政府職能的具體方式以及政府轉(zhuǎn)移自身職能的具體方式均應(yīng)當(dāng)分類規(guī)劃、分階段推進(jìn)。具體而言，對(duì)于發(fā)展成熟的社會(huì)組織，可以由政府部門直接轉(zhuǎn)移相適應(yīng)的公共服務(wù)職能；對(duì)于基本成熟的社會(huì)組織，政府部門可以采用“授權(quán)—補(bǔ)助”型、“委托—購(gòu)買”型等形式加以培育，提升社會(huì)組織自身的公共服務(wù)水平，為直接承接政府職能轉(zhuǎn)移做好準(zhǔn)備；對(duì)于發(fā)展條件較差、自身發(fā)展不成熟的社會(huì)組織，可以采用政府扶持的方式加快自身的發(fā)展。

(三)明確社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的責(zé)任

對(duì)于法治國(guó)家而言，權(quán)力運(yùn)行的法治化是保證國(guó)家和地方穩(wěn)定秩序的重要影響因素。因此，從憲法到行政法規(guī)，再到地方各級(jí)政府公布的地方政府規(guī)章，依法而治始終構(gòu)成公權(quán)力運(yùn)行的標(biāo)尺。但在社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移問(wèn)題上，職能轉(zhuǎn)移勢(shì)必面臨責(zé)任的轉(zhuǎn)移/不轉(zhuǎn)移的詰問(wèn)。按照行政法“權(quán)責(zé)一致”原則，社會(huì)組織承接政府職能后應(yīng)當(dāng)據(jù)此承擔(dān)作為/不作為的責(zé)任。但實(shí)際上，我國(guó)行政體制“放管服”改革，旨在將政府管理效率不高且能夠交由社會(huì)自我管理的事項(xiàng)交由社會(huì)來(lái)管理。申言之，社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，是政府“去服務(wù)化”以及強(qiáng)化社會(huì)組織的社會(huì)責(zé)任。在這一邏輯下，社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，并不是給予社會(huì)組織更多的公共服務(wù)職能，也不存在“權(quán)責(zé)共同轉(zhuǎn)移”的難題。與之相反的是，政府職能轉(zhuǎn)移后，該職能所附隨的法律責(zé)任是否會(huì)消失，成為當(dāng)下GZ市需要加以明確的問(wèn)題。盡管傳統(tǒng)行政法中“權(quán)責(zé)一致”原則確立權(quán)力與責(zé)任相一致、無(wú)權(quán)即無(wú)責(zé)的理念，但我國(guó)作為一個(gè)法治國(guó)家，行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任已經(jīng)在法律、行政法規(guī)及各級(jí)地方政府規(guī)章中加以明確。有鑒于此，對(duì)于政府而言，公共職能轉(zhuǎn)移僅表明公共服務(wù)事項(xiàng)的轉(zhuǎn)移，而非法定責(zé)任的消失。只要相關(guān)法律責(zé)任未加修改，政府部門仍應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法定責(zé)任。區(qū)別之處在于：公共職能的轉(zhuǎn)移，削弱了政府履職過(guò)錯(cuò)與法律責(zé)任之間的因果聯(lián)系，也強(qiáng)化了政府的監(jiān)管職能。尤其是要求政府進(jìn)一步加強(qiáng)公共職能承接組織的監(jiān)督，保障公共服務(wù)質(zhì)量的切實(shí)提升。

那么，社會(huì)組織與政府分別應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種形式、何種程度的法律責(zé)任呢？在此，職能轉(zhuǎn)移的類型構(gòu)成社會(huì)組織與政府法律責(zé)任分配的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于社會(huì)組織而言，社會(huì)組織承接公共服務(wù)職能，意味著負(fù)有推進(jìn)社會(huì)有序發(fā)展的義務(wù)。無(wú)論該義務(wù)源自自身的職能還是出自政府職能轉(zhuǎn)移的結(jié)果，都是對(duì)社會(huì)和政府所作出的服務(wù)承諾。因此，社會(huì)與政府均有權(quán)要求社會(huì)組織正常履行公共職能，甚至對(duì)于履職能力不強(qiáng)的社會(huì)組織，由政府收回已轉(zhuǎn)移的職能，并給予相應(yīng)的處罰。對(duì)于政府而言，法律規(guī)定構(gòu)成政府承擔(dān)責(zé)任的重要標(biāo)準(zhǔn)。需要注意的是，因?yàn)檎毮苻D(zhuǎn)移會(huì)導(dǎo)致政府監(jiān)督的強(qiáng)化，勢(shì)必要求政府承擔(dān)更強(qiáng)的監(jiān)管義務(wù)和監(jiān)管不力之責(zé)。因此，在社會(huì)組織承接政府職能后，政府既要承擔(dān)法定責(zé)任，還要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。

結(jié) 語(yǔ)

GZ市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的立法實(shí)踐表明，社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，已經(jīng)在某種程度上凸顯出改革的實(shí)際效果。它既減輕了政府管理社會(huì)的壓力，同時(shí)也通過(guò)職能轉(zhuǎn)移進(jìn)一步挖掘社會(huì)組織的社會(huì)服務(wù)效用。隨著GZ市社會(huì)組織的快速發(fā)展，該市社會(huì)組織在一定程度上能夠承接相應(yīng)的政府職能。目前，社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移最大的難題在于如何通過(guò)法治化的方式總結(jié)和鞏固政府職能轉(zhuǎn)移的成果。為此，地方立法機(jī)關(guān)(包括地方政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān))應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)職能承接主體、承接范圍的制度化、法治化；地方立法應(yīng)當(dāng)同我國(guó)行政體制改革方向相一致，立法為改革服務(wù)，以立法推動(dòng)改革，持續(xù)推動(dòng)我國(guó)行政體制的完善。