行政學中層研究的一種途徑：政府工作分析及其框架

任 曉 春

(山西大學 政治與公共管理學院，太原 030006)

一、問題的提出

理解政府行為及過程，需要借助特定的方法和工具。政府過程分析法早在1908年便由美國學者亞瑟·本特利在其著作《政府的過程：社會壓力研究》一書中被提出。之后，美國學者梅里亞姆發(fā)展了政府過程的分析方法，他重視對政府活動中人的行為的分析，提出了以經驗為根據(jù)的觀察和測量，強調數(shù)量分析與數(shù)據(jù)的運用。政府過程分析法作為政府分析的一種方法被廣為應用，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是強調相互作用、關系的過程，特別是政府過程中的某些影響因素。如在本特利的《政府的過程：社會壓力研究》一書中，其主要集中于“可觀察的行為”——壓力集體(即社會組織)與政府的關系，認為政府過程就是“一個集團的活動，一種利益的表現(xiàn)以及一種壓力的行使”。杜魯門的《政府過程：政治利益和公眾輿論》關注了政府過程中的政治利益與公眾輿論。近年來，通過政府—社會—市場的治理框架體系，對政府利益與責任、政府自主性的分析可以說是這一思路的延續(xù)。二是強調體系、系統(tǒng)的過程，研究政治體系在既定社會環(huán)境中動態(tài)的運作過程，重視政府權力系統(tǒng)之間的關系，以及政府與政黨、社會之間的相互作用。如阿爾蒙德和鮑威爾合著的《比較政治學：體系、過程和政策》就運用結構功能主義的體系方法，從系統(tǒng)、過程和政策三個層次分析了政治體系的實際運作過程。朱光磊的《當代中國政府過程》力圖從國家政治權力結構與黨政關系、意見表達與綜合、決策與執(zhí)行、信息傳輸與監(jiān)督、政府過程與經濟社會生活、中央與地方等方面反映政府運作的實際過程。此外，張立榮的《論有中國特色的國家行政制度》則從憲政維度和中央政府制度的角度對我國的行政制度，特別是決策與執(zhí)行制度進行了結構性的解讀。目前，這一方法在中央與地方關系、政府間競爭、政府協(xié)同等研究領域被廣泛應用。

事實上，制度分析法是各學科普遍采用的分析方法，其在一定程度上完善了政府過程的分析方法。制度分析法以制度為變量解釋制度的生成、變遷及對人類行為的影響；歷史比較制度分析法主要集中于對政府體制與政府要素的分析，揭示政府體制對政府行為的影響；理性選擇和博弈論則通過對理性人的假設來分析特定制度對政府過程的影響，如用公共選擇理論分析政府決策的均衡、用博弈論分析政府與社會的策略行為，等等。

政府過程的分析方法與政府制度分析互補，形成了政府行為過程的一系列研究成果。但政府過程分析與政府制度分析也并不完美。首先，兩者都采用廣義的政府概念，政府過程分析的實質是政治過程分析，政府制度分析的實質是政治制度分析。其次，政府過程和政府制度分析注重政府行為的宏觀分析，忽視了運動、活動等的中觀過程，特別是政府機構和政府官員的操作性活動，即工作程序。就目前的研究來看，雖然有用“文件政治”“會議政治”等詞語來概括和反映政府過程的操作性方面，但其政府過程的分析方法則并不明確。最后，政府過程和政府制度分析注重“制度—結構”的互動，對政府過程的動態(tài)與靜態(tài)相結合、形象與抽象相結合還有所欠缺。從某種意義上講，面向真實實踐的行政學研究需要確定一種明確的分析對象和分析框架，力爭動態(tài)與靜態(tài)相結合、形象與抽象相結合，由此呈現(xiàn)政府工作的全景，進而更好地發(fā)展行政學中層研究。

二、分析對象：政府工作

政府工作分析不同于人力資源中的工作分析(Job Analysis)。人力資源管理中的工作分析主要是崗位分析，即通過一系列的工作信息收集、分析和綜合的過程，為特定崗位配備特定的人。而政府工作分析不是以“崗位”為分析對象，而是以某一特定的工作為分析對象，突破政府運行“黑箱”的束縛，對政府某一工作的運作過程和動力進行具體分析，看看究竟如何實現(xiàn)從“輸入點”到“輸出點”的轉化。

政府工作是以任務和群眾需求為導向，是所有政府部門工作的總和，具體有糾風工作、信訪工作、維穩(wěn)工作、綜治工作、法制工作、思想宣傳工作、信息工作等方面。要理解政府工作需要從以下幾個方面入手：(1)政府工作常常被分成幾個大類，如經濟、文化、社會、勞動等。每年的《政府工作報告》都會按照這些類別分別詳細闡述將要施行的工作舉措和工作計劃。(2)某一特定政府工作，可能由一個政府工作部門去完成，更可能按照職能或流程被分解成幾個政府工作部門去完成。因而，政府工作分析不等同于政府部門分析。(3)當涉及多個部門時，某一特定的政府工作常常會組成領導小組或指導委員會，如中央財經領導小組。一般而言，某一“領導小組”的辦公室會設在主管此項工作任務的職能部門，并由該職能部門的“一把手”兼任辦公室主任。(4)某一特定的政府工作也常常需要各個層級政府的通力合作。不管是“條管”的工作，還是“塊管”的工作，抑或是“條塊雙重管理”的工作，都離不開各個層級政府的協(xié)同治理。

政府工作分析是行政學中層研究的一種途徑。自默頓提出中層理論以來，社會科學領域便掀起了介于宏觀與微觀之間的中間層次的研究浪潮。行政學中層研究“要重視對中國現(xiàn)實問題的研究……要更加重視實證研究，尤其是重視對材料的詮釋分析”[1]。政府工作分析就符合這樣的要求。首先，政府工作分析是行政學中層研究的一大內容。行政學中層研究需要加強研究專業(yè)行政管理、組織管理與決策、人事行政與社會保障等方面的問題。政府工作分析既要涉及專業(yè)行政管理的內容，又要從組織管理的視角認識政府工作的統(tǒng)一性。事實上，政府工作分析即涉及組織管理和專業(yè)行政這樣一些中觀層面的問題，而某一類政府工作則屬于專業(yè)行政的范疇。其次，政府工作分析涉及行政學中層研究中主體間的關系，體現(xiàn)了治理理念。治理是20世紀偉大的社會發(fā)明，其體現(xiàn)了政府之間、政府與社會之間的協(xié)同，“標志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程”[2]。當一項政府工作涉及多個部門時，便需要組織間的協(xié)同治理。這種協(xié)同治理，可能是政府層級間的協(xié)同治理，也可能是部門間的協(xié)同治理，更可能是政府與社會間的協(xié)同治理。最后，政府工作分析體現(xiàn)著行政學中層研究的作用。行政學中層研究，既要體現(xiàn)抽象理論和完美理想的實踐與現(xiàn)實，又要使實踐與現(xiàn)實有理論的指導且貼近理想的運行狀態(tài)。行政管理離不開履行其職能的行政組織，而組織設計則又離不開縱向的層級化和橫向的職能化?？v向的層級化體現(xiàn)了行政管理范圍及權限的大小，橫向的職能化根據(jù)業(yè)務的相似性設立職能部門。政府各職能部門是負責政府某一方面工作或事務的機構，其工作的總和構成了政府工作。而對各職能部門的工作進行了解，則有利于對我國公共行政的現(xiàn)實予以清醒的認識和詳細的描述，即通過對公共行政現(xiàn)實的描述，透視政府工作存在的問題，進而找出解決的對策。同時，政府工作分析能夠深入解析政府各工作部門間的關系，以及各部門對某一公共事務的實現(xiàn)所擁有的權力與責任，進而對政府治理實現(xiàn)有意義的知識積累和理論認識的提升。

三、分析框架：政府工作分析的要素

行政學中層研究應關注“政府工作”這一實踐命題。哈貝馬斯認為，“人類的社會文化發(fā)展模式，從一開始就是由兩個因素決定的：一個因素是(人類)對(自身)生存的外部條件的日益增長的技術的支配權；另一個因素是制度框架對目的理性活動擴大了的系統(tǒng)的不同程度的被動適應?！盵3]孫立平“將實踐狀態(tài)社會現(xiàn)象的研究概括為四個環(huán)節(jié)，即過程、技術、機制和邏輯”[4]。在地方政府研究中，“結構—制度—行為”和“事件—過程”是兩個比較常見的分析視角[5]。受此框架的啟示，筆者認為，政府工作分析法力求從“體制—流程—技術—機制”四個維度展現(xiàn)整個行政過程，為行政學中層研究提供了一個分析框架。

1.體制分析。制度主義分析法和結構功能主義分析法對行政學具有很強的影響力。舊制度主義以組織為分析單位，以制度獨立運作為基本假設，通過分析組織內部正式的運作程序與規(guī)則，進而找出一個好的制度；新制度主義以規(guī)則為分析單位，以制度間相互依存為基本假設，關注正式和非正式規(guī)則對政策及其他政治選擇的影響，把制度同政治行為整合起來。結構功能主義認為特定功能的發(fā)揮需要有特定的有機的結構安排，此方法用于政治學時，主要研究政治系統(tǒng)履行的功能及實行功能的結構。當制度分析法運用于行政學分析時，體制制度則是一個很重要的方面。改革開放以來，我國提出了依法行政的基本理念，并不斷完善各項制度，之后又提出了建立法治政府和責任政府的治理目標，從而使公共行政的體制環(huán)境不斷完善。

體制(System)是規(guī)定各部門或主體之間權責分配關系的制度。由于正式權力總是同一定的組織機構、崗位與職務相聯(lián)系，因而體制不僅規(guī)定了不同的管理機構，而且還規(guī)定了不同機構的權責和機構之間的隸屬關系。體制分析本身體現(xiàn)著一種組織安排與組織架構，特定的組織結構影響組織職能的發(fā)揮和組織效能的提升。我國宏觀的公共管理體制表現(xiàn)為黨的領導與民主協(xié)商的政黨體制、人民代表大會與“一府兩院”的國家體制；中觀的公共管理體制體現(xiàn)為對具體公共事務的治理，即不同層級和不同行政區(qū)劃的府際關系、政府內部各部門之間的部門關系、政府與社會的協(xié)同關系?；诠倭沤M織直線關系與職能關系的交叉、行政權力與責任的統(tǒng)一，體制分析對政府行為進行了規(guī)范式的約束和結構性的劃分。體制分析可以規(guī)范組織的隸屬關系，推進節(jié)約型政府建設；可以不斷推進政府權力清單制度，推進法治型政府建設；還可以強化政府問責體制，推進責任型政府建設。

2.流程分析。根據(jù)傳統(tǒng)管理途徑的觀點，公共行政的意義在于追求效能、效率及經濟的最大化[6]。而績效的改善則離不開組織再造，特別是業(yè)務流程的再設計。在公共管理領域，西方國家早在20世紀70年代末的“新公共管理運動”中便提出了“重塑政府”的遠大目標；我國在20世紀初也力推“行政服務中心”“行政超市”等政府“一站式”服務?！耙徽臼健狈绽砟畹奶岢雠c踐行表明我國政府流程再造進入了新階段。通過以“工作過程為導向”的流程分析，使各部門之間做到無縫隙對接，“將政府工作從條析縷分的分散型分工狀態(tài)，導入一種全局型的整體狀態(tài)中”[7]?；诹鞒谭治龅奶攸c，行政學上提出了無縫隙政府(Seamless Government)、整體型政府等理論?？梢哉f，流程分析是一項影響廣泛的管理變革浪潮。

流程(Process)是資源從輸入經過管理過程再到輸出的一系列連續(xù)的、可操作的行為步驟。而實現(xiàn)一系列行為的連續(xù)運轉，不僅需要以確定的方式執(zhí)行某一操作步驟，而且需要各個步驟之間相互協(xié)調配合和無縫隙對接。從宏觀來看，公共管理流程主要包括行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督三大過程的有效配合與銜接；從微觀來看，公共管理流程涉及不同崗位、不同部門之間的協(xié)同配合，涉及行政事務“跨部門、跨崗位”的承接與流轉。一般而言，公共管理的流程常常由一些具體的規(guī)章制度和習慣安排或規(guī)定，但這些安排比較原則化和柔性化，行政時間限制比較松散，自由裁量的范圍也比較廣。流程分析可以對政府行為進行慢鏡頭式的檢閱和全景式掃描，記錄政府行為的具體過程，發(fā)掘每一個細節(jié)中的漏洞，推進政府管理的精細化；同時，可以將政府一系列的行為串聯(lián)起來，尋找部門之間的“縫隙”，進而推進政府管理的無界限。

3.技術分析。管理學的產生和發(fā)展離不開信息技術的發(fā)展?？茖W技術的發(fā)展使“專門知識”成為企業(yè)和經濟發(fā)展的決定性因素。新制度經濟學派的凡勃倫、加爾布雷思、貝爾等人都強調科學技術進步在社會進步中的決定性作用，以及技術發(fā)展對生產要素更迭的決定性作用。“信息技術支撐下的權力運行系統(tǒng)具有集成性、多通道、互動性和公開、透明、資源共享等?！苿诱芾砟Ｊ綇募瘷喙芾硐蚣⒐芾硇娃D變，促進政府組織扁平化，提高工作效率。[8]”近年來，電子政務和電子政府在全球范圍的發(fā)展勢頭強勁，我國政府的信息化建設不斷推進，電子治理的趨勢不斷明顯。1999年成為“政府上網年”，2002年被稱為“電子政務年”。電子政務的發(fā)展“有效提高了權力運行過程的透明度，增強了社會監(jiān)督的實效”[9]。2015年“互聯(lián)網+”行動計劃首次出現(xiàn)在政府工作報告中，進一步推動了移動互聯(lián)網、云計算、大數(shù)據(jù)等與政府工作及流程的深度融合，同時，“互聯(lián)網+政務”“互聯(lián)網+治理”“平臺政府”等模式也不斷推出。

技術(Technology)是“為某一目的共同協(xié)作組成的各種工具和規(guī)則體系”。技術作為一種生產力，不斷地促進人類社會的進步。電子通訊及網絡通信技術的日益發(fā)展與交叉，推動著現(xiàn)代社會的信息化發(fā)展。因而，就現(xiàn)代管理而言，技術主要體現(xiàn)為信息技術(Information Technology，簡稱IT)。信息技術通過電子計算機科學、現(xiàn)代通信技術、遙感技術、智能控制技術等設計信息管理系統(tǒng)、安裝信息管理軟件，從而使人類能夠更加便捷地獲取、交流、存儲和加工信息。信息技術一方面體現(xiàn)為通信技術及平臺(電子通信、網絡通信)，另一方面體現(xiàn)為信息處理技術及軟件。信息化成為當今世界發(fā)展和經濟社會變革的動力因素和發(fā)展趨勢，信息技術的發(fā)展和信息化的推進帶來了社會的大變革，也帶來了政府管理的革新。政府管理中的信息技術分析，不僅要分析是否引進了先進的系統(tǒng)與軟件，促進辦公自動化和電子政府的實現(xiàn)，更應分析是否存在一種更加便捷、智能的監(jiān)督方式和決策方式，以實現(xiàn)技術監(jiān)督和電子治理的憧憬。

4.機制分析。在工科領域，機制分析廣泛使用。當它被引入社會科學領域之后，也廣為應用，成為社會科學中有力的解釋策略。社會科學學者普遍認為，“機制是目標和結果之間的中介變量，是兩個事物可能存在的因果關系。”[10]

機制(Mechanism)即機理，其反映事物內部各部分之間抽象的相互關系。正是這種相互關系，保證了事物在其設定的臨界范圍內運轉。具體而言，機制是保證事物向目標結果演變的驅動力和遏制力。正是驅動力和遏制力的并存，使事物在力場內各力的作用下不斷調整，從某一子系統(tǒng)的調整帶動另一子統(tǒng)的調整，從而形成自適應的系統(tǒng)，以應付外部環(huán)境的變化。任何管理都需要“資源”，“資源是權力得以實施的媒介，是社會再生產通過具體行為得以實現(xiàn)的常規(guī)要素”[11]。就公共管理而言，機制是使治理資源有效運轉起來的各種力量與策略，它不僅包括促使治理資源運轉的相應懲罰或獎勵等的選擇性激勵機制，還包括對違反規(guī)則做出剛性約束的“問責”機制和促進制度創(chuàng)新的彈性控制機制；不僅反映各類資源配置的輸入量與輸出量，而且反映資源配置的合理性與效率性?；诠补芾淼膭恿?支持力)和約束力(限制力)，有效運用公共部門資源(人、財、物、信息等資源)，使用一些行政策略或工具(不僅包括行政指導、行政授權、行政委托、行政強制等傳統(tǒng)方法，而且還包括合同外包、民營化等市化工具，戰(zhàn)略管理、績效管理等工商管理技術，公私伙伴、公民參與等社會化手段)，政府工作才能有效運作。機制分析可以通過公民權利與義務的統(tǒng)一、政府權力與責任的統(tǒng)一、治理資源與策略的配合，以及對事實或行為進行系統(tǒng)的觀察和解釋，進而推動并約束公共事務的有效治理。

四、政府工作分析的要素間關系

政府工作的過程和動力并不是孤立的，而是可以放入“體制—流程—技術—機制”所構成的框架中加以分析。事實上，這四個方面的有機統(tǒng)合和不斷完善，實現(xiàn)了從“輸入點”到“輸出點”的有效轉化。

1.“體制—流程—技術—機制”相互嚙合，體現(xiàn)了公共管理過程形象與抽象的統(tǒng)一?！绑w制—流程—技術”是具體的、看得見的政府過程“器件”，是從公共管理的執(zhí)行層面對政府工作進行的形象描述，它們通常描述“做什么、怎樣做”問題。具體而言，體制表現(xiàn)為文本規(guī)范和組織架構，通常描述的是應該怎么做、必須怎么做的問題，呈現(xiàn)“靜態(tài)的政府過程”；流程表現(xiàn)為操作步驟和崗位職責，通常描述的是實際怎么做、具體怎么做的問題，呈現(xiàn)“動態(tài)的政府過程”；技術表現(xiàn)為系統(tǒng)平臺和操作軟件，通常描述的是規(guī)定性和控制性的問題，呈現(xiàn)“規(guī)范的政府過程”。體制、流程和技術的相互配合，促進了管理績效的提升。體制執(zhí)行和流程再造的動力都需要運用合適的技術，以實現(xiàn)有效的監(jiān)控。然而，體制、流程和技術無論多么健全、精細，總需要啟動和運轉的外力，而這種外力便是“機制”。機制分析將不同的現(xiàn)象統(tǒng)一到某一通則之下，即既可以隱藏于行政工作的系統(tǒng)背后，又可以滲透于行政工作本身。進而，“機制”嵌入體制、流程、技術之中，是體制得到建構、流程得以實現(xiàn)、技術得以維系的動力和約束。

2.“體制—流程—技術—機制”相互依存，體現(xiàn)了公共管理過程從宏觀到微觀的跟進。體制從文本與結構層面體現(xiàn)了政府運作，規(guī)定了公共管理的制度規(guī)范和組織載體，反映并規(guī)范了權力的運作體系，是一種“原則性”的安排，即體制是從宏觀到中觀的制度規(guī)范。這種原則性的制度規(guī)范，可能形成“制度葡萄架”。要擺脫體制的“制度葡萄架”，使制度有效運轉，體制還依賴于更具操作性的、更微觀的流程和技術，同時，體制影響著微觀的流程設計和技術安排。流程規(guī)定了公共事務管理的具體步驟和過程，是一種“程序性”的安排，能夠為體制結構提供內部性支持。技術規(guī)定了管理過程所采用的具體方法與軟件系統(tǒng)，是一種“控制性”的安排，能夠為體制結構與流程設置提供外部性支持。流程可以固化到信息技術系統(tǒng)，從而對政府工作形成有力的監(jiān)督。如可以將行政事項的處理規(guī)定在一定的時空內，實現(xiàn)時空監(jiān)督；也可以將行政過程的各環(huán)節(jié)留下永久的且不可更改的訪問記錄和清晰完整的文字與影像資料，實現(xiàn)痕跡監(jiān)督。然而，公共管理過程是超載體制和結構的，從公共管理流程和技術追蹤的背后，可以發(fā)現(xiàn)隱藏在現(xiàn)象背后的“機制”，體現(xiàn)實踐過程的邏輯?！皺C制性解釋的吸引力在于微觀層次的關系可能比宏觀層次的關系更接近于經驗?！盵12]在經驗的層次上，機制進一步體現(xiàn)為在各種治理資源內部和治理資源之間通過適當?shù)摹安呗浴边M行協(xié)調和合作。

3.“體制—流程—技術—機制”相互補充，體現(xiàn)了公共管理理論與實踐的比較。“一個健全的社會或政治理論必須是經驗的、詮釋的及批判的，三者保持互相辯證的關系，才能將所要說明的對象解釋清楚(伯恩斯坦，Bernstein)?！盵13]政府工作分析不僅要對體制、流程、技術和機制的現(xiàn)實進行描述和理解，而且要從中發(fā)現(xiàn)存在的問題、原因及改進的對策，或者從中透視政府行為的邏輯，進而更好地理解政府行為及過程。首先，體制與流程相互補充。體制不可能“無微不至”，其對社會主體的影響必須借助于其他更為具體的過程才能實現(xiàn)。“在‘重權力歸屬’的行政運行邏輯下，權力運行過程的具體化和細節(jié)性安排往往容易被忽視。這使得雖然有時候結構性的安排已經做到位，但由于背后的流程和具體規(guī)范并未明確，導致很多社會建設成果達不到預期效果?！盵14]如果體制不順，則可能導致組織機構設置不合理、權責關系不統(tǒng)一，由此規(guī)定的流程設計可能在“多頭領導”與“無人領導”之間擺動，導致流程運行的不暢?！耙ㄟ^分析過程去發(fā)現(xiàn)體制問題，并以過程的特殊性來解讀體制的特殊性，最終尋求體制創(chuàng)新基礎上的過程優(yōu)化。”[15]其次，流程與技術相互補充?！捌脚_政府的要求是，政府不是簡單地使用PC技術，而是要實實在在地改變自己的工作流程。”[16]一方面，技術不僅可以有力地規(guī)范業(yè)務運作流程，而且技術創(chuàng)新還有助于流程再造。另一方面，流程可以提高技術的易理解性，擴展系統(tǒng)的使用邊界。業(yè)務協(xié)作流程將覆蓋到各級行政機構，消除層級鴻溝與部門壁壘，促進技術的不斷規(guī)范與升級。最后，機制與體制相互補充。細化的機制不僅能夠使體制結構井然有序，而且能夠促進體制制度的有效運轉。同時，細化的工作機制也依賴于體制的制度安排，具體的制度安排亦體現(xiàn)了細化的機制與策略。

總之，通過這樣的四維分析框架，可以對政府工作的運作過程和行動機制進行動態(tài)把握，并在進行“經驗性解釋”的同時，關注事件的“結構性解釋”，透過機制發(fā)現(xiàn)“執(zhí)行的制度”，進而透視其中的行政權力治理的權力責任關系與民主權利行使的權利義務關系，從而推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。