關(guān)于存量集體建設(shè)用地和新增建設(shè)用地利用方式的理性思考

陳勇

【摘要】我國黨所召開的十八屆三種全會，通過《全面深化改革若干重大問題的決定》中明確表明了：“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場”。這句話充分的為農(nóng)村集體土地的管理制度革新指明了方向。因此，針對當(dāng)前的農(nóng)村土地利用情況，必須要對農(nóng)村土地管理制度進(jìn)行全面的優(yōu)化和改革，適當(dāng)?shù)倪\(yùn)用分類管理模式，進(jìn)行土地利用、劃分、管理，不僅要區(qū)分“存量集體建設(shè)用地”、“新增建設(shè)用地”，還要針對公益、經(jīng)營等不同性質(zhì)的利用方式，制定不同的管理制度。

【關(guān)鍵詞】存量集體建設(shè)用地;新增建設(shè)用地;有效利用

前言：我國當(dāng)前的集體存量建設(shè)用地規(guī)定是根據(jù)《土地管理法》中的內(nèi)容所制定的。不論是個人、單位要想利用土地進(jìn)行建設(shè)，就要根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)申請使用國有土地。但是，國有土地，還是存量集體建設(shè)用地、新增建設(shè)用地，在使用的過程中都需要嚴(yán)格按照法律法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行申請，任何人、任何單位都不能挑戰(zhàn)法律的威嚴(yán)。同時，針對政府的相關(guān)部門要明確土地的不同類型，以及使用價值，以理性的思維、方式去利用土地，在增加國家經(jīng)濟(jì)收入的同時，提升農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效益。

一、公益性建設(shè)用地管理

公益性建設(shè)用地主要指的是，土地的利用價值在于建設(shè)公益性設(shè)施。當(dāng)前的公益性建設(shè)用地的管理方式基本是土地征收，在實(shí)際的征收過程中，必須要掌握“最高公益性”的分界線。我國相關(guān)政府部門為了保證社會公共的利益需求，會主動建設(shè)一些具有民生性、基礎(chǔ)性的工程設(shè)施，但并不會提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益。如果通過市場行為進(jìn)行土地管理，將會影響到更多人的效益。因此，我國采取了強(qiáng)制性的方式去保護(hù)工程實(shí)施。但是，基于“最高公益性”的標(biāo)準(zhǔn)，土地的使用范圍不擴(kuò)大，土地征收的范圍也在拓展。所以，在征收土地的過程中，要將“最高公益性”的標(biāo)準(zhǔn)作為基礎(chǔ)，以有效的方式補(bǔ)償農(nóng)民經(jīng)濟(jì)，保證農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益不受到影響。如，保持當(dāng)前的生活水平，為今后生活提供保障。此外，被征收土地的農(nóng)民，還要得到國家的尊重、獎勵，保障農(nóng)民的物質(zhì)生活。

二、經(jīng)營性建設(shè)用地管理

針對非公益性的經(jīng)營性建設(shè)用地是個人、單位所使用的存量集體建設(shè)用地。在使用的過程中，應(yīng)該遵守“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的要求、標(biāo)準(zhǔn)等，優(yōu)化、改革農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理制度，突破政府壟斷市場土地的困境，全面推動我國農(nóng)村的經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃基礎(chǔ)上，進(jìn)入大規(guī)模的土地市場，并且針對性的建設(shè)“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”土地市場制度，促使農(nóng)村的經(jīng)營性建設(shè)用地與我國的建設(shè)用地享有相同的權(quán)利和收益。

同時，還要積極的創(chuàng)新“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展適應(yīng)的經(jīng)營性建設(shè)用地管理、使用制度，將城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)律作為基礎(chǔ)，有效對接城鎮(zhèn)規(guī)劃氛圍內(nèi)的農(nóng)村城市化建設(shè)中的結(jié)構(gòu)框架、管理體系，針對城鄉(xiāng)的不同區(qū)域、城鎮(zhèn)化的發(fā)展情況，積極建造雙軌模式，即“集體土地所有權(quán)不變”、“集體土地所有權(quán)國有化”。遵循“控制總量，盤活存量”的原則，構(gòu)建完善存量經(jīng)營性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換制度，建造經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)利體系。

三、市場經(jīng)濟(jì)體制背景下所有建設(shè)項目是都由國家建設(shè)？

在計劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，我國政府對于國民生計的建設(shè)項目進(jìn)行了“包攬”，并且所有建設(shè)項目的費(fèi)用等都由國家承擔(dān)，促使國家企業(yè)成為了國家發(fā)展、進(jìn)步的重要主體。國家以政府的形式進(jìn)行土地征收，通過國家企業(yè)中的項目建設(shè)部門，制定了合理的效益分配、管理方式，雖然這種方式符合全民利益的標(biāo)準(zhǔn)。

但是，在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)體制背景下，這種方式弊大于利，新時代的發(fā)展中，國家企業(yè)不再是市場的主力軍，也不是主要的經(jīng)濟(jì)來源，一些符合法律要求的個人企業(yè)、多樣化特點(diǎn)的公司企業(yè)等，都逐漸的涌入了市場中，甚至有的企業(yè)長久立足。在此背景下，經(jīng)濟(jì)市場中的不同積極主體都享有平等、公平參與不同建設(shè)項目的權(quán)益，建設(shè)項目會逐漸成為一種可實(shí)行的內(nèi)容、行為。所以，在此體制下，如果我國繼續(xù)進(jìn)行“包攬”，強(qiáng)制性操作，不僅會讓法律理論受到影響，還會使現(xiàn)代化社會主義發(fā)展、和諧社會構(gòu)建受到影響。

四、是否所有建設(shè)項目只能在國有土地上進(jìn)行？

當(dāng)前，我國所實(shí)行的“土地管理制度”將建設(shè)性土地劃分成兩種類型：“農(nóng)村集體建設(shè)用地”、“國家建設(shè)用地”。這種類型的劃分就充分表明了，并不是所有建設(shè)項目都要在國有土地上建設(shè)，也不需要全部在國有土地上建設(shè)，可以將項目建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地上。同時，我國的《土地管理》中有明確規(guī)定，不論是單位還是個人，要想進(jìn)行項目建設(shè)，需要使用土地的，都必須要根據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)，申請使用國有土地。

目前，我國征收集體建設(shè)土地的重要標(biāo)準(zhǔn)就是“公共利益”。但是，我國現(xiàn)有的法律中并沒有對公共利益的范圍進(jìn)行界限劃分，促使我國多數(shù)新增城市建設(shè)用地的需求、使用，都是國家以公共利益的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收的。這種行為的本質(zhì)就是為了獲取利益。既然是為了提升經(jīng)濟(jì)效益，那么農(nóng)民也有享有一定的參與權(quán)利。所以，只有有效的改革、完善現(xiàn)有的土地管理制度，才能讓農(nóng)村集體建設(shè)用地享有該享的權(quán)益，以公平、公正的態(tài)度衡量國有建設(shè)用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地，從根源處解決土地征收政策中的缺陷，讓我國農(nóng)民的合法權(quán)益得到保障。

結(jié)論：

綜上所述，在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)體制下，應(yīng)該突破現(xiàn)有法律的束縛，在嚴(yán)格管理用途的基礎(chǔ)上，不論是進(jìn)行公益性項目建設(shè)、經(jīng)營性項目建設(shè)，都可以通過有效的利用方式使用國有土地、集體土地;針對國家的建設(shè)項目，可以選擇不同類型的主體進(jìn)行建設(shè);集體土地持有者可以利用不同方式、形式體現(xiàn)出土地價值，如轉(zhuǎn)租、投資、股份投入等，而在此過程中，政府必須要做好監(jiān)督、稅收等相關(guān)工作，以保證土地的合理使用。

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