優(yōu)化考核評(píng)價(jià)體系更好引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)聚焦主業(yè)

石穎

[內(nèi)容摘要]

科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)體系是深化國(guó)有企業(yè)改革、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重要途徑之一?，F(xiàn)行的以中央企業(yè)為代表的國(guó)有企業(yè)考核評(píng)價(jià)呈現(xiàn)出分類考核與特殊事項(xiàng)相結(jié)合、目標(biāo)考核與行業(yè)對(duì)標(biāo)相結(jié)合、短期考核與中長(zhǎng)期考核相結(jié)合、激勵(lì)約束與容錯(cuò)機(jī)制相結(jié)合的四個(gè)特點(diǎn)。然而，在引導(dǎo)國(guó)企聚焦主業(yè)上、落實(shí)長(zhǎng)期性導(dǎo)向、分類考核機(jī)制的精細(xì)度、以“管資本”為主指標(biāo)設(shè)置以及激發(fā)國(guó)企內(nèi)生動(dòng)力方面仍不足。為此，建議聚焦主責(zé)主業(yè)，明確國(guó)企在實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略中的作用;堅(jiān)持長(zhǎng)期導(dǎo)向，完善長(zhǎng)中短相結(jié)合的綜合考核評(píng)價(jià);加速分類改革，實(shí)施更加精細(xì)的分類分賬考核機(jī)制;按照市場(chǎng)規(guī)則，形成以“管資本”為主的考核指標(biāo);完善制度建設(shè)，深入推進(jìn)薪酬分配和績(jī)效考核改革。

[關(guān)鍵]

考核評(píng)價(jià)體系 國(guó)有企業(yè) 聚焦主業(yè) 政策建議

經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展和實(shí)踐，國(guó)企考核評(píng)價(jià)制度逐步完善，既是深化國(guó)企改革、建立健全現(xiàn)代企業(yè)管理制度的重要一環(huán)，也通過(guò)發(fā)揮考核評(píng)價(jià)引導(dǎo)激勵(lì)作用助推國(guó)企其他領(lǐng)域的改革，解決了一批突出的矛盾和問(wèn)題。進(jìn)入新時(shí)代，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，對(duì)國(guó)有企業(yè)培育核心競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新引領(lǐng)和技術(shù)攻關(guān)、帶動(dòng)提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈水平、保障社會(huì)民生和應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等方面提出了更高要求。為此，應(yīng)更好發(fā)揮考核評(píng)價(jià)的“指揮棒”作用，引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)聚焦主業(yè)，堅(jiān)持長(zhǎng)期耕耘、精耕細(xì)作，應(yīng)更好利用考核評(píng)價(jià)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”作用，切實(shí)增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

1 ?國(guó)有企業(yè)考核評(píng)價(jià)體系的發(fā)展現(xiàn)狀

2003年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)正式成立，由中央和地方國(guó)資委分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值進(jìn)行監(jiān)管。中央企業(yè)考核評(píng)價(jià)作為國(guó)有企業(yè)考核評(píng)價(jià)的范本，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況、國(guó)有企業(yè)實(shí)際、國(guó)資監(jiān)管水平提高幾經(jīng)修訂（于2003年首次發(fā)布，先后經(jīng)2006年、2009年、2012年、2016年、2019年五次變更），現(xiàn)行政策規(guī)定對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的考核評(píng)價(jià)更為科學(xué)和合理。現(xiàn)行的以中央企業(yè)為代表的國(guó)有企業(yè)考核評(píng)價(jià)辦法為2019年3月修訂完善的《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核辦法》（國(guó)資委令第40號(hào)），并于2019年4月1日起正式施行，明確了新形勢(shì)下央企考核評(píng)價(jià)的原則導(dǎo)向和方式方法，并要求各地參照?qǐng)?zhí)行。根據(jù)2019年國(guó)務(wù)院國(guó)資委修訂形成的《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核辦法》，現(xiàn)行的以中央企業(yè)為代表的國(guó)有企業(yè)考核評(píng)價(jià)呈現(xiàn)以下四個(gè)特點(diǎn)。

1.1 ?分類考核與特殊事項(xiàng)相結(jié)合

一方面，以分類考核為主要方向。對(duì)商業(yè)一類國(guó)有企業(yè)，以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、放大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值為導(dǎo)向，重點(diǎn)考核企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、資本回報(bào)水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。對(duì)商業(yè)二類國(guó)有企業(yè)，以支持企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略為導(dǎo)向，在保證合理回報(bào)和國(guó)有資本保值增值的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)情況的考核。對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)，以支持企業(yè)更好地保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為導(dǎo)向，重點(diǎn)考核產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、成本控制、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力。另一方面，以特殊事項(xiàng)清單管理制度作為補(bǔ)充。考慮到國(guó)企需承擔(dān)一部分政策性任務(wù)，將國(guó)企承擔(dān)的對(duì)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)有重大影響的特殊事項(xiàng)列入管理清單，作為考核指標(biāo)確定和結(jié)果核定的重要參考依據(jù)。特殊事項(xiàng)主要包括保障國(guó)家安全、提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、實(shí)施“走出去”重大戰(zhàn)略項(xiàng)目等四類。

1.2 ?目標(biāo)考核與行業(yè)對(duì)標(biāo)相結(jié)合

一方面，以目標(biāo)考核為主。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)發(fā)展與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相適應(yīng)、與國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要支柱地位相適應(yīng)、與高質(zhì)量發(fā)展要求相適應(yīng)的原則，率先確定企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的總體目標(biāo)。另一方面，將行業(yè)對(duì)標(biāo)作為評(píng)級(jí)的重要參考。根據(jù)企業(yè)功能定位，綜合考慮企業(yè)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，根據(jù)近三年評(píng)價(jià)指標(biāo)的完成值、客觀調(diào)整因素和行業(yè)標(biāo)桿情況綜合確定評(píng)價(jià)基準(zhǔn)值，并在此基礎(chǔ)上確定三個(gè)等級(jí)的目標(biāo)值，分別分配不同的考核分?jǐn)?shù)。行業(yè)對(duì)標(biāo)，目標(biāo)值處于國(guó)際優(yōu)秀水平或國(guó)內(nèi)領(lǐng)先水平的國(guó)有企業(yè)將不被納入最低檔，以鼓勵(lì)其瞄準(zhǔn)國(guó)際先進(jìn)水平和行業(yè)先進(jìn)水平。

1.3 ?短期考核與中長(zhǎng)期考核相結(jié)合

國(guó)有企業(yè)考核評(píng)價(jià)分為年度和任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核兩類，其中，年度考核以公歷年為考核期，對(duì)其一年內(nèi)的經(jīng)營(yíng)成果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià);任期考核以三年為考核期，按照統(tǒng)一的固定時(shí)限而非負(fù)責(zé)人實(shí)際任期開(kāi)展。年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核和任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核等級(jí)分為A、B、C、D四個(gè)級(jí)別，從而實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。

1.4 ?激勵(lì)約束與容錯(cuò)機(jī)制相結(jié)合

一方面，以考核業(yè)績(jī)結(jié)果為主對(duì)央企負(fù)責(zé)人進(jìn)行激勵(lì)約束。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)年度和任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲，并作為企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬分配、職務(wù)任免的重要依據(jù)，國(guó)有企業(yè)工資總額預(yù)算與考核目標(biāo)掛鉤，根據(jù)指標(biāo)的先進(jìn)程度確定不同層次的預(yù)算。另一方面，視情況設(shè)計(jì)允許容錯(cuò)機(jī)制。為鼓勵(lì)探索創(chuàng)新，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施重大科技創(chuàng)新、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)和社會(huì)參與作出突出貢獻(xiàn)等，對(duì)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)產(chǎn)生重大影響的，按照“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”原則和有關(guān)規(guī)定，可在考核上不做負(fù)向評(píng)價(jià)。

2 ?國(guó)有企業(yè)考核評(píng)價(jià)體系的現(xiàn)存問(wèn)題

2.1 ?引導(dǎo)國(guó)企聚焦主業(yè)上指向不夠

目前對(duì)國(guó)有企業(yè)的考核以經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?yōu)橹攸c(diǎn)，主要是根據(jù)經(jīng)審計(jì)和經(jīng)審核的企業(yè)財(cái)務(wù)決算報(bào)告和經(jīng)審查的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人完成考核目標(biāo)的情況進(jìn)行考核，形成考核和獎(jiǎng)懲意見(jiàn)，缺乏對(duì)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)情況的評(píng)價(jià)。一些公益類國(guó)有企業(yè)對(duì)自身的功能定位不明確，在制定公司長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃上脫離了主業(yè)?？陀^上是為減輕企業(yè)生存壓力謀求健康持續(xù)發(fā)展，主觀上是為了追求經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)盲目跟風(fēng)采取多元化發(fā)展戰(zhàn)略，偏離主業(yè)，沒(méi)有考慮企業(yè)自身實(shí)際，未經(jīng)過(guò)充分論證就進(jìn)入市場(chǎng)飽和的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和行業(yè)，導(dǎo)致投資容易收益難，嚴(yán)重的會(huì)出現(xiàn)不同程度的虧損和國(guó)有資產(chǎn)流失。

2.2 ?考核評(píng)價(jià)落實(shí)長(zhǎng)期性導(dǎo)向不夠

年度考核和3年為限的任期考核難以體現(xiàn)國(guó)企落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略情況。比如，制定和實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，是我們黨執(zhí)政的重要方式。黨的十九屆五中全會(huì)在研究“十四五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，提出了2035年的遠(yuǎn)景目標(biāo)。國(guó)企應(yīng)當(dāng)在貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署和國(guó)家戰(zhàn)略上有更大作為，但目前考核評(píng)價(jià)周期過(guò)短，難以引導(dǎo)國(guó)企聚焦主責(zé)主業(yè)長(zhǎng)期耕耘。

2.3 ?分類考核機(jī)制的精細(xì)度仍不足

盡管國(guó)企改革要求國(guó)有企業(yè)聚焦主責(zé)主業(yè)，但目前距離完成主輔分離、非主營(yíng)業(yè)務(wù)剝離還有一定差距。在這種情況下，商業(yè)類國(guó)企和公益類國(guó)企目前難以完全劃分清晰，商業(yè)類國(guó)企承擔(dān)了一部分公益性質(zhì)的社會(huì)責(zé)任，有些公益類國(guó)企仍有經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，不宜簡(jiǎn)單的按照商業(yè)類、公益類進(jìn)行分類考核。如國(guó)鐵有商業(yè)性質(zhì)業(yè)務(wù)，像川藏鐵路、綠皮火車、半價(jià)票等帶有一定公益性質(zhì)業(yè)務(wù)。

2.4 ?以“管資本”為主指標(biāo)設(shè)置不足

以“管資本”為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理是國(guó)有企業(yè)向更高目標(biāo)發(fā)展的要求，特別是商業(yè)類國(guó)有企業(yè)改革的方向是走向市場(chǎng)化，過(guò)多過(guò)細(xì)的經(jīng)營(yíng)性考核指標(biāo)可能干涉國(guó)企市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，考核目標(biāo)設(shè)置應(yīng)更多貫徹以“管資本”為主的導(dǎo)向。

2.5 ?與激發(fā)國(guó)企內(nèi)生動(dòng)力存在脫節(jié)

考核評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)起到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的作用，但由于國(guó)企薪酬管理仍有一些不足，高層管理人員與中層管理人員、組織任命干部和聘請(qǐng)的職業(yè)經(jīng)理人之間薪酬差別較大甚至出現(xiàn)倒掛，易影響干部干事創(chuàng)業(yè)積極性。

3 ?完善國(guó)有企業(yè)考核評(píng)價(jià)體系的政策建議

3.1 ?聚焦主責(zé)主業(yè)，明確國(guó)企在實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略中的作用

一是引導(dǎo)國(guó)企聚焦主業(yè)。以國(guó)家戰(zhàn)略為導(dǎo)向，科學(xué)確定考核評(píng)價(jià)總體目標(biāo)，明確國(guó)企在實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略中的作用，確定主營(yíng)業(yè)務(wù)方向控制在2至3個(gè)，引導(dǎo)國(guó)企做強(qiáng)做優(yōu)做大;二是加快主輔分離。面對(duì)制約國(guó)有企業(yè)發(fā)展的突出問(wèn)題以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局和制度環(huán)境的深刻變化，國(guó)有企業(yè)必須加快改革步伐，充分利用主業(yè)分離和輔業(yè)改制的政策紅利，加強(qiáng)和優(yōu)化主營(yíng)業(yè)務(wù)，提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力;三是對(duì)特殊情況進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估。對(duì)國(guó)企落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略和重點(diǎn)任務(wù)的情況進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估督導(dǎo)。

3.2 ?堅(jiān)持長(zhǎng)期導(dǎo)向，完善長(zhǎng)中短相結(jié)合的綜合考核評(píng)價(jià)機(jī)制

一是完善長(zhǎng)中短相結(jié)合的綜合考核評(píng)價(jià)。完善年度考核、中期考核和長(zhǎng)期考核的綜合考核機(jī)制。結(jié)合五年規(guī)劃實(shí)施，開(kāi)展中長(zhǎng)期考核評(píng)價(jià)，引導(dǎo)企業(yè)長(zhǎng)期耕耘主業(yè)實(shí)業(yè);二是適當(dāng)增加定性考核指標(biāo)。設(shè)置管控型考核指標(biāo)，如公司治理、戰(zhàn)略管理、國(guó)際化經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)防控等，引導(dǎo)企業(yè)切實(shí)提高管理水平，練好“內(nèi)功”，夯實(shí)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ);設(shè)置目標(biāo)型考核指標(biāo)，如專項(xiàng)任務(wù)、社會(huì)效益、安全生產(chǎn)等，完善考核評(píng)價(jià)體系;設(shè)置保障型考核指標(biāo)，考核全面貫徹國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和深化國(guó)有企業(yè)改革等方面的工作;三是創(chuàng)造價(jià)值是中長(zhǎng)期考核的重要前提。沒(méi)有創(chuàng)造價(jià)值或經(jīng)濟(jì)增加值沒(méi)有改善的，原則上不能實(shí)施中長(zhǎng)期激勵(lì)。

3.3 ?加速分類改革，實(shí)施更加精細(xì)的分類分賬考核機(jī)制

一是推進(jìn)商業(yè)類和公益類國(guó)企分類考核機(jī)制。商業(yè)類國(guó)企要對(duì)標(biāo)世界一流企業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)向具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)前進(jìn);公益類國(guó)企要加強(qiáng)以市場(chǎng)化的方式進(jìn)行考核;二是推進(jìn)商業(yè)類業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)分賬核算。商業(yè)性業(yè)務(wù)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，公益性業(yè)務(wù)強(qiáng)調(diào)社會(huì)效應(yīng)，避免兩類業(yè)務(wù)交叉補(bǔ)貼導(dǎo)致的“糊度賬”;三是不同類型不同發(fā)展階段企業(yè)分別設(shè)置考核指標(biāo)。在保持國(guó)有資本保值增值的前提下，針對(duì)不同類型的企業(yè)，針對(duì)不同企業(yè)的發(fā)展階段，確定不同的考核評(píng)價(jià)目標(biāo)。

3.4 ?按照市場(chǎng)規(guī)則，形成以“管資本”為主的考核指標(biāo)

一是重視資本投向。將資本更多投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要的前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全;二是重視資本投資回報(bào)。以提高資本運(yùn)營(yíng)效率為核心，加快資產(chǎn)周轉(zhuǎn)，減少資金占用。對(duì)資本回報(bào)率長(zhǎng)期低于最低回報(bào)要求、無(wú)發(fā)展前景的資產(chǎn)，應(yīng)有序撤出;對(duì)無(wú)控制權(quán)且長(zhǎng)期不分紅的股權(quán)投資，應(yīng)制定特別處理方案;三是降低資本投資風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持底線思維，嚴(yán)禁踩了損害股東價(jià)值、超越風(fēng)險(xiǎn)承受能力等方面的紅線。從戰(zhàn)略、運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)、法律等方面對(duì)影響企業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別、分析和評(píng)估，采取有效措施，降低各類風(fēng)險(xiǎn)影響。

3.5 ?完善制度建設(shè)，深入推進(jìn)薪酬分配和績(jī)效考核改革

一是形成更利于考核評(píng)價(jià)的管理制度。對(duì)標(biāo)世界一流企業(yè)，實(shí)現(xiàn)管控模式數(shù)字化轉(zhuǎn)型，用新的、現(xiàn)代的管理手段來(lái)治理企業(yè)，按照管理制度化、制度表單化、表單信息化的方向，集成共享各類信息，提升工作效率;二是深入推進(jìn)薪酬和績(jī)效考核改革。實(shí)施差異化薪酬管理，明確不同類型企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)和中長(zhǎng)期激勵(lì)模式。推行經(jīng)理層成員任期制、契約化管理和職業(yè)經(jīng)理人制度，發(fā)揮企業(yè)家精神。堅(jiān)持黨管干部人才，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，建立后備干部隊(duì)伍庫(kù)，加大培訓(xùn)、交流、輪崗、掛職力度，通過(guò)“以干代訓(xùn)”“師帶徒”等方式，不斷提高干部職工隊(duì)伍的素質(zhì)和履職能力。加大考核結(jié)果的應(yīng)用力度，實(shí)現(xiàn)干部能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減。暢通職務(wù)與職稱晉升雙通道，充分調(diào)動(dòng)職工積極性;三是允許自貿(mào)區(qū)先行先試?yán)诩ぐl(fā)創(chuàng)新活力的舉措。從上海到海南，自貿(mào)區(qū)銳意進(jìn)取、勇于突破，從局部試點(diǎn)到全域性試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)眾多創(chuàng)新舉措。在考核評(píng)價(jià)方面，可以允許自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試，形成更多可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。

參考文獻(xiàn)：

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注：本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究智庫(kù)“國(guó)有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度研究”階段性成果;2021年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所青年人才項(xiàng)目“新時(shí)代國(guó)有企業(yè)高層管理人員激勵(lì)約束機(jī)制研究”階段性成果。