防止赦免權(quán)被濫用

尼古拉斯·里德·蘭根

特朗普直到其任期的最后一刻，還在召集暴徒侵入國會。而他的最后行動——在總統(tǒng)任期的最后12小時里給140多人帶去了特赦——也幾乎同樣惡劣。

總統(tǒng)擁有如此完全不受問責(zé)的權(quán)力十分有趣。美國開國元勛們拒絕了絕對君主及其標(biāo)志（如封爵），但赦免權(quán)卻作為君主權(quán)力——皇家仁慈特權(quán)——流傳下來。

最初的仁慈特權(quán)，讓英國君主能夠幾乎不受制衡地赦免定讞罪犯。和總統(tǒng)赦免權(quán)十分相似，仁慈特權(quán)并不因?yàn)槊獬塘P而使當(dāng)事人完全脫罪，但確實(shí)能讓罪犯免于最壞的結(jié)果——常常是死刑。理論上，仁慈特權(quán)是修正不公、強(qiáng)調(diào)皇家仁慈的良性工具，但在現(xiàn)實(shí)中，它總被濫用。

美國開國元勛們認(rèn)識到這一危險，因此他們沒有給行政權(quán)施加更有效的制衡顯得有些幼稚。他們相信，給予國會彈劾總統(tǒng)的權(quán)力可以成為“大保險”（詹姆斯·門羅語）。但門羅沒有料到參議員會就范于煽動家，或把自己綁定在黨派忠誠上，共和黨在兩次特朗普彈劾審判中用壓倒性多數(shù)說明了這一點(diǎn)。

為了讓赦免權(quán)不偏離初衷，美國應(yīng)該了解英國法院如何逐步阻止行政部門動用絕大部分（甚至全部）皇家仁慈權(quán)——辦法是讓其接受日益繁重的司法審查。

20世紀(jì)80年代，上議院（其司法功能在2009年讓渡給了新成立的英國最高法院）發(fā)現(xiàn)，皇家仁慈權(quán)是否可以審查，決定權(quán)在于法院。但法院擔(dān)心這主張了太多權(quán)威，當(dāng)仁慈權(quán)涉及“重要政策”，影響到外交事務(wù)和武裝沖突等問題時，它們往往不會迅速干預(yù)。

但在最近幾十年，英國司法制度越來越不愿意讓政府為所欲為。事實(shí)上，英國最高法院在2019年英國脫歐大案切里/米勒（2號）案中說明，不可違的皇家特權(quán)幾乎不存在。

在本案中，法庭被問到，首相鮑里斯所提出的議會長期休會——這顯然是為了推出議員們不會支持的脫歐方案——是否合法。法官們一致裁定，因?yàn)樾輹屪h會無法“行使其作為立法機(jī)關(guān)以及……（監(jiān)督）行政部門的憲政功能”，因此超出了“權(quán)力的合法限度”。

盡管英國法院縮小了特權(quán)的范圍，但英國政府仍設(shè)法得到了新的不受制衡的權(quán)力。立法機(jī)關(guān)在符合自身或政府的總體目標(biāo)的情況下，授權(quán)大臣“修訂、取消和替換”規(guī)約的部分內(nèi)容或相關(guān)規(guī)約，已是新常規(guī)。此外，這些規(guī)約常常輔有試圖限制或“剝奪”法官審查大臣運(yùn)用這些權(quán)力所作決定之能力的條款。

這一對權(quán)力的渴求，在去年秋天約翰遜政府提出“內(nèi)部市場法案”時達(dá)到了頂峰。該法案事關(guān)脫歐后的國內(nèi)監(jiān)管，卻試圖完全繞過立法機(jī)關(guān)，賦予大臣做出相關(guān)裁決的權(quán)力，還試圖阻止相關(guān)司法審查，同時允許大臣做出侵犯人權(quán)和國際法的決定。

幸運(yùn)的是，法案最可怕的條款最終在變成法律之前被撤銷，部分原因在于時任美國當(dāng)選總統(tǒng)拜登的強(qiáng)烈反對。但立法機(jī)關(guān)的吶喊并沒有嚇退約翰遜，他仍然老方一帖。比如，在廢除固定任期議會法的草案中，政府再次納入了剝奪條款，告訴法院召集選舉是政客而非法官的事。

約翰遜政府對司法審查的怨恨不難理解，它總是與法院碰個頭破血流。但在自由民主國家，接連在法院中敗北的政府必須停止非法行為，不可強(qiáng)奪法官的權(quán)力。

美國最高法院——其中的保守派法官傾向于支持開國元勛的“初衷”——不妨從英國法官身上汲取經(jīng)驗(yàn)，后者時刻準(zhǔn)備面對有著君主制傾向的行政部門創(chuàng)新。特別是，英國最高法院愿意承認(rèn)憲法原則的精神和目的，同時仍然應(yīng)用一貫和一致的法律解釋，這增強(qiáng)了其應(yīng)對新挑戰(zhàn)的能力。