我國行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范實施現(xiàn)狀研究

戰(zhàn)友 郭蘇寧

（黑龍江科技大學，黑龍江哈爾濱 150000）

1 引言

當前，西方發(fā)達國家已經(jīng)建立起系統(tǒng)、高效的排污許可證制度，形成各自的管理模式，可有效管理企業(yè)的污染減排工作，起到改善環(huán)境狀況的作用，同時也極大地方便了政府和公眾的監(jiān)督。我國的排污許可制度開始于20世紀80年代，從前期試點到大范圍推廣［1］，已經(jīng)運行多年，但對點源的連續(xù)排放的控制和對環(huán)境質(zhì)量改善的作用一直沒有充分發(fā)揮出來［2-3］。2013年，黨的十八屆三中全會明確指出，排污許可證制度改革是我國固定污染源環(huán)境管理的核心。2017年年底，《固定污染源排污許可分類管理名錄》和《排污許可管理辦法（試行）》2項規(guī)定的出臺，提出了規(guī)范排污許可管理的要求［4］。為落實相關(guān)治理措施及企業(yè)主體責任，完善排污許可技術(shù)支撐體系，便于企業(yè)進行排污許可證的申請與核發(fā)工作，環(huán)保部組織制定了《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范總則》［5］。依據(jù)總則，目前已發(fā)布火電等多個行業(yè)的排污許可技術(shù)規(guī)范，正逐步覆蓋到所有行業(yè)。本文介紹了我國行業(yè)排污許可證技術(shù)規(guī)范實施現(xiàn)狀，并在梳理相關(guān)學者對行業(yè)排污許可證技術(shù)規(guī)范研究成果的基礎(chǔ)上，指出行業(yè)排污許可管理要點及存在的問題，為完善行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范體系提供參考。

2 我國行業(yè)排污許可證技術(shù)規(guī)范實施現(xiàn)狀

為了推進排污許可證在全國的實施，2016年11月，國務院辦公廳印發(fā)通知［6］，提出要在2020年完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作［7］，進而形成綜合有效、運用靈活的“一證式”管理［6］。為加快排污許可證申請的速度，生態(tài)環(huán)境部建立了全國統(tǒng)一的排污許可管理信息平臺［6］，為排污企業(yè)在線注冊和填寫申請信息提供了一個便捷的途徑，提高了企業(yè)申領(lǐng)的效率。同時，環(huán)保部門也可通過此平臺對排污單位提交的申請進行審核，并對申領(lǐng)完成的企業(yè)進行監(jiān)督管理，實現(xiàn)了對排污許可的全過程管理。

2.1 行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范研究進展

為保障排污許可證在全國范圍內(nèi)有效實施，采取了先行業(yè)試點，再全國普及的方式。首先，選取污染量較大、具有典型污染物排放特征并且環(huán)境管理基礎(chǔ)相對較好的行業(yè)［8］進行試點，以便形成可擴展和復制的行業(yè)經(jīng)驗［9］，為在全國范圍內(nèi)實行排污許可證制度奠定堅實的基礎(chǔ)。基于此，我國先選取了火電和造紙2個行業(yè)作為試點行業(yè)［9］，以總結(jié)其中的經(jīng)驗。其次，生態(tài)環(huán)境部又規(guī)劃了“總則＋分行業(yè)”形式的排污許可技術(shù)規(guī)范總體框架［10］，在2017—2020年分批完成行業(yè)的申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，2017—2018年完成《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 總則》以及鋼鐵、有色金屬等14個行業(yè)的申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范［11］，并于2019年全面啟動汽車制造行業(yè)、鍋爐等22個行業(yè)的排污許可證的申請與核發(fā)［12］。為進一步清理和整治固定污染源，開展2020年的排污許可證發(fā)證登記工作，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)通知，對于2017—2019年已完成發(fā)證工作的火電、造紙等33個行業(yè)中未申領(lǐng)或登記的排污單位，應于2020年4月底前完成（即清理整頓工作完成時限）；對于《固定污染源排污許可分類管理名錄》（2019年版）規(guī)定的除33個行業(yè)以外的91個行業(yè)所有排污單位，應于2020年9月底基本完成許可證核發(fā)或登記［13］。

2.2 行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范實施現(xiàn)狀

截至2020年8月，我國已核發(fā)排污許可證34萬多張，并已完成2020年前應發(fā)證登記的33個污染產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域共73.8萬家企業(yè)的清理整頓，建立了一份全國固定污染源清單，發(fā)證登記工作完成率達到98.1%［14］，將達到預期的100%。登記注冊排污企業(yè)超過250萬家，管控155.1萬個廢氣排放口、114.8萬個廢水排放口［14］。并發(fā)布了75項排許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，初步形成了國家排污許可技術(shù)支撐體系，已基本覆蓋了重點污染行業(yè)。

3 行業(yè)排污許可管理要點及實施存在的問題

3.1 許可管理要點

2017年以來，單個行業(yè)排污許可證技術(shù)規(guī)范陸續(xù)落地，具體行業(yè)排污許可管理探討也相繼出現(xiàn)。呂曉君等探討了電鍍行業(yè)在新排污許可證制度下的機遇與挑戰(zhàn)，并提出有利于電鍍行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的對策建議［15-16］；魯雪燕等介紹了火電業(yè)需注意的管理要點［17］；有些學者對于有毒有害化學品物質(zhì)、海上排污許可管理也提出了建議［15，18-19］，排污許可證將逐步擴展到所有行業(yè)。本文從以下幾個方面說明行業(yè)排污許可管理要點。

3.1.1 適用范圍

目前的行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范多為一類行業(yè)的技術(shù)規(guī)范，但同一類行業(yè)的生產(chǎn)工藝、設(shè)施及污染物排放標準也存在較大差別，因此要明確規(guī)范的適用范圍，包括實施重點管理與簡化管理的行業(yè)［20］、技術(shù)規(guī)范的適用模式［21］、產(chǎn)品生產(chǎn)工藝等［22］，有利于實現(xiàn)精細化管理。適用范圍的確定遵循全覆蓋和分類管理2個原則，即技術(shù)規(guī)范規(guī)定的相關(guān)企業(yè)要全部納入排污許可證發(fā)放，且不同的生產(chǎn)設(shè)施按照已有技術(shù)規(guī)范進行分類適用，體現(xiàn)了排污許可技術(shù)規(guī)范的一致性和區(qū)別性［22］。明確適用范圍，可以盡量避免企業(yè)在填報信息時出現(xiàn)管理類別、行業(yè)類別等錯誤，提高排污許可證核發(fā)質(zhì)量。

3.1.2 排放口及排放因子

企業(yè)中的排放口主要是廢水和廢氣排放口，且數(shù)量較多，污染物排放因子因不同的生產(chǎn)工藝及設(shè)施也具有很大的差別，對應的排放標準也有所區(qū)別。因此，對于排放口的管理，要突出重點，實施差異化管理［2，12］。將排放口劃分為主要排放口和一般排放口，主要排放口進行精細化管理［23］，仔細核算污染物許可排放量和許可濃度，確保其符合排放標準，并且要全部安裝自動監(jiān)測措施；而對于一般排放口，實施簡化管理，只對其許可污染物排放濃度進行規(guī)定，并且對于自動監(jiān)測措施也不做強制要求［24］。因此，企業(yè)在申請排污許可證的過程中，要全面梳理所有的排放口，一方面需要確定排放口的排放標準，另一方面要確定不同排放口的污染物排放因子種類。對于所有具有排放標準的排放口和污染物排放因子，都要納入排污許可中［24］。同時，行業(yè)也要根據(jù)生產(chǎn)工藝及技術(shù)的變化，適時分析產(chǎn)排污環(huán)節(jié)，及時調(diào)整行業(yè)排污許可管理的污染物排放因子。

3.1.3 許可排放限值

許可排放限值通常包含2種限值，即污染物許可排放濃度和許可排放量［21］，而兩者的值的確定都根據(jù)有關(guān)的排放標準和進行總量控制的指標，并結(jié)合環(huán)評文件的批復要求，嚴格確定［24］。

（1）許可排放量

企業(yè)在核定污染物許可排放量時，應當優(yōu)先核定主要污染因子，如廢氣中的SO2，NOX和廢水中的COD、氨氮［26］，再逐步許可其他因子。對于主要排放口，需要對照技術(shù)規(guī)范的方法計算許可排放量［25］。因為一般排放口不許可排放量，企業(yè)的許可排放量就是所有主要排放口的許可排放量之和，是企業(yè)是否按證排污的憑證。目前對于有組織的排放源的許可量核算已較為成熟，但尚無無組織排放量的核算方法，其已成為很多行業(yè)的研究難點與重點。

（2）許可排放濃度

所有被納入管制的污染物排放因子均須申請濃度許可排放［26］。許可濃度限值由其執(zhí)行標準確定，混合排放則從嚴執(zhí)行排放限值［26］。且部分行業(yè)所涉及的生產(chǎn)工藝較復雜，容易造成行業(yè)內(nèi)排放標準執(zhí)行混亂，因此要明確行業(yè)內(nèi)不同生產(chǎn)工藝的排放標準，使其符合行業(yè)內(nèi)生產(chǎn)設(shè)施排放標準執(zhí)行的一致性和公平性原則［22］。對于沒有專門的行業(yè)污染物排放標準的單位，可分別根據(jù)大氣污染物綜合排放標準和水污染物綜合排放標準進行排放［24］。

3.1.4 許可證載明內(nèi)容

許可證的載明內(nèi)容主要分為3個部分。第一，排污單位的基本情況，包括單位名稱、住址、地址、法人、組織機構(gòu)代碼、地理位置、所屬行業(yè)及代碼［2］。第二，許可事項，包括排放的污染物種類、排放去向、排放方式、許可限值及排污口的位置和數(shù)量［8］，還有法律法規(guī)規(guī)定的其他許可事項以及需要記載的特殊事項，比如重污染天氣應對的特別要求等［8］。第三，相關(guān)管理要求，包括企業(yè)進行自我監(jiān)測的方案、運行管理信息的記錄及執(zhí)行報告的上交情況等。

3.2 存在的問題

3.2.1 技術(shù)規(guī)范要求急需統(tǒng)一

因為排污許可證在核發(fā)的過程中會涉及較多的技術(shù)文件，加之不同技術(shù)規(guī)范并不是同一時間出臺的，因此對于同一事項的管理，不同技術(shù)規(guī)范的要求也不盡相同［27］，如毛鹍等提出了《電鍍技術(shù)規(guī)范》中一些規(guī)定欠缺［28］；史雪廷等亦指出我國鑄造行業(yè)大氣污染物排放標準的限值過于寬松和籠統(tǒng)，難以實施有效、準確的管理［29］等，因此需要統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范。

3.2.2 排污許可限值核算不準確

排污許可限值是排污許可證的關(guān)鍵所在，是檢驗排污單位是否超標排放的界限。目前我國的排污許可限值的確定依據(jù)分別是現(xiàn)狀排放量、目標總量、環(huán)評中的污染物排放預測量以及現(xiàn)行的排放標準［30］。可以看出，這4種確定方法都比較籠統(tǒng)，會造成與企業(yè)的實際排污情況相差較大的結(jié)果，不利于實現(xiàn)相關(guān)區(qū)域的減排目標。

3.2.3 證后監(jiān)管薄弱

目前排污許可制仍存在“重發(fā)放，輕監(jiān)管”的現(xiàn)象［31］。一方面，許可證核發(fā)與證后監(jiān)管未實現(xiàn)有效聯(lián)動，執(zhí)法部門沒有過多參與到技術(shù)體系建設(shè)中，造成核發(fā)部門與執(zhí)法部門之間銜接不暢、管理不力，執(zhí)法機關(guān)對企業(yè)是否按照證書排污、是否實行排污許可管理要求，未及時跟蹤檢查；另一方面，排污許可證核發(fā)后執(zhí)法管理體系欠缺，排污許可證不能全面實施有效的監(jiān)管［32］。

3.2.4 企業(yè)的主體責任意識不強

作為排污許可證的執(zhí)行主體，一些企業(yè)責任意識不強，不夠重視。排污許可證填報質(zhì)量參差不齊，不按時提交執(zhí)行報告，不能按照許可規(guī)范進行臺賬記錄和自行監(jiān)測［33］，這就直接導致了排污許可證的實施質(zhì)量不高。

4 結(jié)論與建議

目前，我國已發(fā)布了多個行業(yè)的排污許可技術(shù)規(guī)范，基本覆蓋了重點污染源，未發(fā)放行業(yè)技術(shù)規(guī)范的行業(yè)按總則執(zhí)行，形成了“總則＋分行業(yè)”的技術(shù)規(guī)范體系。建成了全國統(tǒng)一的排污許可管理信息平臺，實現(xiàn)了污染源全過程［34］、信息化管控。同時，也總結(jié)出了成熟的可復制的行業(yè)管理經(jīng)驗，對未發(fā)放排污許可證的行業(yè)具有借鑒意義。針對目前我國行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范的實施現(xiàn)狀，提出以下幾點建議。

（1）強化證后管理。我國完成固定污染源覆蓋的任務重、時間短，因此排污許可證的核發(fā)質(zhì)量有待查證。我國各省市已積極展開證后信息化監(jiān)管模式的探索，如山東省采用信息化手段，開展按證監(jiān)管新模式［33］，陜西省也在創(chuàng)新信息化的監(jiān)管方式［35］。因此，各地可以因地制宜地創(chuàng)新監(jiān)管模式，方便執(zhí)法人員開展監(jiān)管工作，保證排污許可證的實施質(zhì)量。同時，對于未執(zhí)行行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范的，要加大處罰力度。

（2）完善排污許可證的內(nèi)容。首先，納入排污管理的污染物種類有所欠缺。我國目前只把大氣和水污染物納入了行業(yè)排污管理，而沒有納入如固體廢物、噪聲等其他特征污染物，不利于全面地解決環(huán)境污染問題。因此，要逐步擴大排污許可的污染物范圍，實現(xiàn)覆蓋所有特征污染物的綜合許可。其次，我國仍然沒有形成一套完整的排放許可限值確定方法體系，而西方國家已制定出先進的許可限值核定技術(shù)和導則，所以可以借鑒西方國家先進的技術(shù)和經(jīng)驗，完善我國的排污許可限值技術(shù)和標準。

（3）加快建設(shè)第三方單位。由于排污許可證申領(lǐng)是一項專業(yè)性較強的工作，很多企業(yè)不具備獨立申領(lǐng)的能力，需要依靠第三方單位進行填報［31］。而我國目前缺少相關(guān)資源，因此，可以加快建設(shè)第三方單位，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人員，也可以建立第三方單位的信息平臺，讓企業(yè)合理選擇第三方單位合作，科學正確地進行排污許可證申領(lǐng)工作，避免企業(yè)走彎路，減少環(huán)保部門的工作量，提高核發(fā)效率。