多重制度邏輯下我國課后服務(wù)政策執(zhí)行困境及其治理

鄧亮 周莉琳

摘? 要： 基于多重制度邏輯的分析，我國課后服務(wù)政策執(zhí)行內(nèi)化于中央政府、地方政府、課后服務(wù)市場和中小學(xué)校的多重制度邏輯中，這些行為邏輯相互交織和互動，形塑著課后服務(wù)政策執(zhí)行困境。為了有效破解困境，需加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，明確課后服務(wù)政策價(jià)值定位;認(rèn)真落實(shí)課后服務(wù)政策要求，鼓勵(lì)社會力量協(xié)同參與;建立課后服務(wù)市場行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提高校外課后服務(wù)質(zhì)量;建立健全課后服務(wù)制度，加強(qiáng)課后服務(wù)師資隊(duì)伍建設(shè)。

關(guān)鍵詞： 課后服務(wù);政策執(zhí)行;多重制度邏輯;治理

一、研究的緣起

課后服務(wù)作為學(xué)校教育的延伸，是指在學(xué)校課程結(jié)束后，由中小學(xué)?；蛐Ｍ鈾C(jī)構(gòu)等提供的不同于學(xué)校課堂教學(xué)，旨在保護(hù)和促進(jìn)兒童成長的教育服務(wù)活動。1 伴隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和農(nóng)村勞動人口的轉(zhuǎn)移，中小學(xué)生放學(xué)后的托管問題愈演愈烈，成為困擾廣大家長的難題。有調(diào)查顯示，我國85.19%的家庭認(rèn)為孩子放學(xué)后的托管是一個(gè)棘手的問題。2 為合理發(fā)展和有效引導(dǎo)課后服務(wù)工作，2017年教育部印發(fā)了《關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確指出廣大中小學(xué)校要積極開展課后服務(wù)工作。隨即，各省市相繼出臺地方層面的課后服務(wù)政策，推動課后服務(wù)的全面實(shí)施。然而，從目前的實(shí)施情況來看，課后服務(wù)政策執(zhí)行效果并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，課后服務(wù)仍然面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。針對課后服務(wù)政策執(zhí)行效果的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“66.4%的教師和54.5%的家長認(rèn)為課后服務(wù)形式單一，難以滿足學(xué)生成長需求”。3

針對以上困境，學(xué)者從不同視角進(jìn)行了解釋和探討，主要集中于以下三個(gè)方面：政府干預(yù)視角理論認(rèn)為課后服務(wù)政策本身科學(xué)性不足，強(qiáng)調(diào)國家和各級政府部門應(yīng)出臺更全面、更細(xì)致的政策文件;市場能力視角理論認(rèn)為學(xué)校及公益性課后服務(wù)承擔(dān)能力有限，應(yīng)充分發(fā)揮課后服務(wù)市場機(jī)制靈活的優(yōu)勢4;學(xué)校生存視角理論認(rèn)為學(xué)校經(jīng)費(fèi)和師資等嚴(yán)重缺乏，應(yīng)充分?jǐn)U大資源，激勵(lì)教師投入課后服務(wù)工作。

綜上可知，已有研究成果為破解政策執(zhí)行困境提供了啟發(fā)，但仍存在進(jìn)一步研究的空間。首先，單一視角的研究難以全面揭示課后服務(wù)政策執(zhí)行困境。課后服務(wù)作為我國經(jīng)濟(jì)及教育發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物，其困境嵌入在我國社會轉(zhuǎn)型期的多元化制度環(huán)境之中，應(yīng)突破關(guān)注于某一主體要素或制度的分析框架，更全面揭示課后服務(wù)政策執(zhí)行困境，實(shí)現(xiàn)課后服務(wù)的協(xié)同治理。其次，過于關(guān)注制度或政策本身的不完善，而對課后服務(wù)政策執(zhí)行過程，尤其是政策執(zhí)行主體的行為邏輯少有關(guān)注?！敖逃咦鳛橐环N規(guī)則實(shí)踐抑或是實(shí)踐的規(guī)則，不僅是外在的制約結(jié)構(gòu)，更是政策實(shí)踐中各方參與者行動結(jié)構(gòu)化的產(chǎn)物。”1 在社會制度變遷的大背景下，我國課后服務(wù)政策執(zhí)行困境不能簡單歸結(jié)為政策本身，還應(yīng)充分關(guān)注政策執(zhí)行主體基于職責(zé)與利益立場所形成的制度邏輯及相互之間的互動博弈?；诖?，本文將課后服務(wù)政策執(zhí)行困境置于更宏觀的社會層面，將其放在整個(gè)社會結(jié)構(gòu)制度中，分析不同制度邏輯主體在政策執(zhí)行中的行為及交互影響，并揭示行為主體背后的行動邏輯，以期為課后服務(wù)政策執(zhí)行困境的有效治理提供參考。

二、多重制度邏輯的分析框架

制度邏輯指的是“任何制度秩序都會根據(jù)各自的中心邏輯（物質(zhì)性實(shí)踐和符號結(jié)構(gòu)系列）建構(gòu)其組織原則與制度安排，并塑造主體的行動機(jī)制與行為方式”。2 每一種制度有其相應(yīng)的制度邏輯，引導(dǎo)著這一領(lǐng)域的行為方式和策略，而且同一領(lǐng)域中往往“存在著多重制度邏輯的共同運(yùn)行，這些制度邏輯存在著持續(xù)的競爭關(guān)系，導(dǎo)致若干制度邏輯間的相互沖突和妥協(xié)”。3 因此，各行為主體基于自身利益與自我立場的考慮，在政策執(zhí)行中展開博弈，甚至發(fā)生沖突。

我國學(xué)者周雪光在制度邏輯的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了多重制度邏輯4 的概念與分析框架，該分析框架包含以下核心要素：（1）社會由多元制度邏輯構(gòu)成，并受多重制度邏輯的影響，彌補(bǔ)了關(guān)注單一邏輯的局限;（2）任何一種政策行為都是宏觀制度安排與微觀主體行為共同作用的結(jié)果，將制度安排與制度行為關(guān)聯(lián)為一個(gè)整體，突破了制度安排與執(zhí)行的割裂狀態(tài);（3）強(qiáng)調(diào)制度邏輯的交互性，即不同制度邏輯依據(jù)自身的利益和偏好進(jìn)行博弈互動和交互影響，強(qiáng)化了政策執(zhí)行在不同情境中的動態(tài)分析。多重制度邏輯為揭示我國課后服務(wù)政策執(zhí)行困境提供了理論分析框架，該理論的核心關(guān)注點(diǎn)與課后服務(wù)政策執(zhí)行機(jī)制的高度契合決定了這一理論工具的適切性，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，課后服務(wù)政策執(zhí)行存在多重制度邏輯?；谥贫冗壿嫷姆治?，我們不難發(fā)現(xiàn)在課后服務(wù)政策執(zhí)行中存在中央政府、地方政府、課后服務(wù)市場以及中小學(xué)校等多重制度邏輯主體，而非以往的單一主體視角。其二，課后服務(wù)政策執(zhí)行機(jī)制是由國家層面的制度安排與地方、課后服務(wù)市場以及中小學(xué)的制度行為共同決定的，課后服務(wù)的有效治理既需要關(guān)注國家層面的制度供給，也需要關(guān)注基層政府的制度執(zhí)行，而非主觀地將兩者置于割裂狀態(tài)。其三，課后服務(wù)政策執(zhí)行困境內(nèi)化于不同制度邏輯主體的行為之中，在邏輯主體的互動中進(jìn)行動態(tài)分析，集中表現(xiàn)為國家邏輯維護(hù)教育領(lǐng)域的穩(wěn)定，地方政府需要平衡上下級間的利益關(guān)系，課后服務(wù)市場追求利益最大化，中小學(xué)校關(guān)注自身生存與發(fā)展。

三、我國課后服務(wù)政策執(zhí)行困境：基于多重制度邏輯的分析

1.中央政府的政治邏輯及行動策略

中央政府的政治邏輯，是指中央政府遵循維護(hù)政權(quán)合法性所衍生的政治任務(wù)以及實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)而采取的內(nèi)在機(jī)制。課后服務(wù)是一項(xiàng)關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化與和諧社會建設(shè)的民生事業(yè)，國家出臺了一系列課后服務(wù)工作政策，然而這些政策的制定與執(zhí)行受其所處制度環(huán)境的影響與制約，常常陷入漸進(jìn)改革下的政策滯后與多元目標(biāo)下的價(jià)值沖突。

（1）漸進(jìn)改革模式下的政策供需不平衡

從課后服務(wù)政策的出臺發(fā)現(xiàn)，國家對課后服務(wù)的治理采取的是漸進(jìn)式改革模式，這符合我國教育改革的基本思路，有利于維持中小學(xué)校和課后服務(wù)市場的穩(wěn)定。但這種漸進(jìn)式改革使中央政府很難做到從“需求側(cè)”對課后服務(wù)精準(zhǔn)施策，導(dǎo)致制度供給和制度需求間的落差。一方面，從制度的設(shè)計(jì)與出臺角度發(fā)現(xiàn)，課后服務(wù)政策往往迫于現(xiàn)實(shí)問題而制定，在政策制定的過程中，新產(chǎn)生的問題并不能及時(shí)反映在政策當(dāng)中，導(dǎo)致“某一段時(shí)間的需求變化所產(chǎn)生的供給反映是在較后的時(shí)間區(qū)段里做出”1 的政策滯后現(xiàn)象產(chǎn)生。譬如，一些地方政府對“課后服務(wù)”內(nèi)涵不明晰，“課后教育”“課后托管”“課外活動計(jì)劃”等概念出現(xiàn)在政策文件中，反映出政府部門對現(xiàn)狀把握不到位。另一方面，從制度的形式與內(nèi)容來看，國家政策條款比較粗泛，不能為課后服務(wù)提供可操作性指導(dǎo)，導(dǎo)致政策執(zhí)行模糊性低效。與此同時(shí)，課后服務(wù)相關(guān)配套政策供應(yīng)不足，隨著課后服務(wù)的不斷推進(jìn)，很多具體的實(shí)踐問題也逐漸凸顯，如市場化運(yùn)營的課后服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)問題，教師參與課后服務(wù)的報(bào)酬問題等都未得到及時(shí)的國家政策界定，雖然《指導(dǎo)意見》提出將課后服務(wù)工作納入中小學(xué)?？荚u體系，但課后服務(wù)政策尚未建立起能夠監(jiān)督課后服務(wù)實(shí)施的科學(xué)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。究其原因，在于當(dāng)前各地教育財(cái)政資金不足，國家在制定課后服務(wù)政策時(shí)會綜合考量成本與收益的關(guān)系，權(quán)衡各地區(qū)和各部門的利益訴求，使得中央政府在政策供給時(shí)出現(xiàn)漸進(jìn)式，甚至回避式的行為邏輯，導(dǎo)致課后服務(wù)政策供需失衡現(xiàn)象。

（2）多元價(jià)值下的政策執(zhí)行沖突

教育政策的價(jià)值，是指教育政策的客體屬性與教育政策的主體需要在實(shí)踐基礎(chǔ)上統(tǒng)一起來的一種特定的效應(yīng)關(guān)系。2 透過課后服務(wù)政策文件發(fā)現(xiàn)，我國課后服務(wù)工作蘊(yùn)含著多重目標(biāo)與多元價(jià)值。有研究者指出，我國課后服務(wù)政策具有多元的價(jià)值，“滿足家長的合理訴求，增強(qiáng)教育服務(wù)能力的事實(shí)價(jià)值;減輕學(xué)生課外學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)學(xué)生安全快樂成長的發(fā)展價(jià)值;縮小課后成長差距，促進(jìn)教育公平的應(yīng)然價(jià)值”。3 在理論層面，這些多元價(jià)值目標(biāo)是可以共存的，但在政策實(shí)踐層面卻容易產(chǎn)生沖突，不同執(zhí)行主體會關(guān)注不同政策價(jià)值來執(zhí)行政策。例如，地方政關(guān)注教育公平的應(yīng)然價(jià)值，要求學(xué)校發(fā)揮課后服務(wù)主體作用，積極開展課后服務(wù)工作。然而學(xué)校客觀條件不同，學(xué)校設(shè)備承載能力有限，無法開展課后服務(wù)以實(shí)現(xiàn)學(xué)生安全、快樂成長的發(fā)展價(jià)值。有些地方政府甚至為了追求義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)，增加農(nóng)村學(xué)校學(xué)生的課外學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，在重視學(xué)校對于課后服務(wù)政策的合目的性價(jià)值尺度的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)違背政策活動合規(guī)律性的價(jià)值尺度，導(dǎo)致不同價(jià)值間的矛盾與沖突。與此同時(shí)，學(xué)校層面在開展課后服務(wù)工作時(shí)，也出現(xiàn)多元價(jià)值下的政策執(zhí)行沖突，學(xué)校鼓勵(lì)教師積極參與課后服務(wù)工作，不斷增強(qiáng)教育服務(wù)能力的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，但現(xiàn)實(shí)卻是教師教學(xué)任務(wù)不減，課后服務(wù)任務(wù)增加，得不到應(yīng)有的回報(bào)，最終出現(xiàn)課后服務(wù)效果不好和正常教學(xué)受到影響的雙重困境。

2.地方政府的科層制邏輯及行動策略

我國地方政府既是中央政府的政策執(zhí)行者，又是下級組織的政策制定者?？茖又七壿嬍沟玫胤秸趫?zhí)行與制定政策時(shí)，會立足自身立場，綜合考量成本與收益，出現(xiàn)利益博弈下的“劣性互動”和功利主義下的社會參與不足行為。

（1）利益博弈下的“劣性互動”

“任何一項(xiàng)教育政策的執(zhí)行都是在利益博弈中完成的，是一個(gè)充滿著交易、談判和政治互動的復(fù)雜過程”4，從利益立場審視，地方政府也具有自身的利益追求。在執(zhí)行課后服務(wù)政策中，地方政府會綜合考量國家利益、地方利益以及個(gè)人利益，傾向于以對自己有利的方式進(jìn)行政策執(zhí)行。首先體現(xiàn)為自由裁量權(quán)下的“政策變通”。由于國家層面的課后服務(wù)政策更多是框架性和導(dǎo)向性的，需要地方政府結(jié)合實(shí)際制定更為具體的可操作性政策，這就給地方政府留有自由裁量權(quán)空間。譬如，對于是否引進(jìn)社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)入中小學(xué)課后服務(wù)，國家層面并未提出明確要求，導(dǎo)致有些地方政府因有利益回報(bào)，包括個(gè)人的物質(zhì)回報(bào)和學(xué)生的教育回報(bào)等，允許營利性的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來;也有地方政府因?yàn)榈貌坏嚼婊貓?bào)，嚴(yán)令禁止培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)入課后服務(wù)市場。其次表現(xiàn)為晉升錦標(biāo)賽下的“共謀行為”。地方官員為了快速出政績，獲得晉升，往往與社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和中小學(xué)校共同謀劃，采取“上有政策，下有對策”的手段來執(zhí)行中央決策。筆者在中部某省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為了快速打造課后服務(wù)品牌和特色，相關(guān)政策及經(jīng)費(fèi)資源更多被投入到城市優(yōu)質(zhì)學(xué)校，進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)教育差距，違背了國家推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)。

（2）功利主義價(jià)值取向下的社會參與缺失

課后服務(wù)是關(guān)涉千萬家庭的民生問題，其利益相關(guān)者不僅包括政府部門，還包括學(xué)校、社會以及家庭等利益主體。因此，課后服務(wù)不應(yīng)是“課后的學(xué)校服務(wù)”，應(yīng)該通過政府、家庭、學(xué)校以及市場的共同參與，形成以政府為主導(dǎo)，多元力量共同參與的聯(lián)動機(jī)制。因此，地方政府部門在制定和執(zhí)行課后服務(wù)政策過程中應(yīng)該積極宣傳、溝通，與社會公眾進(jìn)行良性互動，聽取來自社會公眾的聲音，并充分利用社會的力量與資源來助推課后服務(wù)工作開展。但功利主義價(jià)值取向使得地方政府“忽視少數(shù)弱勢群體利益，政策制定傾向自利性，政策執(zhí)行傾向利己化”。1 例如，在社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)能否參與課后服務(wù)問題上，某些地方政府“一刀切”地禁止參與，完全不考慮社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的利益與家長們的現(xiàn)實(shí)需求;與此同時(shí)，針對課后服務(wù)收費(fèi)問題，由于國家層面并未明確，地方政府為了政策執(zhí)行方便，不會組織社會媒體和學(xué)生家長參與課后服務(wù)收費(fèi)問題的討論，而是“簡單化為禁止收費(fèi)，甚至部分合理收費(fèi)內(nèi)容也被納入禁止范疇”2，嚴(yán)重增加教師工作負(fù)擔(dān)，忽視教師應(yīng)得利益。

3.課后服務(wù)市場的市場邏輯及行動策略

課后服務(wù)體系應(yīng)是一個(gè)以校內(nèi)為主、市場多方參與的多元化服務(wù)體系。市場作為課后服務(wù)的重要主體，其行動邏輯是在遵循市場規(guī)律的前提下，為了實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展和獲得利益最大化而采取的一系列行為。

（1）利益最大化下的“劣幣驅(qū)逐良幣”

多年來，一些社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)努力提高教育教學(xué)質(zhì)量，辦出了特色，取得了顯著的社會效益。這些聲譽(yù)良好的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)往往需要付出更多的成本，倘若缺乏資質(zhì)條件和安全保障的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以價(jià)格的惡性競爭擠進(jìn)市場時(shí)，就會給優(yōu)質(zhì)機(jī)構(gòu)帶來生存壓力，甚至出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)機(jī)構(gòu)被排擠出市場的現(xiàn)象。首先，優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)因?yàn)樵O(shè)施完備、師資優(yōu)秀等因素需要投入更多的成本，因而收費(fèi)也更高，而條件較差的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以較低的價(jià)格吸引學(xué)生家長。其次，缺乏資質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)會想方設(shè)法以欺瞞的手段來獲得當(dāng)?shù)卣块T的批準(zhǔn)和支持，也會以不正當(dāng)?shù)氖侄芜M(jìn)行大量的廣告宣傳，嚴(yán)重?cái)_亂課后服務(wù)市場。這種市場化運(yùn)營的課后服務(wù)機(jī)構(gòu)中的教師沒有從業(yè)資格證，教師數(shù)量嚴(yán)重不足，導(dǎo)致課后服務(wù)流于形式。3 因此，以托管機(jī)構(gòu)為代表的課后教育服務(wù)機(jī)構(gòu)只關(guān)注自身盈利，在辦學(xué)條件、師資水平和服務(wù)質(zhì)量等方面良莠不齊，為學(xué)生提供的課后服務(wù)多是學(xué)校知識教育的補(bǔ)充和強(qiáng)化。這也是近年來國家采取措施嚴(yán)厲整頓課后服務(wù)市場的內(nèi)在原因。

（2）監(jiān)管缺位下課后服務(wù)質(zhì)量的“名不副實(shí)”

市場調(diào)查顯示，我國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)既有教育部門審批的，也有勞動和社會保障部門以及工商管理部門審批的，這種多頭審批導(dǎo)致課后服務(wù)市場混亂，門檻較低。多頭審批導(dǎo)致政府部門未對市場培訓(xùn)機(jī)構(gòu)形成有效的監(jiān)管機(jī)制。多頭審批與多元監(jiān)管的缺失，催生了大量資質(zhì)不夠、設(shè)施簡陋、管理水平低、師資力量薄弱，甚至具有安全隱患的課后培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。雖然《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定了課后服務(wù)的內(nèi)容與形式，“尤其是開始全面融入素質(zhì)教育的內(nèi)容，即從以往的管轉(zhuǎn)向了教的模式”1，但是部分培訓(xùn)機(jī)構(gòu)卻表里不一，招搖撞騙，欺上瞞下，借著素質(zhì)教育培訓(xùn)的招牌開展中小學(xué)生課業(yè)輔導(dǎo)和文化補(bǔ)習(xí)，忽視學(xué)生全面成長目標(biāo)，增加學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)。筆者在中部某省的訪談發(fā)現(xiàn)，超過九成的家長送孩子到校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是進(jìn)行課外補(bǔ)習(xí)，甚至一些從事幼兒咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)擅自招收0—3周歲的幼兒開展早期教育，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自提供餐飲、住宿等全托管服務(wù)，“采取市場化運(yùn)作的方式提供托管服務(wù)和課后補(bǔ)習(xí)，增加學(xué)生負(fù)擔(dān)，存在潛在的安全隱患”。2因此，市場化的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)雖然課后服務(wù)供給豐富且多元化，但以營利為目的本性決定了其出發(fā)點(diǎn)是追求利益，而不是考慮學(xué)生的全面健康成長。

4.學(xué)校的生存邏輯及行動策略

（1）資源稀缺下的“機(jī)會主義”

廣大中小學(xué)校是課后服務(wù)的重要主體，也是課后服務(wù)落地的載體。生存邏輯是指學(xué)校在開展課后服務(wù)工作中首先會考慮到學(xué)校的生存與發(fā)展問題。當(dāng)開展課后服務(wù)工作能夠獲得更多的利益資源來推動學(xué)校發(fā)展時(shí)，學(xué)校就會努力做好課后服務(wù)工作，但當(dāng)課后服務(wù)得不到政策和經(jīng)費(fèi)支持，又增加學(xué)校負(fù)擔(dān)時(shí)，學(xué)校就會處于觀望狀態(tài)，對課后服務(wù)政策執(zhí)行采取“表面化”“片面化”的應(yīng)付行為。筆者在中部某省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)校在沒有得到經(jīng)費(fèi)支持時(shí)并不會真正提供課后服務(wù)。有的學(xué)校為了獲得課后服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，則謊報(bào)學(xué)校已經(jīng)開展了課后服務(wù)，當(dāng)?shù)玫浇?jīng)費(fèi)支持時(shí)，甚至?xí)⒔?jīng)費(fèi)用于其他方面。教師作為社會中的普通成員，在教育改革中也具有自我的利益訴求。然而學(xué)校的課后服務(wù)需要教師投入時(shí)間和精力，他們就會顯得力不從心。特別當(dāng)教師的付出不能在物質(zhì)待遇和職稱評審方面有所回報(bào)時(shí)，他們就會產(chǎn)生懈怠甚至抵觸的情緒。教師對課后服務(wù)工作采取對抗或表面參與行為，必然會影響課后服務(wù)效果。

（2）多重壓力下的“責(zé)任逃避”

許多中小學(xué)在課后服務(wù)資源、人員方面并不具備優(yōu)勢，尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)更是資源缺乏、教師人員不夠，正如研究者指出“現(xiàn)有課后服務(wù)政策強(qiáng)調(diào)學(xué)校和教師在服務(wù)中的主體作用，但卻忽視了學(xué)?？陀^能力的有限性”。3筆者在農(nóng)村學(xué)校的訪談中得知，目前基礎(chǔ)教育領(lǐng)域改革一波接一波，但是學(xué)校及教師根本沒有時(shí)間和精力來推行，對于各類改革采取責(zé)任逃避行為，仍然只是做好傳統(tǒng)意義上的教學(xué)工作。責(zé)任逃避的深層次原因在于兩個(gè)方面：一方面，教師目前負(fù)擔(dān)過重，尤其是農(nóng)村學(xué)校由于編制管理和工作環(huán)境等不利因素，教師大量流失。留在農(nóng)村的中小學(xué)教師工作量大，任務(wù)繁重，根本無暇推行課后服務(wù)。另一方面，即使是國家層面推動的改革，在學(xué)校層面也缺乏足夠的經(jīng)費(fèi)支持和激勵(lì)制度。教師參與課后服務(wù)不僅是無償?shù)牧x務(wù)工作，還迫使教師去學(xué)習(xí)課后服務(wù)知識和參與課后服務(wù)的專業(yè)培訓(xùn)，甚至要時(shí)刻確保學(xué)生的安全，無形中促發(fā)教師的焦慮情緒。因此，出于自身利益的考量，學(xué)校管理者和教師會抵制課后服務(wù)政策，頂著來自外界的多重壓力，選擇逃避責(zé)任，繼續(xù)維持原來的教學(xué)工作。

四、我國課后服務(wù)政策執(zhí)行困境的治理路徑

綜上所述，我國課后服務(wù)政策執(zhí)行困境并非簡單的政策科學(xué)性不足問題，而是由不同主體在多重制度邏輯下的博弈所導(dǎo)致。因此，要有效治理課后服務(wù)政策執(zhí)行困境，應(yīng)從不同執(zhí)行主體出發(fā)，構(gòu)建中央政府、地方政府、課后服務(wù)市場以及中小學(xué)校共同參與的多元治理格局，協(xié)同推進(jìn)課后服務(wù)政策全面實(shí)施。

1.加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，明確課后服務(wù)政策價(jià)值定位

中央政府作為課后服務(wù)政策制定的主體，應(yīng)重新審視我國課后服務(wù)政策本身及其執(zhí)行過程中存在的不足，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確課后服務(wù)政策價(jià)值定位。一方面，積極追蹤政策執(zhí)行情況，加強(qiáng)政策供給，完善政策配套體系，實(shí)現(xiàn)政策供需之間的平衡。中央政府應(yīng)該成立專項(xiàng)調(diào)查小組，深入一線進(jìn)行調(diào)研，全面了解我國各地區(qū)課后服務(wù)政策執(zhí)行以及實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)和不足，將出現(xiàn)的新問題及時(shí)地反饋到新的政策制定當(dāng)中。譬如，中央政府部門應(yīng)完善課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障制度，加大對課后服務(wù)工作的財(cái)政支持力度，完善課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)管理和使用辦法。與此同時(shí)，在課后服務(wù)的隊(duì)伍建設(shè)、評價(jià)考核、機(jī)構(gòu)參與等規(guī)范方面也應(yīng)出臺政策，實(shí)施分級分類管理，為課后服務(wù)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)提供制度保障。另一方面，中央政府應(yīng)明確課后服務(wù)價(jià)值定位，緩解多元價(jià)值下的政策執(zhí)行沖突。課后服務(wù)政策價(jià)值定位引導(dǎo)著政策執(zhí)行傾向。中央政府在政策制定時(shí)應(yīng)統(tǒng)籌聚焦課后服務(wù)政策的價(jià)值定位，讓不同政策執(zhí)行主體能夠明確自身在課后服務(wù)政策執(zhí)行中的價(jià)值定位。例如，對于學(xué)校層面而言，中央政府應(yīng)明確其開展課后服務(wù)對學(xué)生全面發(fā)展與健康成長的價(jià)值定位，并要求學(xué)校嚴(yán)格執(zhí)行，以減少學(xué)校變相補(bǔ)課、增加學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)等不良情況出現(xiàn)。

2.認(rèn)真落實(shí)課后服務(wù)政策要求，鼓勵(lì)社會力量協(xié)同參與

省級政府部門在落實(shí)中央政府關(guān)于課后服務(wù)工作的政策時(shí)，需要認(rèn)真貫徹國家關(guān)于課后服務(wù)的政策要求與精神，因地制宜地研制出本地區(qū)有關(guān)課后服務(wù)的實(shí)施與管理辦法，從制度層面和實(shí)踐層面鼓勵(lì)社會力量的協(xié)同參與，對課后服務(wù)的性質(zhì)、主管部門、管理形式、經(jīng)費(fèi)來源及管理、相關(guān)職能部門的監(jiān)管職責(zé)、法律責(zé)任做出明確規(guī)定，積極強(qiáng)化對課后服務(wù)政策執(zhí)行的全方面監(jiān)督。第一，積極引導(dǎo)和支持以社會媒體為主的第三方力量對當(dāng)?shù)卣n后服務(wù)政策執(zhí)行情況展開監(jiān)督，暢通監(jiān)督反饋機(jī)制，促使地方政府嚴(yán)格執(zhí)行課后服務(wù)政策。第二，由于課后服務(wù)管理遵循屬地管理和主管部門牽頭、相關(guān)職能部門分工負(fù)責(zé)的原則，為此，可在地方政府層面構(gòu)建課后服務(wù)相關(guān)部門之間的相互監(jiān)督機(jī)制，形成由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，工商、教育、民政、衛(wèi)計(jì)、食藥監(jiān)、公安消防，以及街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）各負(fù)其責(zé)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的有效監(jiān)管機(jī)制，以有效減少地方政府的劣性互動行為。第三，在充分發(fā)揮中小學(xué)主體作用的同時(shí)，還應(yīng)積極鼓勵(lì)社區(qū)公益性課后服務(wù)的發(fā)展，引導(dǎo)具有課后服務(wù)資質(zhì)的校外機(jī)構(gòu)參與，豐富課后服務(wù)供給，充分滿足家長對課后服務(wù)的多元需求，同時(shí)也起到對政府相關(guān)部門的監(jiān)督作用。第四，國家政府部門應(yīng)要求省級地方政府部門成立由各相關(guān)部門人員組成的專項(xiàng)小組，根據(jù)各自職責(zé)定期或不定期地開展對課后服務(wù)機(jī)構(gòu)的檢查和指導(dǎo)，對于不當(dāng)行為及時(shí)查處，并督促其整改。國家政府部門的政策引導(dǎo)、地方政府內(nèi)部的相互監(jiān)督以及社會外部力量的協(xié)同參與，能對地方政府執(zhí)行課后服務(wù)政策起到全方位的監(jiān)督作用，形成課后服務(wù)政策治理多元主體參與格局，確保地方政府認(rèn)真執(zhí)行課后服務(wù)政策。

3.建立課后服務(wù)市場行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提高校外課后服務(wù)質(zhì)量

課后服務(wù)質(zhì)量的提升不僅需要規(guī)范政府和學(xué)校的行為，同時(shí)還應(yīng)規(guī)范課后服務(wù)市場中提供培訓(xùn)服務(wù)的校外機(jī)構(gòu)的行為。首先，政府部門應(yīng)該加強(qiáng)對校外課后服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)證，設(shè)定其進(jìn)入課后服務(wù)市場的準(zhǔn)入門檻，對其實(shí)行動態(tài)監(jiān)管，維護(hù)課后服務(wù)市場的有序競爭和穩(wěn)定發(fā)展。在激烈的市場競爭下，政府要積極引導(dǎo)校外課后服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷提升質(zhì)量，提供優(yōu)質(zhì)的課后服務(wù)。其次，校外課后服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)在政府部門的正確領(lǐng)導(dǎo)下，建立課后服務(wù)市場的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，包括健全和完善準(zhǔn)入資格、過程監(jiān)管和結(jié)果評估三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高課后服務(wù)質(zhì)量。在政府對課后服務(wù)市場進(jìn)行整頓的背景下，校外課后服務(wù)機(jī)構(gòu)也應(yīng)組建相應(yīng)的行業(yè)聯(lián)盟，出臺符合課后服務(wù)市場的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對課后服務(wù)市場進(jìn)行內(nèi)部治理。行業(yè)聯(lián)盟必須出臺質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，定期對所有提供課后服務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量考核與評價(jià)，對達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整頓或者淘汰，規(guī)范課后服務(wù)市場，促進(jìn)課后服務(wù)機(jī)構(gòu)自身不斷革新發(fā)展，提供優(yōu)質(zhì)專業(yè)的課后服務(wù)。最后，通過政府購買等方式，引導(dǎo)校外課后服務(wù)進(jìn)入中小學(xué)校。對于優(yōu)質(zhì)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，政府和學(xué)校應(yīng)該為其暢通渠道，使其優(yōu)質(zhì)的課后服務(wù)進(jìn)入學(xué)校，滿足那些缺乏資源難以實(shí)施課后服務(wù)的學(xué)校開展課后服務(wù)工作，同時(shí)也幫助中小學(xué)校提供更為優(yōu)質(zhì)的課后服務(wù)內(nèi)容。

4.建立健全課后服務(wù)制度，加強(qiáng)課后服務(wù)師資隊(duì)伍建設(shè)

作為課后服務(wù)的重要主體，中小學(xué)校應(yīng)積極作為，建立健全課后服務(wù)制度，打造有特色的課后服務(wù)，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展和健康成長。其一，中小學(xué)校應(yīng)充分認(rèn)識課后服務(wù)的價(jià)值，積極開展課后服務(wù)工作。中小學(xué)在開展課后服務(wù)工作時(shí)應(yīng)正確認(rèn)識其價(jià)值，引導(dǎo)廣大教師積極開展課后服務(wù)工作，重點(diǎn)關(guān)注課后服務(wù)工作對學(xué)生成長的功能價(jià)值，而不是關(guān)注課后服務(wù)為學(xué)校謀利。正確合理使用課后服務(wù)專項(xiàng)資金，將其運(yùn)用于課后服務(wù)工作的組織和開展當(dāng)中，按照國家和地方政府部門的相關(guān)要求，高質(zhì)高效地開展課后服務(wù)工作。其二，加強(qiáng)課后服務(wù)教師隊(duì)伍專業(yè)化水平建設(shè)，提升課后服務(wù)質(zhì)量。加強(qiáng)中小學(xué)校課后服務(wù)教師隊(duì)伍建設(shè)是推進(jìn)課后服務(wù)工作開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。課后服務(wù)人員不僅需要掌握教師應(yīng)具備的學(xué)科教學(xué)知識和技能，還應(yīng)具備課后服務(wù)所需要的專業(yè)知識和技能，例如安全管理等。為此，學(xué)校一方面要制定詳細(xì)的培訓(xùn)規(guī)劃，加強(qiáng)對課后服務(wù)從業(yè)人員專業(yè)技能的崗前培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)，打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化的課后服務(wù)教師隊(duì)伍。另一方面，還應(yīng)積極吸納教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富的退休教師和課后服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員進(jìn)入中小學(xué)課后服務(wù)中，為學(xué)生提供有深度、形式多樣的課后服務(wù)。其三，建立完善的課后服務(wù)工作考核與績效激勵(lì)制度。依據(jù)學(xué)校課后服務(wù)工作目標(biāo)，建立科學(xué)的課后服務(wù)工作考核與評價(jià)制度，鼓勵(lì)教師積極開展課后服務(wù)工作，將其工作表現(xiàn)與績效獎(jiǎng)勵(lì)、職稱評審掛鉤，有效緩解中小學(xué)教師逃避與消極對待課后服務(wù)工作的困境，激發(fā)教師投入課后服務(wù)工作的熱情，不斷打造課后服務(wù)特色，助推學(xué)生全面成長。