鐵路領(lǐng)域開(kāi)展國(guó)有資本投資公司改革試點(diǎn)路徑初探*

冉墨文

（中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

0 引言

高質(zhì)量推進(jìn)國(guó)有資本投資公司改革試點(diǎn)，是深化國(guó)有企業(yè)改革的重要組成部分，是改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重要舉措。自黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司”以來(lái)，中糧集團(tuán)、中交集團(tuán)、國(guó)家能源集團(tuán)等21家試點(diǎn)央企探索實(shí)踐，在優(yōu)化國(guó)有資本布局、創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管模式等方面取得積極成效。

改革開(kāi)放以來(lái)鐵路行業(yè)經(jīng)歷了政企分離探索、主輔分離與管理體制變革、政企分開(kāi)與現(xiàn)代公司制建設(shè)三個(gè)階段的改革，路網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)輸質(zhì)量、裝備技術(shù)均全面提升。隨著國(guó)資國(guó)企改革的不斷深入，鐵路行業(yè)凸顯出資產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)不足、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活、內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展活力尚需提升等問(wèn)題。國(guó)有資本投資公司可發(fā)揮平臺(tái)作用，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，打破企業(yè)舊有經(jīng)營(yíng)管理思維，推動(dòng)思想變革；深化混改所有制改革，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)變革；去行政化提高效率，推動(dòng)組織變革；明晰權(quán)責(zé)分類授權(quán)，推動(dòng)管理變革；促進(jìn)資本與技術(shù)融合，推動(dòng)技術(shù)變革[1]。

因此抓住歷史機(jī)遇，改革完善具有中國(guó)特色、鐵路特點(diǎn)、法治化市場(chǎng)化的治理體系和運(yùn)行機(jī)制，研究鐵路領(lǐng)域開(kāi)展國(guó)有資本投資公司改革試點(diǎn)的實(shí)施路徑具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 必要性分析

1.1 國(guó)家層面

黨和國(guó)家高度重視國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革相關(guān)工作，開(kāi)展改革試點(diǎn)有利于推動(dòng)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于鐵路領(lǐng)域的管理從“管企業(yè)”“管資產(chǎn)”向著“管資本”的思維轉(zhuǎn)變，推進(jìn)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，形成“政府—國(guó)有資本投資公司—國(guó)有企業(yè)”三級(jí)授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式。面對(duì)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜嚴(yán)峻的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，開(kāi)展改革試點(diǎn)有利于發(fā)揮好國(guó)企在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中“穩(wěn)定器”“壓艙石”的作用，為維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局、全面建成小康社會(huì)作出新的貢獻(xiàn)。

1.2 行業(yè)層面

鐵路領(lǐng)域分工明確、專業(yè)性強(qiáng)，目前鐵路勘察設(shè)計(jì)、建筑施工、客貨運(yùn)輸、裝備制造已經(jīng)基本形成獨(dú)立的企業(yè)集團(tuán)，但均缺乏完整的全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)能力，上下游產(chǎn)業(yè)資源整合能力較弱，凝聚合力、開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)存在一定程度的阻礙。開(kāi)展改革試點(diǎn)有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)整合集聚轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展,完善鐵路“走出去”戰(zhàn)略布局。有利于發(fā)揮鐵路行業(yè)“大聯(lián)動(dòng)機(jī)”的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，使產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈向中高端轉(zhuǎn)變。統(tǒng)籌鐵路工程建設(shè)、裝備制造、運(yùn)營(yíng)管理、科研院校等科技資源,利用建設(shè)運(yùn)營(yíng)場(chǎng)景豐富、實(shí)踐積累數(shù)據(jù)充分、市場(chǎng)規(guī)模巨大、產(chǎn)業(yè)體系完備的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，建設(shè)產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系，使鐵路產(chǎn)業(yè)朝著智能化、綠色化、可持續(xù)的方向發(fā)展。

1.3 企業(yè)層面

憑借國(guó)有資本投資公司這個(gè)綜合改革平臺(tái)，各試點(diǎn)央企已開(kāi)展落實(shí)董事會(huì)職權(quán)、推進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人制度、混合所有制改革等改革舉措，最大程度提高改革效能、釋放改革紅利。開(kāi)展改革試點(diǎn)有利于提升企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，明晰母子公司的職能定位與權(quán)責(zé)邊界，重塑精干高效、科學(xué)規(guī)范的組織架構(gòu)和管理體系，構(gòu)建形成具有中國(guó)特色的現(xiàn)代企業(yè)制度。有利于促進(jìn)鐵路資本股權(quán)化證券化，實(shí)現(xiàn)資本合理流動(dòng)、提高配置效率，開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運(yùn)作等，培育新動(dòng)能走好先手棋。有利于完善市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立靈活高效的用人機(jī)制和科學(xué)完善的薪酬激勵(lì)，激發(fā)微觀主體活力動(dòng)力。

2 思路構(gòu)想

貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，聚焦交通強(qiáng)國(guó)鐵路先行歷史使命，加強(qiáng)鐵路企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)，提升資本運(yùn)作能力、健全監(jiān)督監(jiān)管體系、完善企業(yè)治理體系。在確保戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵(lì)、工資總額和重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理各項(xiàng)授權(quán)放權(quán)接得住、行得穩(wěn)的基礎(chǔ)上，積極爭(zhēng)取納入鐵路領(lǐng)域國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)。開(kāi)展各項(xiàng)綜合改革措施，重構(gòu)以資本為紐帶的母子公司管理體制，健全權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條；分類分層持續(xù)深化混合所有制改革，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、完善治理體系、轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制；聚焦主業(yè)實(shí)業(yè)推進(jìn)資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整,不斷增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流鐵路企業(yè)。

3 近期重點(diǎn)任務(wù)

3.1 完善企業(yè)治理體系

健全法人治理結(jié)構(gòu)。促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理有機(jī)融合，逐步規(guī)范并落實(shí)董事會(huì)職權(quán)。建立完善董事會(huì)專門委員會(huì)，發(fā)揮董事會(huì)的決策核心作用，健全適應(yīng)外部董事占多數(shù)的董事會(huì)運(yùn)行機(jī)制。逐步將下屬企業(yè)打造成真正的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體,為未來(lái)接受出資人代表機(jī)構(gòu)授權(quán)打下基礎(chǔ)。

建立分級(jí)授權(quán)管控模式。實(shí)施以股權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)、以派出股權(quán)董事為依托的治理型管控，從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變。一企一策，給予不同范圍、不同程度的授權(quán)放權(quán)。優(yōu)化調(diào)整管控路徑，做到層層“松綁”，全面激發(fā)各層級(jí)企業(yè)活力。建立權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整和持續(xù)優(yōu)化機(jī)制，確?！胺诺孟?，管得住，收得回”。

完善經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核制度。根據(jù)不同類型企業(yè)特點(diǎn)，制定針對(duì)性考核指標(biāo)及績(jī)效考核比重。將國(guó)有資本保值增值率、經(jīng)濟(jì)增加值等經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和資產(chǎn)證券化率、股權(quán)創(chuàng)新覆蓋率、研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度、社會(huì)責(zé)任等指標(biāo)相結(jié)合[2]，引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

3.2 培育資本運(yùn)作能力

構(gòu)筑資本運(yùn)營(yíng)和資產(chǎn)管理平臺(tái)。盤活管好既有存量股權(quán)，加強(qiáng)市值管理與價(jià)值管理，促進(jìn)資本合理流動(dòng)實(shí)現(xiàn)保值增值。通過(guò)資本運(yùn)營(yíng)、股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化等方式，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)營(yíng)效率。

探索引入保險(xiǎn)資金及企業(yè)年金作為資金來(lái)源。保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金偏好追求穩(wěn)健、安全的長(zhǎng)期收益[3]，在政策允許的條件下，應(yīng)探索對(duì)前景看好、業(yè)務(wù)發(fā)展相對(duì)成熟的鐵路板塊進(jìn)行股權(quán)投資，將鐵路企業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)同職工福利水平緊密結(jié)合在一起。

加強(qiáng)資本運(yùn)作人才隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)內(nèi)生培養(yǎng)，強(qiáng)化與高等院校、金融機(jī)構(gòu)合作，共建鐵路金融人才培養(yǎng)合作平臺(tái)。創(chuàng)新人才選用方式，通過(guò)并購(gòu)獲取新興業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)，通過(guò)異地業(yè)務(wù)中心的設(shè)立獲取高端人才，采取短期聘用、技術(shù)入股、人才租賃等方式柔性引進(jìn)緊缺急需人才。完善金融人才評(píng)價(jià)、激勵(lì)體系，提高市場(chǎng)吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。

3.3 健全監(jiān)督監(jiān)管體系

構(gòu)建完善看得見(jiàn)、管得住、審得清的資本監(jiān)督管控體系。設(shè)立審計(jì)中心垂直管理體系,外派專職董事、監(jiān)事,對(duì)資本投資運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督。清晰界定各類監(jiān)管主體的職責(zé)權(quán)限，有效整合企業(yè)內(nèi)外部監(jiān)督資源，建立全面覆蓋、協(xié)同共享、實(shí)時(shí)在線、科學(xué)法治的監(jiān)督體系。

優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。建立內(nèi)部常態(tài)化監(jiān)督審計(jì)機(jī)制和信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點(diǎn)部門和崗位的監(jiān)管，依法依規(guī)、及時(shí)準(zhǔn)確地披露資本整體運(yùn)營(yíng)狀況、關(guān)聯(lián)交易、企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬等信息，建設(shè)陽(yáng)光國(guó)企，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

搭建實(shí)時(shí)在線的信息化監(jiān)督平臺(tái)。充分運(yùn)用信息技術(shù)創(chuàng)新監(jiān)管手段，開(kāi)展戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)價(jià)管理、異常經(jīng)營(yíng)事件甄別、盈虧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、授權(quán)受控在線提示等方面的報(bào)告監(jiān)督，服務(wù)于審計(jì)中心及外派董事、監(jiān)事和相關(guān)監(jiān)督部門。

4 納入試點(diǎn)后改革措施建議

4.1 構(gòu)建新型母子公司管理體制

重塑集團(tuán)管控體系。按照“強(qiáng)總部、強(qiáng)產(chǎn)業(yè)”的原則，構(gòu)建集團(tuán)總部—產(chǎn)業(yè)平臺(tái)—專業(yè)公司的三級(jí)架構(gòu)[4]。優(yōu)化集團(tuán)管控，在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的核心業(yè)務(wù)上，提升總部統(tǒng)籌調(diào)配的能力，強(qiáng)化管理事項(xiàng)權(quán)限。對(duì)于市場(chǎng)化程度較高的業(yè)務(wù)，加強(qiáng)授放權(quán)力度，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

精簡(jiǎn)優(yōu)化總部職能。集團(tuán)總部以管資本為主，承擔(dān)黨建統(tǒng)領(lǐng)、戰(zhàn)略管控、資本運(yùn)作、資源統(tǒng)籌等職能。把具有支持性、服務(wù)性、事務(wù)性的工作職責(zé)進(jìn)行剝離，整合成立審計(jì)監(jiān)督中心、財(cái)務(wù)清算中心、法律服務(wù)中心等，為企業(yè)發(fā)展提供專業(yè)化服務(wù)，提升管理效率，推進(jìn)資源優(yōu)化配置。

逐步升級(jí)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)。根據(jù)業(yè)務(wù)板塊組建運(yùn)輸服務(wù)、金融資本、裝備制造、土地開(kāi)發(fā)、建筑工程等具有事業(yè)部功能的產(chǎn)業(yè)中心，實(shí)行專業(yè)化和差異化管理。之后按市場(chǎng)化原則推進(jìn)專業(yè)化重組和產(chǎn)業(yè)鏈整合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)中心向產(chǎn)業(yè)平臺(tái)公司升級(jí)[5]。產(chǎn)業(yè)平臺(tái)以資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主，關(guān)注企業(yè)利潤(rùn)和成本競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)揮運(yùn)營(yíng)統(tǒng)籌作用。在保持對(duì)戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控制的基礎(chǔ)上，分業(yè)逐步引入非鐵路資本，對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行股份制改造。

4.2 優(yōu)化資本布局結(jié)構(gòu)

推進(jìn)鐵路資本市場(chǎng)化運(yùn)作。利用多層次資本市場(chǎng)積極推進(jìn)資產(chǎn)證券化，拓展鐵路資本運(yùn)作空間、促進(jìn)資本合理流動(dòng)。推動(dòng)各類資本合資合作，設(shè)立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金、改革發(fā)展基金、結(jié)構(gòu)調(diào)整基金等，拓展服務(wù)鏈、延伸價(jià)值鏈、提升產(chǎn)業(yè)鏈。開(kāi)展放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)試點(diǎn)，發(fā)展供應(yīng)鏈金融、融資租賃等多種產(chǎn)融結(jié)合形式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)資本和金融資本良性互動(dòng)。

提高產(chǎn)業(yè)專業(yè)化規(guī)模化集約化水平。聚焦主責(zé)主業(yè)，在產(chǎn)業(yè)平臺(tái)主導(dǎo)下，深化企業(yè)重組和資源整合,健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)化退出機(jī)制，剝離非戰(zhàn)略方向股權(quán)，推動(dòng)瘦身健體。推進(jìn)資本要素市場(chǎng)化配置，向產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和價(jià)值鏈高端領(lǐng)域集中，打造金融資本、高端裝備、信息科技、智慧物流等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮經(jīng)營(yíng)協(xié)同效應(yīng)，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。

優(yōu)化資本的投資方向和領(lǐng)域。將投資向國(guó)家戰(zhàn)略項(xiàng)目如川藏鐵路、沿江高鐵等聚集，向人口密集城市、主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域如京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈聚集[6]。加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)外高新企業(yè)、科研院所合作，布局大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、5G、人工智能等新技術(shù)，通過(guò)基金引領(lǐng)、培育孵化等方式加強(qiáng)科技攻關(guān)，拓展新業(yè)態(tài)、培育新動(dòng)能。

4.3 以混改為抓手深化改革

建立權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的治理機(jī)制?？茖W(xué)設(shè)計(jì)股權(quán)結(jié)構(gòu)，合理制定公司章程條款，健全黨組織發(fā)揮政治核心作用的有效機(jī)制，依法保障混合所有制企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理等職權(quán)，避免“機(jī)關(guān)化”“行政化”管控方式。

推行市場(chǎng)化選人用人、用工管理、薪酬分配機(jī)制。探索企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子采取競(jìng)聘制、任期制、崗位制、末位淘汰制。建立勞動(dòng)力要素市場(chǎng)化流動(dòng)機(jī)制，提高勞動(dòng)效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。按照試點(diǎn)先行、穩(wěn)慎開(kāi)展的思路,對(duì)于金融投資、土地開(kāi)發(fā)類企業(yè)，探索建立股權(quán)跟投、投資收益遞延、業(yè)績(jī)與年度績(jī)效捆綁等機(jī)制。對(duì)于科技研發(fā)類企業(yè)，探索實(shí)施員工持股、崗位分紅激勵(lì)、科技成果轉(zhuǎn)化收益分紅等方式。

推進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人制度。利用市場(chǎng)機(jī)制選聘合格的職業(yè)經(jīng)理人，達(dá)到優(yōu)化提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理層結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的目的。暢通現(xiàn)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理者與職業(yè)經(jīng)理人轉(zhuǎn)換途徑，提高其專業(yè)素質(zhì)、學(xué)習(xí)能力、領(lǐng)導(dǎo)能力和經(jīng)營(yíng)管理能力。實(shí)行任期制和契約化管理，建立與業(yè)績(jī)掛鉤的晉升和降職通道以及退出機(jī)制。

4 結(jié)束語(yǔ)

鐵路領(lǐng)域開(kāi)展國(guó)有資本投資公司改革試點(diǎn)有利于深化國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，促進(jìn)國(guó)有資本形態(tài)轉(zhuǎn)化；有利于深化重組整合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展；有利于增強(qiáng)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，完善市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。鐵路企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)行權(quán)能力建設(shè)，積極爭(zhēng)取納入國(guó)有資本投資公司改革試點(diǎn)，為建成現(xiàn)代化鐵路強(qiáng)國(guó)提供有力支撐。出資人代表機(jī)構(gòu)也應(yīng)加快轉(zhuǎn)變職能和優(yōu)化履職方式，使國(guó)有出資人意志有效體現(xiàn)在公司治理結(jié)構(gòu)中，促進(jìn)激發(fā)微觀主體活力效率與科學(xué)管好國(guó)有資本有機(jī)結(jié)合。