環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接法律問題研究
——以“兩法銜接”的證據轉化為視角

■董鵬程，杜 寧

（北京交通大學法學院，北京 100044）

一、環(huán)境行政證據與刑事證據的轉化依據

（一）法理依據

我國對行政違法和犯罪行為采用“二元立法模式”，即根據某一行為的違法程度和對社會危害性進行區(qū)分，確定由行政法規(guī)亦或刑法予以規(guī)范的立法模式。在此模式下行政機關提取、收集的證據以及相關的結論報告可以隨案移送給司法機關，作為定罪量刑的證據。以本文探討的環(huán)境違法犯罪為例，當事人的行為是受到行政處罰還是刑罰處罰，均需要調查清楚當事人的具體行為、情節(jié)的輕重以及行為造成的危害后果。這些需要調查的內容是客觀事實，行政機關在先前進行調查和提取證據只不過是為是否進入刑事司法先行“過濾”，司法機關在此基礎上進行“定罪+量刑”，這就決定了行政執(zhí)法機關取證的前置性。

（二）立法支撐

我國立法層面對“兩法銜接”的證據規(guī)則提供了充分的依據。2012年《刑事訴訟法》第52條，首次規(guī)定了在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集到的相關證據材料可以作為隨案移送作為刑事訴訟的證據使用[1]。這一規(guī)定彌補了“兩法銜接”的法律空白，也為“兩法銜接”的有效推進提供了可行性的思路。公檢法等機關也根據自身的工作情況頒布了相關司法解釋，一方面明確了證據銜接的審查制度，即只有經過刑事司法機關的實質審查且沒有異議的方可轉化成為刑事證據；另一方面對法條中的“等”字作出了具體的解釋，即鑒定意見和勘驗、檢查筆錄。此外也對法條中未提及的言詞證據作出了具體的規(guī)定，即原則上應該重新收集，例外無法收集時在經人民檢察院實質審查合法之后可作為證據使用。緊接著2013年和2017年最高人民法院、最高人民檢察院相繼出臺了環(huán)境案件相關解釋，將檢測機構出具的監(jiān)測數據這一證據材料歸入了可轉化的證據范圍。在《兩法銜接工作辦法》中，更是在此基礎上將相關認定意見納入其中。由此可見，一系列諸多的法律法規(guī)為“兩法銜接”的證據轉化提供了強有力的支持和法律保障。

（三）證據的特殊性

法律要求行政證據和刑事證據滿足一些特點，例如客觀存在且真實反映案件事實真相，并且不受他人主觀的改變而改變，證據的客觀性也決定了它與待證事實之間有客觀關聯性。在環(huán)境違法領域，當事人的污染等行為是否超標，是否違法有時是以某一刻、某一位置的檢測數據為準，因為污染物中的成分或關鍵性證據可能隨著時間的推移發(fā)生了化學反應或其他變化。即環(huán)境案件證據的時刻性和易逝性，決定了行政機關在進行調查第一時間搜集到的證據被賦予客觀性和真實性的地位。行政執(zhí)法工作人員收集、固定和保存證據需要具備極高的專業(yè)性，復雜的監(jiān)測報告更需要專業(yè)的人員運用專業(yè)的技術進行分析、評估。刑事司法中要求證據合法性，即要求用以證明案件事實的證據，是通過合法手續(xù)和途徑收集得到的。由此可見，刑事司法證據有賴于環(huán)境行政執(zhí)法人員取證的專業(yè)性，這既符合行政執(zhí)法和刑事司法對證據的要求，也提高了“兩法銜接”證據轉化的效率。

二、環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法證據轉化的實證性分析

我國一直高度重視環(huán)境問題，自2013年起我國開展環(huán)保專項檢查整治行動以來，取得了顯著成效，但是在司法實踐中也發(fā)現“兩法銜接”中存在的一些問題，其中證據的轉化是影響“兩法銜接”的關鍵。

筆者在裁判文書網中將《刑事訴訟法（2018）》第五十四條第二款、《刑事訴訟法（2012）》第五十二條的部分內容設為關鍵詞進行檢索，截至2020年4月21日共發(fā)現有133篇裁判文書。顯然，這些檢索數據遠遠比實際判決要少，因為在刑事訴訟中只有被告人或者律師對證據的證明力提出異議的時候，法庭才會進行審查；如果沒有異議，那么之前行政執(zhí)法中的證據就會理所當然地成為后期定罪量刑的刑事證據，且在判決文書中不會有所體現。

對133份裁判文書進行梳理可以得出：第一，行政機關前期收集的物證、書證、視聽資料、電子證據，在刑事司法中并未出現被排除適用的情形。第二，根據筆者的檢索并未發(fā)現鑒定意見被排除適用的情況。但根據相關資料的顯示，鑒定意見這一證據曾在張某某銷售偽劣產品一案的二審中被排除適用。第三，證人證言或被告人陳述、辯解等言詞類證據在審判中被采納的案件達60%。其主要是因為，行政案件移交公安機關之后，公安機關原則上是會重新收集犯罪嫌疑人、證人和被害人的言詞證據，那么勢必會存在在偵查階段就將行政證據轉化為刑事證據的可能性。第四，在裁判文書的說理部分，對于法庭中提出的證據異議，法院均按照《刑事訴訟法》的規(guī)定，認定某證據屬于行政證據可轉化為刑事證據的范圍，不存在非法等情況，除此之外沒有任何其他的說理成分。

為了準確發(fā)現環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法中證據轉化的癥結所在，筆者對其中污染環(huán)境罪的五份裁判文書進行分析，發(fā)現被告人和律師真正存疑的多是檢測報告、鑒定意見類證據：第一，檢測報告不符合法定程序，例如在取樣時無被告人到場，也無見證人簽字。第二，司法鑒定主體不適格。第三，樣本采集的地點、采集和保管的方式不合法等。法院在裁判文書中直接引用相關規(guī)定，進而認定提供的鑒定材料、檢測報告等合法有效，并未過多的闡述具體的程序等問題。關于檢測中心是否具備監(jiān)測資格的問題，法官援引《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中第十二條的相關規(guī)定，相關部門或監(jiān)測中心收集的監(jiān)測數據可以作為刑事司法的證據使用，并沒有對相關部門需要具備的相關資質作出具體說明。筆者認為法條的援引并未存在錯誤，只是這樣的規(guī)定在很大程度上削弱了此類證據的證明力。

此外，筆者還發(fā)現在魏學紅污染環(huán)境罪一案中，辯護人提出，勘驗檢查筆錄的見證人是公安偵查人員，其既是前期調查的行政執(zhí)法人員又是后期的偵查人員，不能作為證據使用。中院在裁判文書中論述到，環(huán)境保護局在行政執(zhí)法的過程中制作了詳細的現場檢查筆錄，并且有被告人和公安偵查人員等多人的簽字確認，這一行為并無違反有關的法律、行政法的明確規(guī)定。但是，這是否等同于符合刑事訴訟法中對證據的三性要求，作為同一主體的取證行為是否符合刑事訴訟法對取證的規(guī)則的思考？這一裁判思路在司法實踐中可謂隨處可見，也暴露出在司法實踐中法官、律師和檢察官等均普遍認為行政執(zhí)法過程中前期取得的行政證據轉化為刑事證據是理所當然、無可厚非的，這種固定思維也就引發(fā)了“兩法銜接”存在的種種問題。

三、“兩法銜接”證據轉化存在的問題

（一）證據種類的不同

證據的移送是保證案件順利進入刑事訴訟的核心。根據《刑事訴訟法（2018）》中規(guī)定，我國刑事證據種類法定并且僅包括8種，在《兩法銜接工作辦法》中規(guī)定了10種，5種基本的證據屬于兩法之間的共性證據，但是除此之外均存在兩法單獨特有的證據種類，那么在這些證據的轉化之上難免出現不暢。

首先，之所以會出現《兩法銜接工作辦法》中的10種，無不是在相關司法解釋中的逐步擴大的結果，用“等外等”的解釋不斷擴大原來證據種類；其次，《兩法銜接工作辦法》的10種證據并沒有犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解等言詞類證據，但是在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中針對此類證據提出了重新收集的原則，這兩個規(guī)定的結合勢必造成司法實踐中的混亂，使得司法機關在審查證據時出現進退兩難的情況；最后，監(jiān)測報告這一行政證據種類無法找到與其對應的刑事證據種類，而監(jiān)測報告是認定環(huán)境犯罪或違法的關鍵與核心，將其轉化為刑事證據本質是毋庸置疑的，那么到底轉化為鑒定意見還是言詞證據并不明確。有學者解讀《環(huán)境刑事案件解釋（2013）》第11條的規(guī)定，認為其是對監(jiān)測報告證據能力的肯定，但是筆者和大多數學者均認為，如果肯定了監(jiān)測報告作為一種證據種類轉化為刑事證據，那么勢必是對刑事證據種類法定原則的違背。

（二）取證程序的沖突

行政機關取證的方法、程序與司法機關取證的方法、程序存在較大差異。行政執(zhí)法過程中的取證更為專業(yè)，更加注重先進技術和手段的應用，但是對于程序和證據規(guī)則的認知并不全面。刑事司法機關的偵查取證并沒有專業(yè)的環(huán)境理論知識作支撐，但是他們時刻都受到法律、法規(guī)中對調查、取證中嚴格程序的約束。因此，寬松制度下收集到的行政證據轉化為要求更加嚴格的刑事證據時，難免會出現銜接的不順暢。

造成這一沖突原因有二。其一在法理上，行政執(zhí)法中的證據旨在證明當事人的行為違法，而刑事司法的證據旨在證明行為人的行為涉及犯罪，需要追究其刑事責任，對證據的提取等程序作出了嚴格的要求。其二，刑事訴訟法對證人的訊問、勘驗、檢查等的程序作出了明確的規(guī)定，但在行政訴訟法及其他行政法規(guī)中并沒有找到如此詳細具體的規(guī)定。在2012年的刑事訴訟法修訂中，更是開創(chuàng)性地提出了完善證據制度，明確非法證據排除規(guī)則，將程序公正置于實體公正之上。但是相比而言，在行政處罰中僅會發(fā)現簡單的程序性規(guī)定，例如執(zhí)法人員要出示相關證件，不得少于兩人執(zhí)法等基本規(guī)定，這些和刑事制度相比未免過于單薄無力，因而這些行政證據在轉化為刑事證據之時，會將其證明力度大打折扣。

（三）證明標準的差異

證明標準，是認定案件事實的前提和關鍵。由于行政執(zhí)法與刑事司法保護的法益存在不同，以致兩法的證明標準均存在較大的差異。在我國《刑事訴訟》中一直貫徹著“以事實為依據，以法律為準繩”的證明標準，而在《行政處罰法》中僅要求行政機關收集的證據能夠查明案件事實，足以證明當事人行為違法，這一證明標準在學界普遍稱為“以客觀事實為依據”。早在2007年“廖宗榮訴重慶市公安局交通管理局行政處罰案”就提出了“證據優(yōu)勢”這一觀點，正好與行政處罰法中的證明標準相吻合，因此在行政執(zhí)法中逐漸確立了“證據優(yōu)勢”的證明標準。

“排除合理懷疑”即要求法官綜合全案證據，且適當地從公共性的角度來判斷，使案件不存在任何有證據的懷疑?！白C據優(yōu)勢”即在證明同一事實的證據之間存在證明力大小的比較時，優(yōu)先選擇優(yōu)勢明顯、證明力度強的?？梢姡姓C據的證明標準遠不及刑事證據的標準，這樣巨大的差異性會導致偵查機關收集證據以及審判機關審查證據程序和方式不同，也逐漸會造成行政證據轉化后無法適合刑事證據的審查標準而導致轉化、認定的困難。

四、“兩法銜接”證據轉化的完善對策

（一）構建證據轉化規(guī)則

證據轉化規(guī)則，是兩法順暢銜接的關鍵。對于言詞證據的轉化問題學界主要存在幾種不同的觀點，一是將證據轉化的范圍局限在實物證據之上，言詞證據不可轉化。另一種觀點是以重新收集為原則。這兩種觀點均存在一定的弊端，即如果一味地排除言詞證據會削弱行政執(zhí)法機關的權威性，重新收集證據也會大大降低兩法銜接的效率。因此，筆者更贊同學界的第三種觀點，即言詞證據補強轉化規(guī)則，通過其他證據的相互印證來補強，無法補強的再重新收集。這種觀點是對“原則+例外”觀點的修訂，例如由于客觀原因無法重新收集的證人證言、被告人陳述，但是有其他證據印證補強的可以直接轉化；或者行政機關提供的證據經公安部門、人民檢察院的審查可形成完整的證據鏈，且相關書面意見、鑒定報告等和言詞證據相吻合，不存在異議的情況下亦可直接轉化為刑事證據。

在當前的環(huán)境案件中，普遍采取公安、環(huán)保等多部門聯合執(zhí)法的情況，對于這類情況下證據的轉化規(guī)則亦存在法律的空白。筆者認為這是公安機關提前介入案件，在取證過程中行政執(zhí)法機關的專業(yè)性和公安機關取證的程序性相結合，得到的證據可以直接轉化為刑事證據。需要注意的是，公安機關在取證時要嚴格遵從刑事訴訟法的標準和規(guī)定，切不可用聯合執(zhí)法的“帽子”來逃避刑事訴訟法對證據的規(guī)則，而且轉化后仍要經過嚴格的實質審查。

（二）規(guī)范行政取證程序

規(guī)范行政取證程序是促進行政證據有效轉化、避免證據瑕疵的有效措施。關于取證主體，筆者認為應從兩個角度考慮，一是真正取證的人應該是具備證據采集資格的行政環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)人員，二是收集取證的機關中心是否應具備相應的資格。筆者認為沒有明確要求取證機構具備相應的資質的這一規(guī)定有待商榷和修訂，在交通肇事案中車輛的毀損價值都需要法律明確規(guī)定具備資質的機構來認定，更何況環(huán)境污染類更嚴重的案件，同樣需要規(guī)定何種單位具備舉證資質，而且這樣的規(guī)定也為取證的專業(yè)性和合法性提供保障。

關于取點位置、取證方法等在《兩法銜接工作辦法》第37條作出了基本的規(guī)定，行政執(zhí)法中工作人員需要在此基礎上靈活處理，以程序公正為原則，調查清事實真相為目的完成取證工作。在取證方法上也不可過分教條，根據不同的污染物類型和不同的地點，進行“差異化”的取證方式。此外，落實和加強環(huán)境行政執(zhí)法信息公開與全過程的記錄尤為重要，通過這一制度的落實既監(jiān)督了行政執(zhí)法工作人員的取證工作，推進執(zhí)法的規(guī)范化，也保障了執(zhí)法過程的公開透明化。

（三）強化證據審查力度

環(huán)境行政證據轉化為刑事證據之后，能否成為刑事司法中定罪量刑的證據其根本上就應受到刑事訴訟法關于證據的規(guī)定，這就要求公安機關、人民檢察院切實加強對行政證據的實質審查力度，充分落實非法證據排除規(guī)則。一方面要求公安機關、人民檢察院從取證的流程出發(fā)，判斷取證行為、方式方法是否合規(guī)、合法；另一方面要科學地評估證據與待證事實的關聯性，能否客觀準確地證明待證事實，從而審查判斷其證明效力。

自2012年引入非法證據排除規(guī)則以來，其更多的適用于言詞證據。此外，筆者在查閱眾多資料和案例時發(fā)現，我國公安機關常將行政取證程序代替刑事偵查取證，故意繞開這一規(guī)則而達到強行采證的目的，故意虛置非法證據排除規(guī)則的現象愈加明顯。有些國家賦予了法官自由裁量權，可根據案件的實際情況和被告人犯罪程度的輕重來決定是否排除適用，但絕大多數國家在立法上明確規(guī)定要受到非法取證規(guī)則的約束。我國雖說在環(huán)境行政執(zhí)法領域沒有此種規(guī)定，但在《監(jiān)察法》第33條中，檢查人員調取證據的程序和規(guī)則明顯嚴格于刑事訴訟法的相關規(guī)定，用非法方式取得的證據在刑事訴訟法中使用時應予以排除。筆者認為，環(huán)境領域的兩法銜接沒有必要構建專門的制度，但需要強化公安機關和檢察機關的審查力度，對證據進行實質審查時將非法證據排除規(guī)則落實到位。

有效地懲罰環(huán)境違法犯罪活動，需要落實和完善環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接制度，而證據轉化是“兩法銜接”的核心。在理論研究的同時結合司法實踐案例，發(fā)現銜接制度在應用中存在的困境，進而規(guī)范行政取證程序、強化證據審查力度、切實構建證據轉化規(guī)則等，為“兩法”的順暢銜接提供理論支撐，從而進一步推進我國的生態(tài)文明建設。