官員任期、標(biāo)尺競爭與地方政府科技支出
——基于地級市數(shù)據(jù)和兩區(qū)制空間杜賓模型的新證據(jù)

李恩極，李 群

(1.中國社會科學(xué)院 研究生院，北京 102488；2.中國社會科學(xué)院 數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100732)

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，“重視數(shù)量”到“提升質(zhì)量”的轉(zhuǎn)化必然要求新的發(fā)展方式，亟須實現(xiàn)從“要素驅(qū)動”向“創(chuàng)新驅(qū)動”的根本轉(zhuǎn)變。地方政府是科技創(chuàng)新的引導(dǎo)者和推動者，政府科技投入對于地區(qū)乃至國家技術(shù)進(jìn)步具有重大影響：①根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算。參考吳延兵［7］，生產(chǎn)性支出包括：農(nóng)林水支出、交通運輸支出、資源勘探電力信息等事務(wù)支出，商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)支出，以及金融監(jiān)管等事務(wù)支出。政府R&D補(bǔ)貼可以降低企業(yè)研發(fā)成本，緩解企業(yè)融資約束，進(jìn)而彌合企業(yè)私人收益和社會收益的差距［1］；②政府科技撥款一直是高校和科研機(jī)構(gòu)科研經(jīng)費的主要來源，這種穩(wěn)定且持續(xù)的科技投入對基礎(chǔ)研究的應(yīng)用推廣尤為重要［2-3］；③政府科技資助具有導(dǎo)向功能［4］，有利于吸引更多的外部私人投資，開創(chuàng)萬眾創(chuàng)新局面。

但是，在中國式分權(quán)背景下，擁有一定財權(quán)事權(quán)的地方政府有強(qiáng)烈動機(jī)擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)性公共品的支出，縮減短期經(jīng)濟(jì)效益不明顯且存在一定外部性的公共支出［5-6］?？萍紕?chuàng)新雖然是推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，但是具有投入高、風(fēng)險大、周期長的特征，屬于“非經(jīng)濟(jì)性”公共品，減少科技支出卻是地方政府的“理性行為”。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2007—2017年，地方政府生產(chǎn)性財政支出占總財政支出的比重為21.22%，科技支出占比只有2.27%①。政府財政科技支出占比過低，無法形成有力的市場創(chuàng)新帶動效應(yīng)，整體上抑制了技術(shù)創(chuàng)新步伐［7］。如何激勵地方政府增強(qiáng)科技投入已成為當(dāng)前政界和學(xué)術(shù)界面臨的重要課題。

學(xué)者們從財政分權(quán)角度對政府科技支出進(jìn)行了諸多分析。由于選取的財政分權(quán)指標(biāo)不同，得出的結(jié)論莫衷一是。不過，多數(shù)文獻(xiàn)認(rèn)為科技創(chuàng)新活動風(fēng)險較高，政府為了轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、保證更多的財政收入，在財政支出分權(quán)較大的情況下會減少對科技公共品的投入，而財政自主度較高的地區(qū)，政府財政實力較強(qiáng)，會增加對科技創(chuàng)新的支持［8］。但是，這些研究都忽略了“中國式分權(quán)”體制的另一特征——政治集權(quán)。作為具有主體意識和獨立經(jīng)濟(jì)利益的機(jī)構(gòu)，地方政府兼具“經(jīng)濟(jì)人”和“政治人”雙重屬性，財政分權(quán)并不能完全解釋地方政府行為［9］。除了財政激勵外，地方政府行為和財政支出還受到官員晉升激勵的影響。在GDP為主的政績考核指標(biāo)下，地方官員為了獲得政治晉升，會不遺余力地發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)，甚至扭曲地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)［10］。因此，作為重要的公共財政支出，科技支出很可能受到官員晉升的影響。然而，相應(yīng)的經(jīng)驗證據(jù)十分有限。地方官員會不會為了晉升而改變地方財政科技支出？這是本文要探討的第一個問題。

此外，LI和ZHOU［11］的研究表明，為了加大激勵效果，中央政府是按照相對經(jīng)濟(jì)增長績效來提拔官員。如果GDP為主的政績考核指標(biāo)會扭曲地方官員或政府對科技支出的偏好，那么晉升機(jī)制或績效考核方式也可能對地方政府科技支出產(chǎn)生影響。有研究發(fā)現(xiàn)，在分權(quán)治理結(jié)構(gòu)和相對績效考核的雙重作用下，地方官員為了獲得晉升優(yōu)勢，努力爭取稀缺資源，導(dǎo)致政府的基建支出、教育支出存在競爭或者互動［2，12］，但是對政府科技支出競爭的研究并不多見，而且以往文獻(xiàn)并未驗證政府策略互動行為的形成機(jī)制，而這對于深層次理解地方政府行為是至關(guān)重要的。因此，本文要探討的第二個問題是：在晉升激勵下，地方政府科技支出是否存在競爭或者攀比，強(qiáng)調(diào)相對績效考核的標(biāo)尺競爭機(jī)制是否能夠解釋這種競爭？為了回答以上問題。首先，本文基于2003—2016年中國城市數(shù)據(jù)和官員特征數(shù)據(jù)，利用官員任期從政績考核指標(biāo)和績效考核方式兩個方面考察晉升激勵對地方政府科技支出的影響。其次，使用空間自相關(guān)模型檢驗了地方政府科技支出互動形式。在此基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建兩區(qū)制空間杜賓模型進(jìn)一步識別地方政府科技支出競爭的形成機(jī)制。

相比以往研究，本文的邊際貢獻(xiàn)體現(xiàn)在以下方面。①考察官員晉升激勵對地方政府科技支出的影響，除了分析地方官員“想做什么”，也關(guān)心地方官員“何時去做”?，F(xiàn)有文獻(xiàn)主要從財政分權(quán)視角分析地方政府科技支出，較少關(guān)注中國式分權(quán)體制的另一重要特征——政治集權(quán)對地方政府科技支出行為的影響。同時，以往關(guān)于晉升激勵的研究多聚焦于唯GDP考評機(jī)制下官員“為增長而競爭”的行為，但是隨著中央政府逐步加大對地方政府和官員科技創(chuàng)新績效的考評力度，地方官員的晉升策略勢必會發(fā)生改變，對此鮮有文獻(xiàn)涉及。本文基于晉升錦標(biāo)賽理論和官員任期制度，構(gòu)建了官員晉升與地方政府行為之間的邏輯鏈條，考察了地方官員在彈性任期和多維績效考核下如何策略性安排財政科技支出，深化了相關(guān)主題的研究。②將實證研究擴(kuò)展到城市層面。卞元超和白俊紅［13］分析了省級官員任期對省級政府科技支出的影響。但是，在政府結(jié)構(gòu)中越高層的職位，其晉升機(jī)制越復(fù)雜，政治色彩越濃厚，個體官員特征對政府行為的影響也相對有限［14］。相較于省級官員，地級市官員承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任要大一些，對轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響也更明顯，官員任期后政治生涯軌跡受到的干擾因素相對更少。因此，本文以地級市面板數(shù)據(jù)作為研究樣本，可以更有效說明官員晉升激勵對地方政府支出行為的影響。同時，還考察任期效應(yīng)的時空異質(zhì)性特征，以期得到更加豐富的結(jié)果。③從政府財政支出競爭的研究來看，大量文獻(xiàn)驗證了地方政府財政支出總量或者某一類支出存在競爭，但是關(guān)于科技支出方面的研究卻不多見，同時也需要進(jìn)一步驗證政府策略互動行為的形成機(jī)制。李濤和周業(yè)安［12］、張梁梁等［2］雖然驗證了地方政府科技支出競爭的存在，但未能進(jìn)一步檢驗地方政府間的互動行為源于標(biāo)尺競爭，而非受到財政政策外溢效應(yīng)和財稅競爭的影響。本文在驗證地級市政府科技支出存在競爭的基礎(chǔ)上，運用兩區(qū)制空間杜賓模型識別了這種策略互動源于標(biāo)尺競爭機(jī)制，彌補(bǔ)了現(xiàn)有研究的不足。

1 文獻(xiàn)回顧與理論分析

1.1 官員任期與地方政府科技支出

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)保持了長時間的高速增長。為解釋中國經(jīng)濟(jì)增長，一些學(xué)者將研究視角轉(zhuǎn)向中國特色政府治理體制，并將焦點落在地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵機(jī)制上。最有影響力的是QIAN和WEINGAST［15］提出的“中國特色的聯(lián)邦主義”理論，即中央政府向地方政府的行政分權(quán)和財政分權(quán)是中國經(jīng)濟(jì)高速增長的制度基礎(chǔ)。但是該理論強(qiáng)調(diào)中央和地方的行政、財政分權(quán)必須具有高度的穩(wěn)定性才能發(fā)揮激勵效應(yīng)，而我國央地政府的行政、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和財政分配一直處于調(diào)整之中，地方政府推動經(jīng)濟(jì)增長的熱情卻并未受到影響，這說明地方政府行為背后，除了財政分權(quán)，還隱藏著其他激勵。以周黎安［16］為代表的學(xué)者們認(rèn)為，財政激勵雖然是地方政府行為的一個重要動力，但作為行政金字塔中的政府官員，除了關(guān)心地方財政收入之外，自然關(guān)心其在“官場”上升遷的機(jī)遇，而這種晉升激勵在現(xiàn)實中可能是更重要的動機(jī)。以經(jīng)濟(jì)增長為核心的“晉升錦標(biāo)賽”模式將關(guān)心仕途的地方官員置于強(qiáng)激勵下，各級官員為了晉升會不遺余力地發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)。LI和ZHOU［11］、羅黨論等［14］學(xué)者分別運用中國省級和地級市數(shù)據(jù)驗證了官員晉升和任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)地方官員的晉升概率和轄區(qū)GDP增長率呈正相關(guān)關(guān)系，為官員晉升激勵的存在提供了一定的經(jīng)驗證據(jù)。不過，“晉升錦標(biāo)賽”模式在將中國經(jīng)濟(jì)推上了高速發(fā)展之路之時，也附帶產(chǎn)生了一系列問題，如財政支出結(jié)構(gòu)失衡［17］、環(huán)境規(guī)制的逐底競爭［18］等。

《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定黨的地方各級委員會的每屆任期為5年，但是中國地方官員的變動是非常頻繁的，官員晉升通常出現(xiàn)在上任的第3～4年［14］。由于并未嚴(yán)格執(zhí)行固定任期制度，官員職務(wù)隨時可能被調(diào)整，形成類似“試用期”的任職，處于隨時考核的壓力下官員只能一上任便利用手中的資源“大干快上”，而且不會輕言放棄，直到下輪職務(wù)調(diào)整［19-20］。而一項科技創(chuàng)新成果從研發(fā)設(shè)計到投入應(yīng)用至少需要3～5年，對經(jīng)濟(jì)增長的作用周期較長，且這一過程伴隨較高風(fēng)險［21］。因此，在“彈性任期”和GDP至上的“晉升錦標(biāo)賽”模式下，地方官員為了追求短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長，自然對于投資規(guī)模大、稅收高、周期短的生產(chǎn)性項目具有強(qiáng)烈的行為偏好，并且會通過行政權(quán)力的行使，將這一偏好施加在地方政府身上，使得地方政府不斷擴(kuò)大生產(chǎn)性支出，減少短期經(jīng)濟(jì)效益不明顯的科技支出［22］。隨著任期的增加，地方官員可以根據(jù)經(jīng)驗法則和私有信息判斷自己的大致任期，對剩余時間的貼現(xiàn)率較低，不急于收割政績，因此，此時的地方官員可能會重新調(diào)整晉升策略，規(guī)劃最佳的政績投入方案［19］。

近年來，中央陸續(xù)出臺了一系列規(guī)范性文件，將技術(shù)創(chuàng)新績效等指標(biāo)納入了官員考評體系，同時加強(qiáng)了對地方政府的技術(shù)創(chuàng)新活動的監(jiān)督考核。在“向上負(fù)責(zé)”的體制下，地方政府和官員會積極響應(yīng)中央政府的科技創(chuàng)新政策，競相擴(kuò)大對創(chuàng)新活動的支持力度，至于如何配置有限的財政資源則取決于經(jīng)濟(jì)增長和科技創(chuàng)新在績效考評中的權(quán)重［21］。研究表明，當(dāng)前GDP指標(biāo)依然是地方官員考核的主線，地方官員的創(chuàng)新激勵有限［14，23］。綜合考慮，本文認(rèn)為，在“彈性任期”和多維績效考核下，理性的地方官員為了獲得晉升優(yōu)勢，在上任初期會專注于生產(chǎn)性項目，在達(dá)到一定任職年限后，將會逐漸增加科技投入。

1.2 標(biāo)尺競爭與地方政府科技支出

為了消除評估誤差、加大激勵效果，中央政府采用相對績效評估的方式來選拔官員，即地方官員晉升不僅與轄區(qū)績效相關(guān)，還要兼顧?quán)弲^(qū)政府績效［11］。于是，在政治集權(quán)和相對績效考核方式下，地方政府之間形成一種“自上而下的標(biāo)尺競爭”［24］。對地方政府而言，如何吸引更多要素流入轄區(qū)，從而“制作”地域內(nèi)更大的GDP蛋糕，成為能否在“晉升錦標(biāo)賽”中勝出的關(guān)鍵。有學(xué)者詳細(xì)考察了官員晉升激勵對地方政府間策略互動進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)增長的影響，認(rèn)為地方官員的晉升競爭是推動我國經(jīng)濟(jì)增長的動力源泉［11，16］。從競爭方式來看，地方政府不僅提供補(bǔ)貼以提高本地區(qū)的要素價格，從而激勵更多的要素流入，還通過完善基礎(chǔ)設(shè)施等措施為流入要素創(chuàng)造外部經(jīng)濟(jì)，其中財政支出競爭無疑是非常重要的手段［12］。已有研究也驗證了我國地方政府在財政支出總量、經(jīng)濟(jì)性支出、教育支出等方面存在明顯競爭［25］。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，地方政府對要素的爭奪必然轉(zhuǎn)移到新技術(shù)和高端人才等方面，地方政府科技支出競爭也將日益激烈。同時，面對官員績效考核變革和中央政府的要求，地方政府也可能擴(kuò)大財政科技支出，圍繞技術(shù)創(chuàng)新開展標(biāo)尺競爭。

2 實證策略

2.1 實證模型

首先，為了考察官員任期對地方政府科技支出的影響，參考GUO［26］、吳敏和周黎安［27］的研究，本文構(gòu)建了如下模型。

其中：Yit是被解釋變量，表示城市i的科技支出；解釋變量Tenureit表示官員任期為官員任期的平方；Xit代表控制變量，城市層面的控制變量包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政分權(quán)程度、地區(qū)科研人員從業(yè)人數(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政府規(guī)模，官員個體特征包括官員的年齡、學(xué)歷、籍貫；μi表示城市固定效應(yīng)，用來控制不隨時間變化的城市特征；γt表示年份固定效應(yīng)，用來控制不隨城市變化的時間特征；εit表示隨機(jī)誤差項。

其次，由于地方政府間存在競爭，地方政府科技支出可能受到其他地區(qū)的影響。參考周亞虹等［25］的研究，本文在式(1)的基礎(chǔ)上構(gòu)建了空間自相關(guān)模型對地方財政科技支出互動形式進(jìn)行檢驗，模型如下所示。

其中，Wij為空間權(quán)重矩陣，WijYjt為空間滯后項，表示除城市i之外所有城市科技支出的加權(quán)平均和。λ為地方政府科技支出的反應(yīng)系數(shù)，如果λ顯著不為0，意味著地方政府間存在策略互動行為；λ＞0，表明地方政府在科技支出上采取的是互補(bǔ)性策略；λ＜0，表明地方政府采取的是替代性策略。

如何構(gòu)建空間權(quán)重矩陣對空間計量模型的估計至關(guān)重要。為了保證模型統(tǒng)計推斷的可靠性和穩(wěn)健性，本文設(shè)定如下5種空間權(quán)重矩陣。①Q(mào)ueen型相鄰矩陣(W1)。當(dāng)城市i和城市j屬于同一省份且相鄰時，矩陣元素wij取值為1，否則取值為0。②地級市人民政府位置的經(jīng)緯度信息來自百度API。地理距離矩陣(W2)。根據(jù)各地級市人民政府位置的經(jīng)緯度計算得到城市i和城市j之間的歐式距離dij②，如果城市i和城市j屬于同一省份且dij＜500公里，則矩陣元素wij=1/d2ij，否則取值為0。③為了完成行標(biāo)準(zhǔn)化，文中指定距離最近的城市作為“孤島城市”的鄰居。經(jīng)濟(jì)地理距離矩陣。根據(jù)標(biāo)尺競爭理論，相似性地區(qū)更容易出現(xiàn)策略模仿行為，因此同時考慮城市的地理距離和經(jīng)濟(jì)距離可能更符合現(xiàn)實情況。參照現(xiàn)有文獻(xiàn)［10］，本文設(shè)定3種經(jīng)濟(jì)地理距離矩陣W3、W4、W5衡量不同城市在地理和經(jīng)濟(jì)上的鄰近程度其中，econi分別表示樣本期間內(nèi)城市i人均GDP、FDI、財政自主度的平均值。為了使空間滯后項具有加權(quán)平均的解釋，所有空間權(quán)重矩陣均進(jìn)行了行標(biāo)準(zhǔn)化③。

最后，為了檢驗地方政府科技支出的策略互動是否源于標(biāo)尺競爭，參考ELHORST和FRéRET［28］、金剛和沈坤榮［29］的研究，本文構(gòu)建兩區(qū)制空間杜賓模型，如式(3)所示。

其中，dit為二元指示變量，若市委書記處于第一任期，dit=1，否則dit=0。λ1和λ2分別刻畫了不同任期下的官員對于其他地區(qū)科技支出行為的反應(yīng)。如果官員的任期已滿一屆，那么其晉升激勵將會大幅度減小，源于標(biāo)尺機(jī)制的競爭行為也將會減少。因此，如果地方政府科技支出互動行為源于標(biāo)尺競爭機(jī)制，那么應(yīng)觀察到地方官員在第一任期時，城市間的策略互動要強(qiáng)于第二任期，也就是說，λ1和λ2的估計系數(shù)在統(tǒng)計上應(yīng)存在差異［30］；如果不存在標(biāo)尺競爭機(jī)制，則λ1和λ2的估計系數(shù)在統(tǒng)計上沒有差異。

2.2 變量選取

2.2.1 地方政府科技支出(Sci) 各地級市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政規(guī)模存在差異，參考周克清等［8］的研究，本文用地級市政府預(yù)算內(nèi)科學(xué)技術(shù)支出占財政支出的比重作為衡量指標(biāo)，并取自然對數(shù)。同時，考慮新任官員對當(dāng)期財政預(yù)算的調(diào)整有限以及可能存在反向因果問題，使用地方政府科技支出的一期滯后。

2.2.2 官員任期(Tenure) 對官員任期，參照王賢彬和徐現(xiàn)祥［31］的方法，如果官員是在1～6月份上任，任期就從當(dāng)年計算，如果是7～12月份上任，則從次年開始計算。這樣可以保證每個官員的任期都是整數(shù)，而且方便和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)匹配。

2.2.3 控制變量 參考周克清等［8］、王媛［30］的研究，本文主要考慮如下控制變量。①經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(Rgdp)。通常經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)會更加重視科技創(chuàng)新的作用，地方政府也會擴(kuò)大財政科技支出。本文使用人均真實GDP來衡量城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。②財政分權(quán)程度。本文構(gòu)建了3種財政分權(quán)指標(biāo)，即：財政收入分權(quán)(FD_1)=地級市預(yù)算內(nèi)財政收入/(地級市預(yù)算內(nèi)財政收入+省級預(yù)算內(nèi)財政收入)；財政支出分權(quán)(FD_2)=地級市預(yù)算內(nèi)財政支出/(地級市預(yù)算內(nèi)財政支出+省級預(yù)算內(nèi)財政支出)；財政自主度(Own)=地級市預(yù)算內(nèi)財政收入/地級市預(yù)算內(nèi)財政支出。③預(yù)算外收入(Land)。預(yù)算外收入可以緩解地區(qū)財政壓力，進(jìn)而影響地方財政支出。土地出讓收入是地方預(yù)算外收入的主要來源，因此本文以土地出讓收入占GDP比重來表示地級市預(yù)算外收入。④產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(Indust)。通常第一產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府科技支出會比較少。本文采用第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重來衡量。⑤地區(qū)科技人員數(shù)量(Scient)?？萍既藛T是推動地區(qū)科技進(jìn)步的重要力量，本文用每萬人科研、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)從業(yè)人員數(shù)來衡量。⑥政府規(guī)模(Gov)。由于政府財政支出科目之間是此消彼長的關(guān)系，政府規(guī)模越大，行政公務(wù)費用越多，其他公共支出無疑會被削減［32］。本文用衛(wèi)生、社會保險、社會福利業(yè)、公共管理和社會組織從業(yè)人員數(shù)除以地區(qū)年末總?cè)丝诤饬空?guī)模。⑦官員特征。主要包括官員年齡(Age)、是否為本科以上學(xué)歷(Edu)、籍貫是否為本省(Ispro)。

2.3 數(shù)據(jù)與統(tǒng)計描述

本文選取2003—2016年我國278個地級市數(shù)據(jù)作為樣本④由于部分變量數(shù)據(jù)在2003年以前缺失嚴(yán)重，因此本文選擇2003年作為樣本時期起點。278個城市包括北京、上海、天津、重慶4個直轄市，但在文中統(tǒng)一稱為地級市。。地級市官員數(shù)據(jù)取自官員簡歷，簡歷主要來自人民網(wǎng)、中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)、各地方政府官網(wǎng)、百度百科等網(wǎng)站，整理得到官員上任時間、離任時間、年齡、學(xué)歷、籍貫等信息⑤中國歷來采用“一把手”負(fù)責(zé)制，地級市的市委書記主要負(fù)責(zé)地級市的黨務(wù)工作和決策地方重大社會事務(wù)，因此，本文在基準(zhǔn)回歸中只分析市委書記任期對地方政府科技支出的影響。。城市經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)主要來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》以及各省統(tǒng)計年鑒。將地級市經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和官員數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配時，遵循現(xiàn)有文獻(xiàn)做法，如果一個地級市在同一年內(nèi)曾更替多位官員，則將任職時間最長的那位作為地級市當(dāng)年的地方官員［27］。這樣可以為每個地級市每年匹配一位官員⑥如果變量出現(xiàn)缺漏值，則用前后兩期平均值補(bǔ)齊。。所有名義變量均采用以2003年為基期的各省GDP價格指數(shù)進(jìn)行平減。

表1報告了主要變量的描述性統(tǒng)計和相關(guān)系數(shù)。地方政府科技支出的均值為1.2%，標(biāo)準(zhǔn)差為1.3%，表明我國政府財政科技支出比重總體上仍然較低，而且地區(qū)間存在較大差距。地級市市委書記平均任期為3.3年，最短任期不足1年，最長為11年。雖然黨章規(guī)定官員每屆任期5年，但實際上官員平均在第3～4年便會出現(xiàn)更替。市委書記平均年齡為53歲?？沙醪脚袛啵S著市委書記年齡的增加，其面臨的晉升激勵很可能會發(fā)生變化。財政收入分權(quán)均值為0.43，財政支出分權(quán)均值為0.46，財政自主度均值為0.49，雖然經(jīng)過多次財稅改革，但地方政府仍然面臨較大的財政壓力，很多地區(qū)預(yù)算內(nèi)財政收入僅達(dá)到財政支出的一半。第一產(chǎn)業(yè)比重均值僅為14.6%，說明中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，二三產(chǎn)業(yè)已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動力。地級市土地出讓收入波動較大，均值為3.75%，反映出一些地區(qū)對土地財政的依賴度較高。從相關(guān)系數(shù)的檢驗結(jié)果可知，地方政府科學(xué)支出和官員任期之間存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，為后續(xù)實證分析提供了初步檢驗。主要解釋變量之間的Pearson系數(shù)較低，基本排除了存在嚴(yán)重多重共線性問題的可能。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計和相關(guān)系數(shù)Tab.1 Descriptive statistics and correlation coefficient of the major variables

3 實證結(jié)果及分析

3.1 官員任期與地方政府科技支出

3.1.1 基準(zhǔn)模型 Hausman檢驗結(jié)果顯示，所有回歸均在1%的顯著性水平上拒絕隨機(jī)效應(yīng)的原假設(shè)，故采用固定效應(yīng)方法對模型進(jìn)行估計，同時為消除異方差和序列相關(guān)的影響，模型中均使用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤。表2報告了模型1的估計結(jié)果。

表2 官員任期影響政府科技支出的面板估計結(jié)果Tab.2 Panel estimation results of official tenure impacts on government tech spending

可以發(fā)現(xiàn)，官員任期與地方政府科學(xué)支出具有顯著的非線性關(guān)系，任職時間短的官員往往伴隨相對少的科技支出，而達(dá)到一定任職年限的官員會伴隨更多的科技支出。這一發(fā)現(xiàn)與卞元超和白俊紅［13］關(guān)于省委書記任期與地方政府R&D補(bǔ)貼關(guān)系的研究一致。結(jié)果顯示，官員任期和地方政府生產(chǎn)性支出呈倒U形關(guān)系⑦地方政府生產(chǎn)性支出以市政投資衡量，數(shù)據(jù)來源于《中國城市建設(shè)年鑒》。限于篇幅，這里未列示估計結(jié)果。。這一結(jié)果為本文假設(shè)進(jìn)一步提供了證據(jù)，說明GDP指標(biāo)在當(dāng)前官員績效考評體系中的地位依然穩(wěn)固，理性官員的最優(yōu)晉升策略是在任期開始便不斷增加生產(chǎn)性投資，以獲取晉升優(yōu)勢［33］。隨著任期的增加，特別是超過平均提拔年限時，主政官員的短期化傾向下降，不急于收割政績，會策略性安排最佳的“表現(xiàn)組合”，擴(kuò)大科技創(chuàng)新領(lǐng)域的財政支出［19］。

控制變量的系數(shù)符號基本符合預(yù)期。不同的財政分權(quán)形式對地方政府行為產(chǎn)生了不同影響，財政支出分權(quán)顯著降低了地方政府科技支出；財政收入分權(quán)提高了地方政府科技支出；財政自主度與地方政府科技支出呈正相關(guān)。與周克清等［8］將科技支出作為經(jīng)濟(jì)性公共品進(jìn)而得到財政支出分權(quán)會促進(jìn)地方政府科技支出的結(jié)論不同，本文認(rèn)為科技創(chuàng)新活動雖然對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，但是在地方政府承擔(dān)較多事權(quán)時，面對巨大的財政壓力，地方政府還是會優(yōu)先考慮行政管理等經(jīng)常性支出，相反，如果地方政府擁有較大的財政收入自主權(quán)，地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長或開展競爭的策略空間將會變大，可能會擴(kuò)大財政科技支出。這與賈俊雪等［34］在論證財政收支分權(quán)對企業(yè)有效平均稅率具有非對稱影響的邏輯是一致的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方政府科技支出具有正相關(guān)關(guān)系，表明隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，地方政府會愈加重視科技創(chuàng)新的作用，進(jìn)而擴(kuò)大科技支出，但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時，地方政府更傾向于增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)性支出。目前科技創(chuàng)新主要集中在二三產(chǎn)業(yè)，所以在第一產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的城市，政府會相應(yīng)地減少對科技創(chuàng)新的支持。預(yù)算外收入會增加政府科技支出，這似乎與“預(yù)算內(nèi)收入保民生，預(yù)算外收入搞建設(shè)”不符，但其實這與財政收入分權(quán)促進(jìn)了政府科技支出的原因是一樣的，土地出讓收入緩解了政府財政壓力，讓地方政府有能力去擴(kuò)大科技投入，完善創(chuàng)新服務(wù)體系。官員的受教育程度與政府科技支出存在正向關(guān)系，可能學(xué)歷較高的官員對科技作用的認(rèn)可度更高，改革創(chuàng)新精神更強(qiáng)，進(jìn)而引導(dǎo)政府加強(qiáng)對科技創(chuàng)新的支持力度。其他變量在統(tǒng)計上不顯著，但是為了避免遺漏變量偏誤，本文在模型中還是加入了這些變量。

3.1.2 穩(wěn)健性檢驗 采用以下方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。①以地級市市長作為樣本，進(jìn)行回歸，發(fā)現(xiàn)市長任期與地方政府科技支出依然為U形關(guān)系，其他變量的估計系數(shù)基本與前文一致，結(jié)果見表3模型(1)和模型(2)。通過系數(shù)的比較，可以看出政治晉升對市委書記和市長存在不同程度的激勵，對前者更強(qiáng)一些，不過二者的政治訴求都會影響到地方政府科技支出。②考慮黨代會的影響。在模型(1)中加入省黨代會召開前一期(Conven1)和省黨代會召開當(dāng)期(Conven)兩個虛擬變量，模型(3)和模型(4)的結(jié)果顯示，地方政府科技支出也存在黨代會周期效應(yīng)。在黨代會召開前期和當(dāng)期，各級人事變動比較頻繁，地方政府在此階段要確保工作平穩(wěn)過渡，會減少風(fēng)險較高的科技支出。③為了控制轉(zhuǎn)移支付等中央政策的影響，在模型中加入省份×年份固定效應(yīng)，模型(5)和模型(6)的結(jié)果基本保持不變。

表3 穩(wěn)健性檢驗結(jié)果Tab.3 Robust test results

3.1.3 異質(zhì)性檢驗 在現(xiàn)行財政科技投入體制下，中央政府主要負(fù)責(zé)國家戰(zhàn)略層面的基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)攻關(guān)等方面的科技投入以及中央屬科研院所、企業(yè)的科技投入，地方政府主要負(fù)責(zé)促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的科技投入以及地方科研院所、企業(yè)的科技投入［3］。在這樣的科技事權(quán)劃分下，地方政府承擔(dān)了更大的科技支出責(zé)任，地方財政科技支出與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)，于是出現(xiàn)了明顯的地區(qū)差異［35-36］。為了考察上文結(jié)論是否存在地區(qū)異質(zhì)性，將總體樣本分為東、中、西部地區(qū)，分別進(jìn)行回歸。表4中的模型(1)～模型(3)的結(jié)果顯示，官員任期對地方政府科技支出的非線性影響主要出現(xiàn)在西部地區(qū)，而在東部和中部地區(qū)為負(fù)影響。比較三個地區(qū)的任期效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)最小，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)最大。這可能是由于東部地區(qū)有著更完善的市場環(huán)境和更前沿的科學(xué)技術(shù)，地方政府和企業(yè)也都比較重視科技創(chuàng)新的作用，導(dǎo)致官員短期傾向?qū)φ萍贾С龅囊种谱饔糜邢?。此外，考慮直轄市、省會和副省級城市的官員任免區(qū)別于普通城市，財政自主權(quán)也優(yōu)于普通城市［23］，將樣本分為直轄市、省會和副省級城市以及普通地級市兩個子樣本進(jìn)行回歸，結(jié)果如表4的模型(4)和模型(5)所示，可以看出，任期較短的官員通常都傾向于減少科技支出，而達(dá)到一定任職年限的官員會伴隨較多的科技支出，但是這種任期效應(yīng)在普通地級市樣本中更加顯著。

表4 異質(zhì)性檢驗Tab.4 Heterogeneity test

2006年，國家做出了建設(shè)創(chuàng)新型國家的重大戰(zhàn)略決策，2012年黨的十八大明確提出要實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。在此背景下，中央政府和地方政府也在逐漸加大科技投入力度。為了考察在不同時期官員任期對地方政府科技支出的影響是否存在異質(zhì)性，將樣本分為2003—2006年、2007—2012年和2013—2016年3個子樣本進(jìn)行回歸，結(jié)果如表4的模型(6)～模型(8)所示。在前兩個樣本中，官員任期和地方政府科技支出依然存在顯著的U形關(guān)系，而在2013—2016年，官員任期對政府科技支出的影響不再顯著。而且，比較官員任期的估計系數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)，官員任期對政府科技支出的影響在漸漸下降，任期轉(zhuǎn)折點也由5年降為3年。之所以如此，原因可能是：一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，地方官員通過粗放投資獲取短期晉升優(yōu)勢的路越來越行不通，生產(chǎn)性支出對科技支出的擠出效應(yīng)也隨之下降；另一方面，中央政府逐步加強(qiáng)了對地方政府和官員在科技創(chuàng)新方面的考核，一定程度上降低了地方官員的短期化傾向，提高了地方官員對科技創(chuàng)新的積極性，從回歸結(jié)果來看，任期超過3年的地方官員會將較多的財政資源分配到科技創(chuàng)新領(lǐng)域。不過，當(dāng)技術(shù)創(chuàng)新指標(biāo)尚未成為績效考核的剛性指標(biāo)時，地方官員的創(chuàng)新激勵依然有限，不會一上任就擴(kuò)大科技支出［23］。

3.2 地方政府間的科技支出競爭與形成機(jī)制

在前文研究的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步考察地方財政科技支出是否存在競爭。在空間面板模型估計方法選取上，目前文獻(xiàn)主要采用極大似然法(MLE)和廣義空間兩階段最小二乘法(GS2SLS)。MLE方法要求擾動項服從獨立同分布的正態(tài)分布，才能得到一致估計量，而GS2SLS方法不受擾動項分布假設(shè)的限制，能夠得到漸近正態(tài)一致估計量，因此，本文采用GS2SLS方法對地方政府科技支出競爭模型進(jìn)行估計。此外，空間滯后模型和空間誤差模型的LM和Robust LM檢驗均在1%的顯著性水平拒絕了“無空間自相關(guān)”的原假設(shè)，表明選擇SAC模型是必要的。

表5匯報了GS2SLS方法的估計結(jié)果。在5種空間權(quán)重下，所有科技支出空間滯后項的系數(shù)估計值均大于0且都拒絕λ=0的原假設(shè)，表明地方政府科技支出存在明顯的策略互動，并且表現(xiàn)為策略互補(bǔ)。比較行政相鄰、地理距離和經(jīng)濟(jì)地理距離3類權(quán)重下空間滯后項的估計系數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)，行政相鄰和地理距離空間權(quán)重下的回歸結(jié)果比較相近，且系數(shù)估計值要高于經(jīng)濟(jì)地理距離空間權(quán)重的系數(shù)，說明地方政府科技支出競爭主要發(fā)生在同省份內(nèi)部，但是也會受到經(jīng)濟(jì)相近地區(qū)政府行為的影響⑧使用MLE方法對模型進(jìn)行估計，發(fā)現(xiàn)地方政府科技支出的空間滯后項估計系數(shù)仍然顯著為正。。具體地，當(dāng)其他地區(qū)加權(quán)平均科技支出提高1%，地方官員為了在晉升考核中不處于劣勢，轄區(qū)的科技支出也將提高0.66%～0.97%。其他主要解釋變量的估計結(jié)果基本與前文保持一致。

表5 不同空間權(quán)重下地方政府科技支出競爭模型的GS2SLS估計結(jié)果Tab.5 GS2SLS estimation results of local government S&T expenditure competition model under different spatial weights

地方政府間的策略互動有財政政策外溢效應(yīng)機(jī)制、財政競爭機(jī)制、標(biāo)尺競爭機(jī)制3種形成機(jī)制［37］?；谑?3)，通過比較官員在不同任期下政府科技支出的反應(yīng)系數(shù)，可以檢驗地方政府科技支出互動的是否源于標(biāo)尺競爭機(jī)制。表6的模型(1)～模型(4)分別報告了使用地理距離空間權(quán)重W2的全樣本以及東中西部地區(qū)分樣本的回歸結(jié)果，模型(5)～模型(8)為經(jīng)濟(jì)地理距離權(quán)重W3下的回歸結(jié)果。模型(1)和模型(5)的結(jié)果顯示，雖然官員在不同的任期均會采用互補(bǔ)型策略，但是第一任期的空間滯后項估計系數(shù)明顯高于第二任期，說明地方官員在晉升激勵較強(qiáng)的任職前期對競爭對手的行為更加關(guān)注，導(dǎo)致科技支出的空間依賴性更高，這與標(biāo)尺競爭理論相符?？梢姡m然官員晉升激勵扭曲了地方政府偏好，但是地方政府競爭改善了政府支出結(jié)構(gòu)，提高了政府對科技創(chuàng)新的投入［38］。

表6 兩區(qū)制空間Durbin模型估計結(jié)果Tab.6 The estimation results of two-regime Durbin model

對比3個地區(qū)的回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，在中西部地區(qū)，均存在標(biāo)尺競爭機(jī)制，表現(xiàn)為官員在第一任期對鄰區(qū)科技支出更為敏感，而隨著官員晉升激勵的下降，地方政府科技支出的反應(yīng)系數(shù)明顯減小；但是在東部地區(qū)，雖然地方政府科技支出存在策略互動，但是該互動不隨官員任期而發(fā)生變化，這說明標(biāo)尺競爭機(jī)制不是地方政府展開科技支出競爭的主要原因，財稅競爭或者科技政策外溢才是東部地區(qū)科技策略互動的形成機(jī)制。

4 結(jié)論與政策啟示

作為科技創(chuàng)新的引導(dǎo)者和推動者，地方政府在科技創(chuàng)新方面的表現(xiàn)一直備受爭議，如何激勵地方政府增加科技投入是長期以來困擾政界和學(xué)界的重要問題。實際上，地方政府創(chuàng)新動力不足既是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是政治在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的表現(xiàn)。本文將研究立場從“問題”轉(zhuǎn)向“理解”，從官員晉升激勵角度對地方政府科技支出行為進(jìn)行了深入分析。

研究發(fā)現(xiàn)，在中國式分權(quán)制度下，晉升激勵會影響地方政府科技支出，官員任期與地方政府科技支出總體上呈U形關(guān)系，任期較短的官員傾向于減少政府科技支出，任期較長的官員往往傾向較多的科技支出。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變以及科技創(chuàng)新逐漸成為新的績效考核指標(biāo)，官員為了在“晉升錦標(biāo)賽”中勝出，地方政府之間會圍繞科技支出展開競爭，且在官員第一任期，地方政府對鄰區(qū)政府科技支出的反應(yīng)系數(shù)明顯高于官員第二任期的政府科技支出反應(yīng)系數(shù)，說明地方政府間的策略互動主要源于標(biāo)尺競爭機(jī)制。分樣本回歸結(jié)果顯示：官員任期效應(yīng)在中西部地區(qū)和普通地級市中更強(qiáng)，官員績效考核方向的轉(zhuǎn)變使得官員任期對政府科技支出的影響逐漸下降。此外，財政收支分權(quán)對地方政府科技支出具有不對稱影響，財政支出分權(quán)會抑制政府科技支出，財政收入分權(quán)或者財政自主度較高的地方政府會增加科技支出。

與以往研究相比，本文闡釋了政治集權(quán)對地方政府行為影響的理論機(jī)制，構(gòu)建了官員晉升和地方政府科技支出之間的邏輯鏈條，檢驗了地方政府科技支出競爭的形成機(jī)制，不僅彌補(bǔ)了現(xiàn)有研究的不足，也為晉升錦標(biāo)賽和地方政府行為相關(guān)主題的研究提供了來自地級市的經(jīng)驗證據(jù)，有助于全面理解分權(quán)體制下的地方政府行為，完善科技創(chuàng)新政策體系。

依據(jù)研究結(jié)論，加強(qiáng)地方政府對科技創(chuàng)新的重視，激勵地方政府增加科技投入應(yīng)從以下方面入手。①從晉升激勵對地方政府科技支出存在抑制效應(yīng)來看，在對地方官員考核選拔中應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)由GDP增長轉(zhuǎn)向科技創(chuàng)新等指標(biāo)，設(shè)置多維考核指標(biāo)體系，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、效益和可持續(xù)性，從而優(yōu)化地方政府的政治激勵和約束，削弱官員晉升激勵造成地方政府財政支出結(jié)構(gòu)扭曲的體制基礎(chǔ)。另外，根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，可以嘗試建立不同的績效考核體系，推動區(qū)域創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展。②從地級市之間關(guān)于科技支出存在顯著的標(biāo)尺競爭來看，在當(dāng)前向上負(fù)責(zé)體制下，上級政府可以通過引入標(biāo)尺競爭來激勵地方政府加強(qiáng)對科技創(chuàng)新的重視，將制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，讓地方競爭成為激勵官員重視科技創(chuàng)新的源動力。如果在深化科技體制改革的同時，能進(jìn)一步完善官員績效考核指標(biāo)體系，加大科技創(chuàng)新領(lǐng)域指標(biāo)的權(quán)重，可能會使標(biāo)尺競爭機(jī)制發(fā)揮更大作用，更有效地促進(jìn)地方政府競爭行為的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而使創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略真正落地。③財政收支分權(quán)對地方政府科技支出的不對稱影響折射出中國公共財政存在的制度性問題。地方政府科技創(chuàng)新動力不足，科技支出相對短缺的直接原因就是政府的財權(quán)和事權(quán)不匹配，在財政壓力較大的情況下，即使地方政府有動機(jī)支持科技創(chuàng)新發(fā)展，但迫于財力也不得不減少財政科技支出。因此，應(yīng)對目前的財政體制做出必要調(diào)整，賦予與地方政府科技支出事權(quán)相匹配的財權(quán)，讓地方政府既有動機(jī)又有能力承擔(dān)科技支出責(zé)任。

誠然，地方政府科技支出行為是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政收支能力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及政治生態(tài)等諸多因素的影響，本文從官員晉升視角進(jìn)行了初步探討，得到了一些有價值的結(jié)論。受數(shù)據(jù)資料和分析方法的限制，本文沒有進(jìn)一步考察縣級政府科技支出行為的特征以及地方政府“為創(chuàng)新競爭”的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，這些將是未來的研究重點。