《佛山市公共圖書館管理辦法》的時代價值

程煥文

2021年2月18日佛山市人民政府頒布《佛山市公共圖書館管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，2021年5月1日起實施[1]。作為佛山市文化領(lǐng)域的第一部行政規(guī)章和《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》頒布實施后我國第一個市級地方公共圖書館立法，《管理辦法》的頒布實施對進一步推動佛山市公共圖書館事業(yè)，乃至全國公共圖書館的發(fā)展具有重要的時代價值。

1 歷久彌新：公共圖書館發(fā)展模式的高平臺

進入21世紀后，廣東公共圖書館事業(yè)發(fā)展突飛猛進，迅速形成了以“廣東流動圖書館模式”“深圳模式”“廣州模式”“東莞模式”“佛山模式”為代表的“嶺南模式”，成為全國公共圖書館競相參觀、學習、借鑒、模仿、復制的模范[2]。由此，平等、免費、開放、共享的公共圖書館理念自廣東迅速向全國傳播，“嶺南模式”引領(lǐng)中國公共圖書館的發(fā)展潮流，進而成為全球公共圖書館發(fā)展創(chuàng)新的典范[3]。作為“嶺南模式”的典型代表，“佛山模式”的核心是聯(lián)合圖書館?；仡櫄v史，在21世紀中國公共圖書館發(fā)展進程的每個關(guān)鍵時間節(jié)點上，佛山市聯(lián)合圖書館都走在前面。

在國家“十五”文化發(fā)展規(guī)劃提出加強圖書館建設、基本實現(xiàn)縣縣有圖書館之前，佛山已經(jīng)開啟了總分館制建設。2002年9月佛山市禪城區(qū)人民政府發(fā)布《關(guān)于佛山市禪城區(qū)“聯(lián)合圖書館”建設方案》，正式提出建設“聯(lián)合圖書館”的規(guī)劃設想。2003年10月，禪城區(qū)圖書館第一個分館——禪城區(qū)圖書館少兒分館正式開放，由此開啟了佛山市聯(lián)合圖書館和公共圖書館總分館制建設的歷史。

在《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃納要》首次提出完善公共文化服務體系之前，佛山已經(jīng)開啟了公共圖書館服務體系建設。2004年佛山市圖書館提出的《佛山市聯(lián)合圖書館實施方案》被列為佛山市宣傳文化重要建設工程，2005年佛山市聯(lián)合圖書館建設全面啟動。聯(lián)合圖書館旨在“整合全市圖書館資源，搭建覆蓋全城、服務全民的文獻信息資源共享網(wǎng)絡和服務體系，統(tǒng)一資源、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一標識、統(tǒng)一管理、分散服務的聯(lián)合圖書館體系，實現(xiàn)同城生活、同城便利、保障市民享受更加充分與平等的文化權(quán)利”[4]。如今佛山市聯(lián)合圖書館建設已經(jīng)16年，其先于國家“十一五”文化發(fā)展規(guī)劃提出的建設公共圖書館服務體系的思想理念，不僅與國家“十一五”至“十四五”文化發(fā)展規(guī)劃中有關(guān)公共圖書館服務體系建設的思想理念完全吻合，而且至今在多個方面仍然走在前面。

在《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》提出加快構(gòu)建公共文化服務體系和《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》提出加快現(xiàn)代公共文化服務體系建設時，佛山市聯(lián)合圖書館已經(jīng)成為享譽全球的現(xiàn)代公共圖書館服務體系。截至2020年10月底，佛山市聯(lián)合圖書館成員館發(fā)展至342家，遍布佛山五區(qū)，其中普通成員館80家、智能圖書館259家、館外新書借閱點3家，建成了以市圖書館為中心館、區(qū)圖書館為總館、街鎮(zhèn)圖書館為分館、(社區(qū))村居圖書室、智能圖書館等其他類型圖書館為基層服務點的四級公共圖書館服務網(wǎng)絡，實現(xiàn)了統(tǒng)一服務形象、統(tǒng)一書目檢索平臺、一證通借通還、資源共建共享的一體化建設。隨后，讀書驛站、民宿圖書館、粵書吧等圖書館新業(yè)態(tài)遍地開花，智能文化家、鄰里圖書館等多項佛山市圖書館服務經(jīng)驗從全國走向世界。2018年佛山聯(lián)合圖書館中心館——佛山市圖書館榮獲國際圖書館協(xié)會聯(lián)合會(IFLA)綠色圖書館獎，2020年佛山市鄰里圖書館項目榮獲國際圖書館協(xié)會聯(lián)合會(IFLA)營銷獎第一名，成為有史以來我國公共圖書館獲得國際圖聯(lián)獎勵最多的公共圖書館[5]。

在國家“十四五”規(guī)劃開啟的頭一年，佛山市頒布實施《管理辦法》，實現(xiàn)了聯(lián)合圖書館的建設理念和《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》立法精神的有機結(jié)合，把聯(lián)合圖書館的發(fā)展上升到制度確認和立法推動的高平臺。毫無疑問，《管理辦法》的頒布實施標志著享譽全球的佛山市聯(lián)合圖書館體系建設邁入更高起點、更高層次、更高水平的高質(zhì)量發(fā)展新時代，將為佛山市繼續(xù)引領(lǐng)我國構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務體系和保障民眾的基本文化權(quán)益提供持續(xù)的強勁動力。

2 和而不同：公共圖書館體系建設的高質(zhì)量

高質(zhì)量發(fā)展是黨的十九大首次提出的新表述，表明中國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，開始快速實現(xiàn)從速度規(guī)模型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。公共圖書館服務體系建設亦從“十三五”時期提出的加快現(xiàn)代公共文化服務體系建設轉(zhuǎn)向“繁榮發(fā)展文化事業(yè)”“提升公共文化服務水平”[6]?！豆芾磙k法》第一條開宗明義，提出立法的宗旨是“為了全面推進佛山市公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，加強和規(guī)范佛山市公共圖書館管理，完善公共圖書館服務網(wǎng)絡，保障公民基本文化權(quán)益”，把“全面推進佛山市公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”放在《管理辦法》至高無上的地位，并“結(jié)合本市定位和發(fā)展實際”，從幾個方面予以具體實施。

第一，堅持政府責任。聯(lián)合國教科文組織和國際圖書館協(xié)會聯(lián)合會頒布的《公共圖書館宣言》明確規(guī)定公共圖書館是各級政府的責任。《公共文化服務保障法》對各級人民政府的公共文化責任做了具體規(guī)定?！斗鹕睫k法》全面貫徹落實了公共圖書館的政府主體責任?！豆芾磙k法》第十條第一款規(guī)定“市人民政府負責在全市行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實用的公共圖書館服務網(wǎng)絡”，第二款規(guī)定“區(qū)人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)公共圖書館服務網(wǎng)絡建設，接受市人民政府的監(jiān)督與工作指導”，明確規(guī)定了政府的公共圖書館主體責任，充分貫徹落實了《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》的政府責任精神。

佛山市公共圖書館服務體系建設之所以能夠成為“佛山模式”，原因在于“其表”在“聯(lián)合圖書館”，“其實”在“政府主體責任”。從2005年開始全面啟動聯(lián)合圖書館建設至今，佛山市人民政府一直擔當主體責任。如今《管理辦法》把這種政府主體責任的擔當和聯(lián)合圖書館的成功經(jīng)驗以立法的形式進一步制度化，第十條規(guī)定“市人民政府應當建立完善以市圖書館為中心館，區(qū)圖書館為區(qū)總館，鎮(zhèn)(街道)圖書館為分館，村圖書館、社區(qū)圖書館以及其他類型的基層圖書館或者圖書室為基層服務點的聯(lián)合圖書館體系”。

第二，堅持各方聯(lián)動。2012年頒布的《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》首次提出“加快構(gòu)建公共文化服務體系”要“堅持政府主導、社會參與”原則，2016年12月頒布的《公共文化服務保障法》正式確立“政府主導、社會力量參與”的公共文化服務體系建設原則?！豆芾磙k法》第十條規(guī)定“公共圖書館服務網(wǎng)絡建設遵循政府主導、社會參與、各方聯(lián)動的原則”，在“政府主導、社會參與”的基礎上創(chuàng)造性地增加了“各方聯(lián)動”。

“各方聯(lián)動”既是聯(lián)合圖書館體系建設的經(jīng)驗特色，又使自上而下的“政府主導、社會參與”公共圖書館服務體系建設具有了由下向上匯聚各方力量，上下結(jié)合、同心同德、同向同行、同頻共振的時代力量。這種力量是佛山力量，更是人民力量，體現(xiàn)了習近平總書記提出的堅持以人民為中心思想和黨的十九大確立的堅持以人民為中心的基本方略。

聯(lián)合圖書館“之要”在于“聯(lián)合”，“聯(lián)合之要”在于在政府建設公共圖書館服務體系的同時調(diào)動社會各方力量建設圖書館，并將其納入公共圖書館服務體系之中，體現(xiàn)的正是“功成不必在我，功成必然有我”的政府責任和政府主導。《管理辦法》第十條規(guī)定“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)籌管理、分級保障、分類建設、分眾服務”的“三統(tǒng)三分”管理方法正是對這種成功實踐的時代肯定。

第三，堅持融合發(fā)展。從“聯(lián)合建設”到“融合發(fā)展”是佛山市聯(lián)合圖書館發(fā)展的必然之路。以“圖書館+”為特征的公共圖書館建設與服務融合發(fā)展是21世紀中國公共圖書館的十大創(chuàng)新之一[3]。佛山市聯(lián)合圖書館在“圖書館+”的融合發(fā)展上一直走在全國前列，如今風靡全國的“你選書我買單”就是佛山聯(lián)合圖書館的創(chuàng)造發(fā)明?！豆芾磙k法》將公共圖書館融合發(fā)展的理念進一步制度化，確立了多項融合發(fā)展的路向。

一是文化融合?！豆芾磙k法》第三十七條規(guī)定“鼓勵公共圖書館與博物館、文化館(站)、美術(shù)館、科技館、工人文化宮、青少年宮等各類型公共文化機構(gòu)建立交流與合作機制，聯(lián)合開展閱讀推廣與社會教育活動，合作推進文獻信息的研究利用，并探索服務場地共用、數(shù)字信息共享等創(chuàng)新舉措”。

二是廣佛融合?！豆芾磙k法》第三十八條第一款規(guī)定“市、區(qū)人民政府應當推動建設廣佛公共圖書館通借通還機制，推動廣佛文獻信息共享，促進廣佛公共圖書館服務標準統(tǒng)一”。

三是灣區(qū)融合。《管理辦法》第三十八條第二款規(guī)定“市人民政府應當推動中心館與粵港澳大灣區(qū)其他城市圖書館建立文獻交流與文化合作機制，加強人文灣區(qū)建設”。

四是民眾融合?！豆芾磙k法》第四十二條規(guī)定“全市公共圖書館應當聯(lián)合各界力量，打造閱讀品牌，推動、引導、服務全民閱讀。鼓勵公共圖書館與個人、家庭、民間讀書會等社會力量合作，共同提供閱讀服務”。

五是文旅融合?！豆芾磙k法》第四十五條第二款規(guī)定“鼓勵公共圖書館與旅游景區(qū)、酒店和民宿等單位開展合作，探索科學、合理的文化旅游協(xié)同發(fā)展模式”。

3 普遍均等：民眾圖書館權(quán)利保障的高水平

2005年11月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村文化建設的意見》首次提出“實現(xiàn)和保障農(nóng)民群眾的基本文化權(quán)益”。2006年9月13日發(fā)布的《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“完善公共文化服務網(wǎng)絡”，“以實現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益、滿足廣大人民群眾基本文化需求為目標，堅持公共服務普遍均等原則，兼顧城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，形成實用、便捷、高效的公共文化服務網(wǎng)絡”。從此，“實現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益、滿足廣大人民群眾基本文化需求”成為公共文化服務體系建設的目標，“普遍均等”成為公共圖書館服務體系建設必須堅持的原則[7]。

堅持“普遍均等”原則是構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務體系，實現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益的前提和保障，其重點、難點和關(guān)鍵點在鎮(zhèn)(街道)及以下基層圖書館的建設。離開了基層圖書館建設，公共圖書館服務體系建設就背離了“普遍均等”的建設原則，就不可能實現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益?！豆芾磙k法》特別強調(diào)鎮(zhèn)(街道)圖書館分館和村圖書館、社區(qū)圖書館以及其他類型的圖書館基層服務點建設，在經(jīng)費、空間和文獻三個方面做了詳細的規(guī)定，全面落實了“普遍均等”的公共圖書館服務體系建設原則。

第一，經(jīng)費資源保障?！斗鹕睫k法》第四條第一款規(guī)定“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應當按照公共圖書館領(lǐng)域的事權(quán)和支出責任，加大對政府設立的公共圖書館的投入，將設施設備、文獻信息、人員、服務、運行與維護等方面的費用列入本級財政預算，并及時、足額撥付”。第二款規(guī)定“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應當統(tǒng)籌使用相關(guān)資金，重點加大對基礎條件相對薄弱和發(fā)展不平衡的政府設立的公共圖書館在館舍改造、文獻信息購置、用戶活動開展等方面的支持”。第三款規(guī)定“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應當在社區(qū)公共文化設施建設經(jīng)費中保留一定比例用于社區(qū)的公共圖書館建設”。這些關(guān)于鎮(zhèn)(街道)圖書館分館和基層服務點建設經(jīng)費的規(guī)定在我國現(xiàn)有的公共文化和公共圖書館法規(guī)中是絕無僅有的。

第二，空間資源保障?！斗鹕睫k法》第十一條第三款規(guī)定“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應當至少設立1家公共圖書館，常住人口超過20萬的鎮(zhèn)(街道)應當根據(jù)實際情況增設公共圖書館。村、社區(qū)可以根據(jù)實際情況設立村圖書館、社區(qū)圖書館以及其他類型的基層圖書館或者圖書室，服務村(居)民”。第十五條第二款規(guī)定鎮(zhèn)(街道)“分館及基層服務點每千人建筑面積合計不得低于23平方米”。第三款規(guī)定“基層綜合性文化服務中心的圖書室建筑面積不得低于30平方米”。第五款規(guī)定“社會力量設立或者參與舉辦的公共圖書館，建筑面積高于640平方米的，可以作為分館；建筑面積不高于640平方米的，可以作為基層服務點”。這些有關(guān)基層圖書館面積指標的規(guī)定既遠遠高于又極大地拓展了國家有關(guān)公共圖書館建設和服務的相關(guān)標準規(guī)范，體現(xiàn)了地方標準必須高于國家標準的標準制定要求，展示了佛山在未來引領(lǐng)基層圖書館服務體系建設的宏偉藍圖。

第三，文獻資源保障?！斗鹕睫k法》第二十七條第一款規(guī)定“公共圖書館應當制定館藏發(fā)展目標和年度采購計劃”。第二款規(guī)定按照服務范圍內(nèi)常住人口為基數(shù)計算，鎮(zhèn)(街道)“分館年人均新增紙質(zhì)文獻信息合計不少于0.1冊(件)?；鶎臃拯c藏書量不得少于1，000種、1，500冊，年新增藏書不得少于50種、100冊”。這些最低限度標準的規(guī)定是確?；鶎訄D書館和服務網(wǎng)點具備可利用性、便利性的有力保障。

“普遍均等”是構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務體系的基本原則，“普遍服務”則是發(fā)揮公共圖書館服務體系效能的基本原則。由于我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，因此，構(gòu)建普遍均等覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務體系仍然任重道遠，實現(xiàn)公共圖書館“普遍服務”不過是一種遠大理想。正因為如此，《公共圖書館法》僅規(guī)定“公共圖書館應當按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務”(第三十三條)，沒有把“普遍服務”列入其中。

《管理辦法》第四十條規(guī)定“公共圖書館應當堅持普遍、平等、開放、共享和便利的服務原則”。在公共圖書館服務原則上，一方面延續(xù)了《公共圖書館法》規(guī)定的公共圖書館服務“共享”原則；另一方面又借鑒了《廣州市公共圖書館條例》“公共圖書館應當堅持普遍、平等、免費、開放和便利的服務原則”(第三十四條)中的“普遍”服務原則，進一步體現(xiàn)了廣東作為我國改革開放前沿地帶的先行示范和引領(lǐng)作用。

“建立一個強大的聯(lián)合圖書館界，為社會發(fā)展提供文化、信息和參與動力?！盵8]這是全球圖書館人的共同愿景。在我國邁入中國特色社會主義新時代的今天，《管理辦法》將為佛山構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館服務體系，全面推進佛山市公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提供有力的立法保障。