論捐助法人主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)及其制度完善
——以《民法典》第94條為切入點(diǎn)

李德健

《民法典》以“捐助法人”之名將公益財(cái)團(tuán)法人(1)在很多大陸法系國(guó)家，財(cái)團(tuán)法人并不限于公益目的。參見羅昆：《捐助法人組織架構(gòu)的制度缺陷及完善進(jìn)路》，《法學(xué)》2017年第10期。理論予以制度化。而為“減少?zèng)Q策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)或者法定代表人”(以下簡(jiǎn)稱為“內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員”)違法違規(guī)行為(2)李適時(shí)主編：《中華人民共和國(guó)民法總則釋義》，北京：法律出版社，2017年，第294頁(yè)。，優(yōu)化捐助法人治理架構(gòu)，保障公益財(cái)產(chǎn)有效利用，維護(hù)捐助法人公益目的，《民法典》第94條又創(chuàng)設(shè)了主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)制度：“捐助法人的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)或者法定代表人作出決定的程序違反法律、行政法規(guī)、法人章程，或者決定內(nèi)容違反法人章程的，捐助人等利害關(guān)系人或者主管機(jī)關(guān)可以請(qǐng)求人民法院撤銷該決定”。但捐助法人主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)制度的確立也在行使主體、程序與法律后果方面帶來一系列挑戰(zhàn)。例如，在行使主體方面，如何處理主管機(jī)關(guān)與利害關(guān)系人在行使該撤銷權(quán)時(shí)的利益沖突？在行使程序方面，主管機(jī)關(guān)是否可以自由決定不予行使該撤銷權(quán)？以訴訟方式行使該撤銷權(quán)是否構(gòu)成公益訴訟？在法律后果層面，除撤銷內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員決定外，是否還包括施加其他民事責(zé)任？諸如此類，均是該條款本身所帶來同時(shí)又有待理論回應(yīng)的問題。為此，本文以《民法典》第94條為切入點(diǎn)，嘗試探討捐助法人主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)的制度構(gòu)造以及在后續(xù)配套立法與司法實(shí)踐中可能存在的問題類型、主要成因與應(yīng)對(duì)策略，從而為更有效地發(fā)揮該制度潛能、抑制其不利因素提供學(xué)理參考與政策建議。

一、捐助法人主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)的制度解析

對(duì)于旨在實(shí)現(xiàn)公益目的的私法人而言，大陸法系多稱為“公益法人”，而英美法系多稱為(法人型，incorporated)“慈善組織”。為便于論述，這里統(tǒng)稱為公益法人。而《民法典》所規(guī)定的“捐助法人”與“社會(huì)團(tuán)體法人”相對(duì)應(yīng)，構(gòu)成大陸法系傳統(tǒng)理論中的公益財(cái)團(tuán)法人(財(cái)團(tuán)法人本身“是旨在實(shí)現(xiàn)捐助者特定目的的具有法人資格的財(cái)產(chǎn)集合”(3)朱慶育：《民法總論》第2版，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第428頁(yè)。)。在捐助法人層面，基于其“公益性質(zhì)”(4)陳甦主編：《民法總則評(píng)注》上冊(cè)，北京：法律出版社，2017年，第674頁(yè)。，我國(guó)《民法典》第94條大致從行使主體、行使程序與法律后果三個(gè)方面建構(gòu)了捐助法人主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)制度。該制度既吸收了國(guó)內(nèi)外相關(guān)制度的部分內(nèi)容，同時(shí)也形成了具有一定本土特性的規(guī)則安排。

(一)行使主體上包括公私監(jiān)督者

在撤銷權(quán)行使的主體范圍上，由主管機(jī)關(guān)與捐助人等利害關(guān)系人并列享有撤銷權(quán)。英美法系與大陸法系均存在公權(quán)力主體與私人監(jiān)督者同時(shí)有權(quán)通過訴訟方式監(jiān)督捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員的機(jī)制，而我國(guó)《民法典》對(duì)此既有沿襲又有創(chuàng)新。

(二)行使程序上針對(duì)可撤銷決定

在撤銷權(quán)行使的法定程序方面，將行使條件限定于內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員在內(nèi)容或程序上違反法律、行政法規(guī)或章程的可撤銷決定。

(三)法律后果上以撤銷決定為主

在撤銷權(quán)行使的法律后果方面，《民法典》第94條只明確規(guī)定了撤銷內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員的決定，而《基金會(huì)管理?xiàng)l例》則規(guī)定了后者需要承擔(dān)賠償損失、返還財(cái)產(chǎn)等民事責(zé)任，但現(xiàn)行法律法規(guī)均未規(guī)定內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員的責(zé)任減免機(jī)制。

對(duì)于通過訴訟方式監(jiān)督捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員的法律后果而言，在英美法系國(guó)家頗為明確，即違反信義義務(wù)則需要承擔(dān)信義責(zé)任：除了常規(guī)的賠償損失、恢復(fù)原狀等承擔(dān)方式之外，還要將所得收益歸捐助法人所有，即“吐出利益”(15)道垣內(nèi)弘人：《信托法入門》，姜雪蓮譯，北京：中國(guó)法制出版社，2014，第108頁(yè)。；在大陸法系國(guó)家也存在部分規(guī)定，例如，在荷蘭法上，理事會(huì)成員可能被停職或開除，并且需要對(duì)其行為所造成的損失承擔(dān)責(zé)任(16)C. Helen C. Overes and Tymen J. van der Ploeg, “The Development of the Law on Foundations in the Netherlands”, in Chiara Prele(ed.), Developments in Foundation Law in Europe, Dordrecht: Springer, 2014, p.217.。為對(duì)照，我國(guó)《民法典》第94條延續(xù)了《民法總則》的做法：除了產(chǎn)生使得該決定被撤銷這一法律效果之外，并未規(guī)定內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員違反上述義務(wù)時(shí)的民事責(zé)任。但是，根據(jù)我國(guó)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第43條，“理事會(huì)違反本條例和章程規(guī)定決策不當(dāng)，致使基金會(huì)遭受財(cái)產(chǎn)損失的，參與決策的理事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。基金會(huì)理事、監(jiān)事以及專職工作人員私分、侵占、挪用基金會(huì)財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)退還非法占用的財(cái)產(chǎn)”，至少在基金會(huì)層面規(guī)定了理事、監(jiān)事與專職工作人員需要承擔(dān)的民事責(zé)任。

與此同時(shí)，對(duì)于基本忠實(shí)妥當(dāng)?shù)貫閷?shí)現(xiàn)本組織公益目的而行事的內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員而言，域外一些國(guó)家特別重視對(duì)其免責(zé)機(jī)制的設(shè)計(jì)。例如，根據(jù)英國(guó)《2011年慈善法》第191條，對(duì)于誠(chéng)信且合理行事者，慈善委員會(huì)可以酌情免除或部分免除其責(zé)任；在美國(guó)法上，很多州首席檢察官可以與違反信義義務(wù)的慈善組織受信人達(dá)成和解協(xié)議。(17)Lloyd Hitoshi Mayer, “Fiduciary Principles in Charities and Other Nonprofits” in Evan J. Criddle, Paul B. Miller, and Robert H. Sitkoff(eds), The Oxford Handbook of Fiduciary Law, New York: Oxford University Press, 2019, p.159.作為對(duì)照，我國(guó)《民法典》第94條并未規(guī)定任何責(zé)任減免機(jī)制。

二、捐助法人主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)的問題反思

盡管我國(guó)法創(chuàng)設(shè)了捐助法人主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)制度，但基于其條款簡(jiǎn)略性以及主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)行使行為特殊性，《民法典》以及其他現(xiàn)有法規(guī)尚未解決如下三個(gè)彼此牽連的問題：撤銷權(quán)行使的主體沖突、程序不明與責(zé)任模糊。

(一)撤銷權(quán)行使的主體沖突

所謂撤銷權(quán)行使的主體沖突問題，是指利害關(guān)系人在積極行使撤銷權(quán)時(shí)，可能與作為公益目的維護(hù)者而同樣享有撤銷權(quán)的主管機(jī)關(guān)產(chǎn)生利益沖突。而這種利益沖突主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：利害關(guān)系人基于個(gè)體私利而行使撤銷權(quán)，損害主管機(jī)關(guān)所欲保護(hù)的公益目的；范圍不確定的利害關(guān)系人頻繁行使撤銷權(quán)，損害主管機(jī)關(guān)所欲保護(hù)的公益目的。

第一，捐助人等利害關(guān)系人基于個(gè)體私利而行使撤銷權(quán)與主管機(jī)關(guān)存在天然沖突。在實(shí)踐中，利害關(guān)系人可能會(huì)與捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員達(dá)成有損捐助法人公益目的的和解協(xié)議。例如，以大病救助為宗旨的某基金會(huì)理事會(huì)成員決定將針對(duì)適格病患的給付標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)40%，以便讓與理事會(huì)成員存在勞動(dòng)關(guān)系的更多病人獲得資助。這會(huì)導(dǎo)致接受該基金會(huì)救助的現(xiàn)有病患救助水平大幅下降。其中幾名病患表示會(huì)以該決定違反章程條款為由而行使撤銷權(quán)。理事會(huì)成員為息事寧人，可能單獨(dú)與這幾名病患達(dá)成和解協(xié)議，保證向其給付標(biāo)準(zhǔn)不變；在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)對(duì)其他病患推行給付標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后的項(xiàng)目。這顯然與同樣享有撤銷權(quán)并作為公益目的保護(hù)者的主管機(jī)關(guān)產(chǎn)生沖突。此類撤銷權(quán)主體之間的沖突，筆者認(rèn)為，其核心原因在于現(xiàn)行法忽視了撤銷權(quán)行使與利害關(guān)系人道德風(fēng)險(xiǎn)之間的內(nèi)在張力。如果利害關(guān)系人有意愿積極行使該撤銷權(quán)，則可能借此實(shí)現(xiàn)私人利益而非捐助法人所欲實(shí)現(xiàn)的公益目的。以上述和解協(xié)議為例，這幾名病患起初具有維護(hù)現(xiàn)有全體受益人利益以及自身特殊經(jīng)濟(jì)利益的雙重目的，但其后通過和解協(xié)議實(shí)際上只是為實(shí)現(xiàn)自己特殊利益而致其他受益人利益于不顧。這會(huì)導(dǎo)致撤銷權(quán)運(yùn)用本身僅僅成為私人監(jiān)督者追逐私利的工具，而非保護(hù)公益目的的利器。

因此，就撤銷權(quán)行使的主體沖突問題，在實(shí)在法層面，自然是因?yàn)榈?4條的規(guī)定過于簡(jiǎn)略。但更為深層的原因可能是，立法者過于忽視撤銷權(quán)行使本身的公益目的保護(hù)導(dǎo)向與利益關(guān)系人道德風(fēng)險(xiǎn)、捐助法人自治之間存在內(nèi)在張力，故而僅僅列舉了撤銷權(quán)主體，卻未設(shè)置任何平衡機(jī)制。

(二)撤銷權(quán)行使的程序不明

除了撤銷權(quán)主體之間存在利益沖突的問題之外，該制度也面臨主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)行使的程序不明問題：在利害關(guān)系人不行使撤銷權(quán)時(shí)，主管機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)行使撤銷權(quán)的程序不明；以及在主管機(jī)關(guān)決定行使撤銷權(quán)時(shí)，如何在訴訟法上予以保障的程序不明。

第一，在利害關(guān)系人均不行使該撤銷權(quán)的情況下，主管機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)行使撤銷權(quán)的程序不明。從《民法典》第94條的形式意義來看，其將主管機(jī)關(guān)與其他利害關(guān)系人并列規(guī)定，同時(shí)用“可以”加以表述，似乎較為明顯地賦予上述主體一項(xiàng)民事權(quán)利。因此，撤銷權(quán)主體自然可以自主決定是否行使。但問題是，第94條雖賦予私人監(jiān)督者以撤銷權(quán)，但其多對(duì)捐助法人并不享有經(jīng)濟(jì)利益：一旦撤銷權(quán)行使成功，其所得利益(違法違規(guī)行為得到糾正、公益目的受到保護(hù))將為捐助法人以及其他利害關(guān)系人無償享有。這容易催生搭便車行為，導(dǎo)致私人監(jiān)督者缺乏積極行使撤銷權(quán)的動(dòng)力。在這種情況下，主管機(jī)關(guān)是否應(yīng)積極作為，行使該撤銷權(quán)？抑或同樣選擇不予行使？另外，主管機(jī)關(guān)是否可以通過行使其常規(guī)行政監(jiān)管權(quán)的方式，而不再行使該撤銷權(quán)？對(duì)此，現(xiàn)行法缺乏明確規(guī)定。這些程序不明問題，筆者認(rèn)為，其核心原因在于，現(xiàn)行法忽視了主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)行使行為的公法職責(zé)屬性?；谥鞴軝C(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員的法定職責(zé)，其撤銷權(quán)機(jī)制實(shí)際上是用民事權(quán)利這一“外衣”所包裹的公法上的監(jiān)督職責(zé)，是“以私法作為公法的輔助工具”。(21)蘇永欽：《民事立法與公私法的接軌》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第82頁(yè)。因此，主管機(jī)關(guān)對(duì)該撤銷權(quán)之行使有別于私人監(jiān)督者對(duì)該撤銷權(quán)的行使：主管機(jī)關(guān)行使撤銷權(quán)是其公法職責(zé)的內(nèi)在要求，其與學(xué)理上的“行政私法行為”(22)黃異：《行政法總論》第8版，臺(tái)北：三民書局股份有限公司，2017年，第102頁(yè)。頗為類似，“可供行政機(jī)關(guān)適用的只是私法的形式，而不是私人自治的自由和可能性”(23)哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，北京：法律出版社，2000年，第38頁(yè)。。據(jù)此，不能因?yàn)槌蜂N權(quán)本身的私權(quán)屬性就否定了主管機(jī)關(guān)在一定條件下必須行使該撤銷權(quán)的公法職責(zé)，也不能因?yàn)橹鞴軝C(jī)關(guān)行使了常規(guī)行政監(jiān)管權(quán)就無需行使該撤銷權(quán)。否則其會(huì)產(chǎn)生兩種消極效果：(1)無法改變實(shí)踐中的搭便車邏輯。包括主管機(jī)關(guān)在內(nèi)的撤銷權(quán)主體均希望其他主體提起訴訟并成功撤銷捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)不當(dāng)行為，而自己可以坐享其成。這容易導(dǎo)致撤銷權(quán)主體普遍失去行使該撤銷權(quán)的動(dòng)力。(2)導(dǎo)致捐助法人公益目的、廣大受益人群體以及公益資產(chǎn)本身遭受侵害。例如，對(duì)于捐助法人理事會(huì)成員的違法違規(guī)行為，主管機(jī)關(guān)固然可以根據(jù)《慈善法》或相關(guān)法律法規(guī)加以行政處罰，但是，這對(duì)于捐助法人本身因理事會(huì)成員違法違規(guī)行為而遭受民事?lián)p失而言，于事無補(bǔ)。

第二，在主管機(jī)關(guān)決定行使該撤銷權(quán)時(shí)，其如何在訴訟法上行使該撤銷權(quán)的程序不明。在明確主管機(jī)關(guān)行使撤銷權(quán)的公法職責(zé)并且主管機(jī)關(guān)決定行使該撤銷權(quán)基礎(chǔ)上，另外一個(gè)問題就是，究竟適用一般民事訴訟程序，還是適用民事公益訴訟程序?！吨腥A人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第7條規(guī)定，公益法人財(cái)產(chǎn)作為“社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，受國(guó)家法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用和損毀”。因此，主管機(jī)關(guān)行使該撤銷權(quán)的目的不僅是監(jiān)督捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)，更是保障法人章程所規(guī)定的公益目的。在這種情況下，主管機(jī)關(guān)發(fā)起的民事訴訟是否應(yīng)適用公益訴訟程序，抑或僅僅作為普通民事訴訟處理？對(duì)此，現(xiàn)行法并無明文規(guī)定。而針對(duì)該問題，其主要原因似乎可以歸結(jié)為現(xiàn)行法忽視了主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)行使行為構(gòu)成一種特殊民事公益訴訟。(1)該撤銷權(quán)之行使構(gòu)成民事公益訴訟。通過行使該撤銷權(quán)，主管機(jī)關(guān)是為讓內(nèi)部機(jī)構(gòu)違法行為得到糾正，從而保護(hù)該捐助法人公益目的，這是為何英美法系普遍賦權(quán)首席檢察官(作為公共利益的代表)發(fā)起針對(duì)慈善組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員的訴訟之原因。(24)Kerry O’Halloran, Myles McGregor-Lowndes and Karla W. Simon(eds.), Charity Law & Social Policy: National and International Perspectives on the Functions of the Law Relating to Charities, Dordrecht: Springer, 2008, p.120.因此，該訴訟行為宜納入公益訴訟范疇予以把握。(2)該撤銷權(quán)之行使構(gòu)成特殊民事公益訴訟。例如，其一，針對(duì)捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)違法違規(guī)而損害其自身公益目的的行為，并未被現(xiàn)行法明文確定在民事公益訴訟范圍之中。(25)楊道波、綦保國(guó)：《慈善捐贈(zèng)人權(quán)利研究》，北京：法律出版社，2019年，第220頁(yè)。其二，有別于一般民事公益訴訟(針對(duì)外部環(huán)境等公共利益的侵害)，對(duì)于捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員，如果決定不積極實(shí)現(xiàn)其組織章程所追求的公共利益(26)James J. Fishman and White Plains, “Nonprofit Organizations in the United States”, in Klaus J. Hopt and Thomas von Hippel(eds.), Comparative Corporate Governance of Non-Profit Organizations, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, p.156.，就需要主管機(jī)關(guān)來行使該撤銷權(quán)。其三，有別于一般民事公益訴訟，該撤銷權(quán)之行使直接用于有效保護(hù)捐助法人公益資產(chǎn)、規(guī)范內(nèi)部機(jī)構(gòu)行為，因此已經(jīng)內(nèi)化為捐助法人治理架構(gòu)中的重要制度。其四，有別于一般民事公益訴訟制度將起訴主體限定于行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織(27)李浩：《民事公益訴訟起訴主體的變遷》，《江海學(xué)刊》2020年第1期。，與該撤銷權(quán)相關(guān)的起訴主體是主管機(jī)關(guān)與利害關(guān)系人。

由此可見，第94條所創(chuàng)設(shè)的主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)行使行為實(shí)際上具有復(fù)合屬性：該行為是形式上的民事權(quán)利行使行為與實(shí)質(zhì)上的公法職責(zé)執(zhí)行行為，并在此基礎(chǔ)上與主管機(jī)關(guān)常規(guī)行政監(jiān)管權(quán)形成并列而非替代關(guān)系，彼此搭配發(fā)揮最優(yōu)化的公益目的保護(hù)效果；該行為在學(xué)理上可納入民事公益訴訟范疇予以把握，但作為一種特殊公益訴訟，其在具體領(lǐng)域、確保內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員積極實(shí)現(xiàn)公共利益、作為捐助法人治理的組成部分以及起訴主體范圍等方面又與一般民事公益訴訟大有區(qū)別。而對(duì)其復(fù)合屬性的忽視則構(gòu)成現(xiàn)行法中主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)行使程序不明困境之理論成因。

(三)撤銷權(quán)行使的責(zé)任模糊

除卻主體沖突與程序不明之外，主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)行使還面臨行使后的責(zé)任模糊問題。在這方面，《民法典》的規(guī)定頗為簡(jiǎn)略，直接衍生出民事責(zé)任類型模糊與責(zé)任減免機(jī)制模糊兩大問題。

第二，責(zé)任減免機(jī)制模糊。在這種情況下，要么捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員在實(shí)踐中面臨各類嚴(yán)重法律風(fēng)險(xiǎn)，使得大量現(xiàn)有與潛在公益管理人才流失；要么捐助人等利害關(guān)系人私相授受，通過和解方式導(dǎo)致嚴(yán)重違反義務(wù)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員免于承擔(dān)民事責(zé)任。而這里的問題成因在于，現(xiàn)行法在其民事責(zé)任承擔(dān)機(jī)制方面并未考慮捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員作為慈善受信人的利他精神。捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員很多是不領(lǐng)取報(bào)酬的志愿者抑或是因?yàn)闊釔酃媸聵I(yè)而接受較低薪酬者。這在英美法上被稱為志愿托管(voluntary trusteeship)原則。(31)Cabinet Office Strategy Unit, Private Action, Public Benefit: A Review of Charities and the Wider Not-for-profit Sector, London: Cabinet Office, 2002, p.70.在大陸法系國(guó)家，例如荷蘭，即便并未明確該原則，但在實(shí)踐中很多理事會(huì)成員確實(shí)也是志愿者。(32)Tymen J. van der Ploeg, “Nonprofit Organizations in the Netherlands”, in Klaus J. Hopt and Thomas von Hippel(eds), Comparative Corporate Governance of Non-Profit Organizations, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, p.238.在我國(guó)，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第23條也部分承認(rèn)了這一點(diǎn)：監(jiān)事與非專職理事不得獲取報(bào)酬。在此背景下，如果捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員忠實(shí)履行了相關(guān)義務(wù)，盡管還存在一些瑕疵，但基于其志愿者身份或利他精神，適當(dāng)減免其責(zé)任依然具有正當(dāng)性。當(dāng)然，對(duì)于已喪失基本利他精神的(尤其是故意)嚴(yán)重違法者，并不應(yīng)當(dāng)存在免責(zé)空間。

據(jù)此，對(duì)于撤銷權(quán)行使之后的責(zé)任模糊問題，不應(yīng)過分苛責(zé)于現(xiàn)行法規(guī)定之簡(jiǎn)略。事實(shí)上，雖然《民法典》與《公司法》針對(duì)公司等營(yíng)利法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員的民事責(zé)任規(guī)則同樣頗為簡(jiǎn)略，但卻明確其應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任(《民法典》第84條、《公司法》第149條)甚至“吐出利益”責(zé)任(《公司法》第148條)。與之相對(duì)，捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員在學(xué)理上負(fù)有的信義責(zé)任并未得到有效重視、內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員的利他精神并未受到《民法典》特別關(guān)照，似乎應(yīng)對(duì)該撤銷權(quán)行使之后的責(zé)任模糊問題承擔(dān)更多責(zé)任。

三、捐助法人主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)的制度完善

在理順捐助法人主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)制度諸類問題及其背后成因之后，未來應(yīng)進(jìn)一步完善該制度，以保護(hù)捐助法人公益目的、減少內(nèi)部機(jī)構(gòu)違法行為、提升捐助法人公益資產(chǎn)使用效率。為此，可以從主體關(guān)系平衡、程序規(guī)則設(shè)計(jì)與民事責(zé)任配置等三個(gè)方面來系統(tǒng)完善現(xiàn)有規(guī)則體系。

(一)創(chuàng)設(shè)主體之間利益平衡機(jī)制

為解決利害關(guān)系人在積極行使撤銷權(quán)時(shí)與主管機(jī)關(guān)所存在的現(xiàn)實(shí)或潛在利益沖突，應(yīng)在配套立法或司法實(shí)踐中創(chuàng)設(shè)撤銷權(quán)主體利益平衡機(jī)制，以有效應(yīng)對(duì)私人監(jiān)督者的道德風(fēng)險(xiǎn)與累訴危機(jī)。

(二)確立監(jiān)管者撤銷權(quán)行使程序

為防止利害關(guān)系人均不行使撤銷權(quán)、主管機(jī)關(guān)在撤銷權(quán)與常規(guī)行政監(jiān)管權(quán)之間擇一行使以及訴訟程序規(guī)則不明所帶來的公益目的保障不利等困局，應(yīng)系統(tǒng)確立主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)的行使程序。

第二，建立主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)與現(xiàn)行民事公益訴訟銜接機(jī)制。主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)之行使意在維護(hù)捐助法人的公益目的，保護(hù)公益資產(chǎn)有效使用，這與民事公益訴訟制度的政策初衷在根本上是一致的。因此，可考慮將主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)的行使(提起民事訴訟)正式納入民事公益訴訟范疇，在民事公益訴訟領(lǐng)域中單列公益資產(chǎn)保護(hù)這一選項(xiàng)。與此同時(shí)，主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)之行使與一般民事公益訴訟還存在一定區(qū)別。例如：前者實(shí)際上構(gòu)成捐助法人治理體系的有機(jī)組成部分；有權(quán)行使該撤銷權(quán)者是主管機(jī)關(guān)與利害關(guān)系人；該撤銷權(quán)之行使需考慮避免給捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員造成累訴危機(jī)，從而過分干預(yù)法人自治。在此背景下，應(yīng)在現(xiàn)有民事公益訴訟制度中為主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)行使配置相應(yīng)的特殊規(guī)則。

(三)明確信義責(zé)任及其減免機(jī)制

為了強(qiáng)化對(duì)捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員的監(jiān)督力度，同時(shí)保護(hù)后者的利他精神，在后續(xù)配套立法中應(yīng)明確并優(yōu)化設(shè)計(jì)主管機(jī)關(guān)行使撤銷權(quán)后的民事責(zé)任配置制度。

第一，明確規(guī)定撤銷權(quán)行使之后捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員的信義責(zé)任。為避免實(shí)踐中因?yàn)槿狈γ魑囊?guī)定而導(dǎo)致捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員的信義責(zé)任難以落實(shí)的問題，可以考慮參照《民法典》第84條以及《公司法》第148條、第149條的規(guī)定，進(jìn)而整合《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中關(guān)于理事等民事責(zé)任的規(guī)定，在未來的《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》或其他相關(guān)法律法規(guī)中系統(tǒng)規(guī)定基金會(huì)法人、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人等各類捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員的信義責(zé)任承擔(dān)方式。同時(shí)，有別于一般民事公益訴訟，這里的賠償金、所得收益應(yīng)歸捐助法人享有，而非收歸國(guó)有，抑或另行設(shè)立專戶、成立組織加以處理。

第二，創(chuàng)設(shè)主管機(jī)關(guān)主導(dǎo)的捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員責(zé)任減免機(jī)制。我國(guó)法可考慮賦予主管機(jī)關(guān)在行使撤銷權(quán)時(shí)減免捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員民事責(zé)任的權(quán)限，從而鼓勵(lì)適格的志愿者以及其他公益人才積極擔(dān)任捐助法人治理層、執(zhí)行層成員，減輕內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員(很多是無償?shù)闹驹刚?的法律負(fù)擔(dān)，減少其正直決策、忠實(shí)創(chuàng)新的后顧之憂。與之相對(duì)，因?yàn)槭玛P(guān)公益，捐助法人主管機(jī)關(guān)以外的利害關(guān)系人不宜獲得此項(xiàng)權(quán)限，從而防止?jié)撛诘牡赖嘛L(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

《民法典》第94條所確立的捐助法人主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)制度旨在強(qiáng)化保護(hù)捐助法人公益目的，但是，該制度依然面臨如下問題：利害關(guān)系人積極行使撤銷權(quán)時(shí)可能與主管機(jī)關(guān)產(chǎn)生利益沖突；在利害關(guān)系人均不行使該撤銷權(quán)時(shí)，主管機(jī)關(guān)是否行使撤銷權(quán)的相關(guān)程序，連同主管機(jī)關(guān)行使撤銷權(quán)時(shí)的訴訟保障程序均處于不明狀態(tài)；撤銷權(quán)行使后配置何種民事責(zé)任，以及是否可以減免責(zé)任，均頗為模糊。這些問題的存在不僅弱化了這一制度本身，甚至可能導(dǎo)致?lián)p害公益目的的反向效果。而細(xì)究其原因，則主要在于現(xiàn)行法忽視了主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)制度背后的如下因素：撤銷權(quán)行使與利害關(guān)系人道德風(fēng)險(xiǎn)、捐助法人自治之間存在內(nèi)在張力，主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)行使行為具有公法職責(zé)與特殊民事公益訴訟雙重屬性，以及內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員具有慈善受信人的基本特質(zhì)。據(jù)此，要使主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)有效發(fā)揮其作用，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行系統(tǒng)完善。應(yīng)明確利害關(guān)系人行使撤銷權(quán)時(shí)主管機(jī)關(guān)共同參與機(jī)制，并適當(dāng)限縮解釋利害關(guān)系人范圍，以實(shí)現(xiàn)撤銷權(quán)主體之間的利益平衡；明確主管機(jī)關(guān)負(fù)有行使撤銷權(quán)的公法職責(zé)，并創(chuàng)設(shè)撤銷權(quán)行使行為與公益訴訟銜接機(jī)制，以理順主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)的行使程序；明確捐助法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)信義責(zé)任，并賦予主管機(jī)關(guān)以責(zé)任減免權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)成員民事責(zé)任的合理配置。

同時(shí)，本文尚有部分問題有待今后予以探討。例如，如何將主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)行使行為這一特殊民事公益訴訟與常規(guī)民事公益訴訟有機(jī)結(jié)合，尚需在公益訴訟理論上加以深入探討，以便有效應(yīng)對(duì)諸如主管機(jī)關(guān)與捐助人等利害關(guān)系人均不起訴時(shí)檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)提起訴訟等問題。另外，在英美法系國(guó)家，但凡存在類似制度，也基本上適用于一般的慈善組織，而不會(huì)對(duì)社團(tuán)型慈善組織(membership charities)作例外處理。而我國(guó)現(xiàn)行法區(qū)分社會(huì)團(tuán)體法人與捐助法人，并只在捐助法人中賦予主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)。這一制度設(shè)計(jì)可能基于的考量因素是：在社會(huì)團(tuán)體法人中，成員會(huì)對(duì)理事會(huì)等進(jìn)行監(jiān)督；社會(huì)團(tuán)體法人并不都是公益法人。但無論如何，在捐助法人中設(shè)計(jì)主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)背后的政策考量對(duì)于公益性社會(huì)團(tuán)體法人同樣具有適用價(jià)值。因此，在根據(jù)既有理論而強(qiáng)調(diào)社團(tuán)、財(cái)團(tuán)之結(jié)構(gòu)差異(43)羅昆：《我國(guó)民法典法人基本類型模式選擇》，《法學(xué)研究》2016年第4期。之外，是否可以考慮基于公益法人之目的共性而將主管機(jī)關(guān)撤銷權(quán)制度拓展適用于公益性社會(huì)團(tuán)體法人？諸如此類，均有待后續(xù)理論研究與相應(yīng)制度改革。