中小型水利工程項(xiàng)目法人管理存在問題及對(duì)策研究

孫德成

(大連市普蘭店區(qū)生態(tài)環(huán)境事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 大連 116200)

水利工程承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)生活用水以及保障區(qū)域防洪安全的重要任務(wù)，我國地域幅員遼闊、地形條件復(fù)雜，各類自然災(zāi)害的發(fā)生概率較高，特別是近期洪澇災(zāi)害的頻發(fā)，為水利工程建設(shè)創(chuàng)造了客觀條件[1-2]。項(xiàng)目法人利用科學(xué)的方法、理論、觀點(diǎn)等，在特定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件下對(duì)水利工程建設(shè)的全過程實(shí)施管理。通過組織、協(xié)調(diào)、計(jì)劃、評(píng)價(jià)、控制工程項(xiàng)目投資決策至竣工驗(yàn)收的全過程，保證水利工程各項(xiàng)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[3]。依據(jù)水利部下發(fā)的有關(guān)文件要求，項(xiàng)目法人對(duì)水利工程投資、進(jìn)度、質(zhì)量和安全負(fù)總責(zé)，對(duì)全過程建設(shè)管理負(fù)責(zé)。所以，項(xiàng)目法人對(duì)水利工程建設(shè)發(fā)揮著主導(dǎo)作用，對(duì)其加強(qiáng)管理是實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)目標(biāo)的重要保障。

1 項(xiàng)目法人管理現(xiàn)狀

一般地，中小型水利工程包括庫區(qū)移民、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、灌區(qū)續(xù)建改造、濕地建設(shè)、病險(xiǎn)水閘整治、土地整理、大型塘壩加固、高效節(jié)水、農(nóng)村飲水、小水源、小水電站、中小型病險(xiǎn)水庫加固和中小型河道治理等工程，資金來源多樣且工程性質(zhì)不一，其建設(shè)管理統(tǒng)一由縣級(jí)水利部門負(fù)責(zé)[4]。對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目，縣委縣政府成立項(xiàng)目推進(jìn)組、工程指揮部，縣水利局成立建設(shè)管理處或管理局，相應(yīng)的局機(jī)關(guān)人員、科室負(fù)責(zé)人、分管副局長兼任工作人員、技術(shù)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目法人，為保證建設(shè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)必須貫徹落實(shí)法人管理責(zé)任。

結(jié)合多年來對(duì)于重點(diǎn)工程上級(jí)主管部門的監(jiān)督檢查情況，發(fā)現(xiàn)60%以上的問題來源于項(xiàng)目法人[5-6]。鑒于此，如何實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理程序化、法人管理規(guī)范化逐漸成為現(xiàn)階段亟待解決的問題。

2 管理存在的問題與對(duì)策

2.1 問題分析

1)項(xiàng)目法人組建不規(guī)范。受多種條件的限制，指揮部的管理模式一直被沿用至今，對(duì)項(xiàng)目法人的組建不夠重視、認(rèn)識(shí)還不到位，部分縣水利主管部門組建項(xiàng)目法人不規(guī)范?，F(xiàn)行的局機(jī)關(guān)人員、科室負(fù)責(zé)人、分管副局長兼任工作人員、技術(shù)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目法人的法人結(jié)構(gòu)。項(xiàng)目法人僅僅作為代理而不具有獨(dú)立的建設(shè)管理權(quán)與民事能力，由水利局分工負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)而不具備法人主體資格。由于無法實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，對(duì)項(xiàng)目法人的主管能動(dòng)性和有效地組織工程建設(shè)產(chǎn)生不利的影響[7]。

2)法人素質(zhì)提升難度大。隨工程組建的法人大多屬于臨時(shí)機(jī)構(gòu)，工程項(xiàng)目完工后法人相應(yīng)的解散，這無法有效的積累項(xiàng)目管理教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)，也難以提升項(xiàng)目法人的整體素質(zhì)。

3)技術(shù)力量薄弱。項(xiàng)目法人缺乏安全、招投、合同管理等專業(yè)型人才，人員結(jié)構(gòu)比較單一且專業(yè)知識(shí)陳舊，加之知識(shí)面窄，對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、新規(guī)范、規(guī)章等掌握不全等，無法有效地控制與管理工程質(zhì)量，在履行、管理和簽訂合同時(shí)存在諸多不規(guī)范之處，導(dǎo)致工程安全、資金、質(zhì)量管理缺位，不利于工程的高效管理[8]。

4)管理目標(biāo)不明確。水利工程存在建設(shè)周期長、投資金額大、施工環(huán)節(jié)多、工藝復(fù)雜的特征，加之周邊環(huán)境對(duì)工程的影響較大，參與管理的對(duì)象和內(nèi)容較多，因此樹立明確的目標(biāo)顯得非常重要。實(shí)際管理過程中項(xiàng)目法人并未結(jié)合實(shí)際情況明確管理目標(biāo)，尤其是在安全、質(zhì)量、進(jìn)度、成本等還存在管理?xiàng)l款沖突、機(jī)制松散或協(xié)調(diào)性低等問題。同時(shí)，由于管理能力低使得項(xiàng)目法人對(duì)工程建設(shè)無法實(shí)行深入的檢查、監(jiān)督。此外，由于交叉、兼職等其他工作，項(xiàng)目法人無法到崗履職，對(duì)施工、監(jiān)理等參建單位缺乏科學(xué)有效的管理，無法保證工程建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5)資金支出效率較低。一般地，財(cái)政部門控制著水利工程建設(shè)資金，對(duì)其支出效率低，并且相關(guān)程序較多；此外，財(cái)政部門管控在一定程度上削減了法人職責(zé)，比較容易引起法人主體資格的確實(shí)。目前，縣財(cái)政實(shí)行的國庫集中支付與報(bào)賬提款制度，一般按以下程序支付工程建設(shè)資金[9-10]。首先，項(xiàng)目法人申報(bào)經(jīng)監(jiān)理單位確認(rèn)的施工企業(yè)建設(shè)資金申請(qǐng)，縣政府審批經(jīng)縣水利局審核的資金，到縣財(cái)政局后由業(yè)務(wù)科把關(guān)、分局長和局長簽字，最后到國庫科才能支付使用。資金支付程序復(fù)雜、效率低，一般需要2-3個(gè)月或更長的時(shí)間才能完成一次資金的撥付，將資金管理控制轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金協(xié)調(diào)削弱拉法人職責(zé)，無資金管理權(quán)使得法人主體資格存在明顯缺失。

2.2 對(duì)策建議

1)成立專職項(xiàng)目法人。遵循管辦分離、政事分開的原則，將事業(yè)人員與辦事機(jī)構(gòu)從縣水行政部門分離出來，設(shè)立具有一定獨(dú)立性且不從屬于水行政部門的辦事機(jī)構(gòu)，并作為具有獨(dú)立建設(shè)管理權(quán)、民事權(quán)和法人主體資格的專職項(xiàng)目法人。專職項(xiàng)目法人接受水管部門監(jiān)管，設(shè)立安全科、財(cái)務(wù)科、質(zhì)檢科、工程科、綜合辦公室等職能部門，各項(xiàng)管理制度系統(tǒng)完善；充分考慮實(shí)際情況組建工程項(xiàng)目部，積極整合技術(shù)力量確保建管任務(wù)的按預(yù)期完成。通過行使建設(shè)管理權(quán)、實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一以及明確法人主體責(zé)任等，科學(xué)合理的組織工程建設(shè)，顯著提升工程管理水平和效率，保證水利項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2)加強(qiáng)項(xiàng)目法人業(yè)務(wù)培訓(xùn)。加強(qiáng)教育培訓(xùn)、提升管理技能水平是實(shí)現(xiàn)水利工程可持續(xù)良性發(fā)展的基本條件，也是適應(yīng)不斷發(fā)展的工程管理客觀要求。針對(duì)現(xiàn)狀專業(yè)人才缺乏、管理水平低、技術(shù)力量薄弱的現(xiàn)狀，應(yīng)按照專業(yè)化管理要求編寫淺顯易懂的培訓(xùn)教材或者技術(shù)手冊(cè)[11]，從完善管理體系、遵守水利行業(yè)自律、規(guī)范化管理操作和市場(chǎng)規(guī)則的角度，快速提升技術(shù)負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目法人的技術(shù)水平、整體素質(zhì)，使其熟練掌握最新的技術(shù)規(guī)范、政策法規(guī)等，全面拓展技術(shù)負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目法人的知識(shí)范圍，不斷提升其整體管理水平。對(duì)于新入職的管理人員經(jīng)驗(yàn)豐富的管理人員要發(fā)揮“穿、幫、帶”的作用，幫助管理人員切實(shí)提升其管理水平。

3)加快引進(jìn)高學(xué)歷專業(yè)人才。通過引進(jìn)或者有計(jì)劃的招聘高學(xué)歷專業(yè)人才，不斷充實(shí)工程監(jiān)管隊(duì)伍以解決現(xiàn)階段人員結(jié)構(gòu)無法適應(yīng)法人管理的問題。

4)實(shí)行競(jìng)爭上崗制度。根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)管理實(shí)際情況工程項(xiàng)目部設(shè)立職能辦公室，貫徹落實(shí)競(jìng)爭上崗制。對(duì)于競(jìng)爭落崗人員必須實(shí)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，甚至可以給予低聘處理。

根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)管理實(shí)際情況工程項(xiàng)目部設(shè)立職能辦公室，

5)實(shí)行考核制度。水利部門要貫徹落實(shí)任職考核制度，通過加強(qiáng)日常監(jiān)督管理切實(shí)提升技術(shù)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目法人的履職能力和意識(shí)，將考核合格作為連續(xù)認(rèn)識(shí)的基本要求；連續(xù)兩次在任期內(nèi)考核不合格，嚴(yán)格執(zhí)行停產(chǎn)學(xué)習(xí)制度。

6)優(yōu)化支付程序。項(xiàng)目法人依據(jù)已批復(fù)的工程項(xiàng)目，提交資金使用計(jì)劃并由上級(jí)部門審核，對(duì)此可適當(dāng)減少財(cái)政部分支付環(huán)節(jié)以提高工作效率；此外，要增強(qiáng)法人的管理責(zé)任和法人履職的積極性，貫徹落實(shí)法人的工程管理責(zé)任。

3 結(jié) 論

水利工程建設(shè)覆蓋范圍廣、涉及內(nèi)容多、施工環(huán)節(jié)復(fù)雜，必須明確管理要點(diǎn)，全面落實(shí)法人管理制度，為區(qū)域防洪安全、充分發(fā)揮工程效益以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要保障。水利工程建設(shè)管理中項(xiàng)目法人發(fā)揮著主體作用，對(duì)保證工程項(xiàng)目的順利實(shí)施和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要作用，工程建設(shè)質(zhì)量在很大程度上取決于法人的管理水平。對(duì)此，必須組建專職項(xiàng)目法人，嚴(yán)格遵守管辦分離、政事分開的原則真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)、的統(tǒng)一，以獨(dú)立的法人主體資格確保工程建設(shè)有效地開展，切實(shí)規(guī)范水利工程建設(shè)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目法人管理標(biāo)準(zhǔn)化目標(biāo)，為水利工程建設(shè)質(zhì)量的全面提升提供強(qiáng)有力的保障。