治安管理處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)

趙 毅 ，王麗麗

（天津公安警官職業(yè)學(xué)院，天津 300382）

我國(guó)法律對(duì)于公安機(jī)關(guān)辦理治 安管理 處罰案件適用怎樣的證明標(biāo)準(zhǔn)在 《治安管理處罰法》中并沒(méi)有明確的規(guī)定，證明標(biāo)準(zhǔn)更多的存在于訴訟領(lǐng)域，如刑事訴訟中規(guī)定“證據(jù)確實(shí)充分”這一標(biāo)準(zhǔn)①，在行政訴訟中出現(xiàn)“證據(jù)確鑿”的表述②，而在民事案件中則提到“具有高度可能性”③。這些規(guī)定對(duì)于完善《治安管理處罰法》，確定治安管理處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)具有一定借鑒意義，但應(yīng)當(dāng)注意不能照搬照抄，更不能直接以訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)替代治安管理處罰證明標(biāo)準(zhǔn)。治安管理處罰案件具有特殊性，應(yīng)當(dāng)制定符合其自身特點(diǎn)、用語(yǔ)明確、適應(yīng)性強(qiáng)的證明標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)保證案件的公正高效。

一、關(guān)于“證據(jù)確實(shí)充分 ”的法律含義解析

在我國(guó)法律規(guī)范中，當(dāng)提到證明標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候會(huì) 出現(xiàn) “證 據(jù)充 分”、“證據(jù) 確鑿 ”、“證 據(jù) 確 實(shí) 充分”、“證據(jù)不足”這些表述方法。一直以來(lái)，“證據(jù)確實(shí)充分”被視為是一種非常嚴(yán)格的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，尤其表現(xiàn)在刑事法律中，并受到廣泛的關(guān)注。在對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)制度進(jìn)行探討之前，我們首先對(duì)這些用語(yǔ)的含義進(jìn)行厘清，以確保對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)有較為清晰地闡述。

從 這些詞 語(yǔ)字 面含義 來(lái)看，“證 據(jù) 不足”是證據(jù) 充 足 、充 分 的 對(duì) 立 面 ，本 質(zhì) 上 表 達(dá) 的 是 同 一 類含 義?！按_ 實(shí)”與“確 鑿”在 語(yǔ)言上 是同 義 詞 ，雖 用字不同，但含義相同。因此，以上表述可以歸為兩類 ，即“證據(jù) 充分（足）”與“證 據(jù)確 實(shí)（鑿）”。也 就是說(shuō) ，在 我國(guó)法 律規(guī) 范中 使 用了 “證 據(jù) 充 分 ”與“證據(jù)確實(shí)”兩類表述方 法，但是 它們 是 否 屬于 同一含義卻不甚明確?！缎姓V訟法》第69條提到人民法 院判決 駁回原 告的訴訟請(qǐng) 求 的 條件 包括“證據(jù) 確鑿”，第70條提 出人 民 法 院 判決 撤 銷 或 者部分 撤銷行 政行 為的條 件包括“主 要 證 據(jù)不 足的 ”，如 此 的 表 述 使 我 們 有 理 由 認(rèn) 為“ 證 據(jù) 確 鑿 ”的 對(duì)立面是“證據(jù)不足”，由 此推 定“證 據(jù)確 鑿（實(shí)）”與“證據(jù)充 足（分）”的法 律含 義是相 同 的，應(yīng)做 同一理解?！缎淌略V訟法》中規(guī)定了“證據(jù)確實(shí)充分”，并列使用了“確實(shí)”和“充分”，“確實(shí)”與“充分”如為 同義，反 復(fù) 則顯 得法 律規(guī)范臃腫 ，因 此 兩 詞 在此所表達(dá)的含義應(yīng)不相同。此外，一些法律規(guī)范中僅使用了“證據(jù)確鑿”或“證據(jù)充分”的表述，那么就不存在用語(yǔ)沖突問(wèn)題。關(guān)于“證據(jù)確實(shí)”與“證據(jù)充分”的法律含義，我們認(rèn)為應(yīng)該作如下理解。從文字的含義理解，“確實(shí)”是確切信實(shí)、真實(shí)、實(shí)在，“充分”是充足，它們?cè)谡Z(yǔ)言中的意思是不同的。從法律規(guī)范層面，“確實(shí)”與“充分”表達(dá)了對(duì)證據(jù)的不同要求，“確實(shí)”更強(qiáng)調(diào)證據(jù)真實(shí)，“充分”更強(qiáng)調(diào)證據(jù)充足。關(guān)于“證據(jù)確實(shí)充分”的含義，我們認(rèn)同這樣一種觀點(diǎn)：無(wú)論是“優(yōu)勢(shì)概率的證明”，還是“排除合理懷疑的證明”，其實(shí)都是同“證據(jù)確實(shí)充分”的標(biāo)準(zhǔn)不存在矛盾。它們不過(guò)是從不同角度進(jìn)行的界定?！白C據(jù)確實(shí)充分”是就認(rèn)定 證據(jù) 而 言，“優(yōu)勢(shì) 概率的證明 ”和“排除 合 理懷疑的證明”是就認(rèn)定事實(shí)而言的。雖然“排除合理 懷 疑 ”的 證 明 標(biāo) 準(zhǔn) 高 于“ 優(yōu) 勢(shì) 概 率 ”的 證 明 標(biāo)準(zhǔn)，但 兩 者所 依據(jù) 的 證據(jù) 都必 須 是“確 實(shí) ”的，都必須具有真實(shí)可靠性。只不過(guò)在民事訴訟和行政訴 訟中 ，只 要 證明 達(dá)到“優(yōu) 勢(shì)概 率 ”的程 度，法律就 認(rèn)為 其“充分”了 ，而 在刑 事訴 訟 中，只有 當(dāng)證明 達(dá) 到“ 排 除 合 理 懷 疑 ”的 程 度 ，法 律 才 認(rèn) 可 其“充分”[1]?！白C據(jù)充分”說(shuō)明證據(jù)已經(jīng)滿足了證明標(biāo) 準(zhǔn)的 要求 ，而 針對(duì) 不 同性 質(zhì)的 案 件，法 律 規(guī) 定了不同的證明標(biāo)準(zhǔn)，只要達(dá)到該證明標(biāo)準(zhǔn)的要求即為“證據(jù)充分”，可見(jiàn)“證據(jù)充分”本身并不是一個(gè) 證明標(biāo)準(zhǔn) ，而 是對(duì) 案 件 滿 足 了 證 明 標(biāo) 準(zhǔn) 的 評(píng)價(jià)。同理，“證據(jù)不足”則是對(duì)案件未滿足證明標(biāo)準(zhǔn)的否定性評(píng)價(jià)?！白C據(jù)確實(shí)”則要求證據(jù)材料查證屬實(shí)，屬于對(duì)證據(jù)能力的要求，指證據(jù)客觀、真實(shí)且符合法定程序?！按_實(shí)”與“充分”是對(duì)證據(jù)進(jìn)行的不同維度的評(píng)價(jià)，在法律規(guī)范中可以一起使用也可以分開(kāi)使用。目前我國(guó)法律條文中出現(xiàn)的“證據(jù)確實(shí)”與“證據(jù)充分”在表達(dá)上并不統(tǒng)一，不能簡(jiǎn)單地從字面予以解釋，應(yīng)綜合整個(gè)法律條文來(lái)考察它們的含義。

從上 面的 分析我們 可 以看 出，無(wú) 論 “證據(jù) 確實(shí)”還 是“證 據(jù) 充分 ”，哪種 表達(dá) 方式 都 不適 合用于對(duì)證 明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行闡述。關(guān)于 證明標(biāo)準(zhǔn)的用語(yǔ)，我 們可以借 鑒國(guó) 外的一些 表 達(dá)方 法 ，同時(shí) 使用 符合 本國(guó)國(guó)情的表達(dá) 方式 ，但 是無(wú)論如 何 ，都 應(yīng)從法律 層面對(duì)這些用語(yǔ)加以釋明。

二、治安管理處罰案件證明標(biāo)準(zhǔn)與行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系

治安管理處罰證明標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)與行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)相一致，治安管理處罰中的證明標(biāo)準(zhǔn)用于說(shuō)明對(duì)違法事實(shí)的認(rèn)定需要證據(jù)達(dá)到怎樣的證明程度。行政訴訟對(duì)于行政行為的審查分為兩個(gè)部分，一部分是對(duì)行政行為認(rèn)定事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行審查，一部分是對(duì)行政行為程序是否符合法律規(guī)定進(jìn)行審查。行政訴訟具有復(fù)審性，其審查治安管理處罰行為是否合法，是審查治安管理處罰行為是否符合治安管理處罰法律規(guī)范的規(guī)定，包括審查治安違法行為的事實(shí)和證據(jù)以及審查治安管理處罰行為的程序。其中對(duì)于事實(shí)和證據(jù)的審查包括審查治安管理處罰行為中收集的證據(jù)是否達(dá)到治安管理處罰法律規(guī)范所要求的證明標(biāo)準(zhǔn)，如果達(dá)到則治安管理處罰中公安機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定為合法，否則被判斷為不合法。在時(shí)間順序上，行政行為發(fā)生在行 政復(fù)議 和 行政訴 訟 之 前，行 政 機(jī)關(guān) 在準(zhǔn) 備 作 出 行 政 行 為 時(shí) 就 必 須 準(zhǔn) 確 推 測(cè) 未 來(lái) 法 院對(duì)行 政行 為適用 的證 明標(biāo) 準(zhǔn) ，這無(wú) 疑 是 非常 困 難的[2]。因此，在行政訴訟中關(guān)于治安管理處罰中對(duì)事實(shí)加以認(rèn)定的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以治安管理處罰法的規(guī)定為基礎(chǔ)，與治安管理處罰法保持一致，即在邏輯順序上應(yīng)先有治安管理處罰法關(guān)于證明標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。行政訴訟活動(dòng)是在訴訟中對(duì)這一法律規(guī)定的維護(hù)和適用，以確保公安機(jī)關(guān)對(duì)治安管理處罰法所規(guī)定的證明標(biāo)準(zhǔn)予以貫徹執(zhí)行。而在行政訴訟中證明行政程序是否合法由行政訴訟法予以規(guī)定。公安機(jī)關(guān)在治安管理執(zhí)法中是執(zhí)行執(zhí)法程序，而非證明執(zhí)法程序。因此，治安管理處罰法僅規(guī)定執(zhí)法程序即可，不需要規(guī)定證明執(zhí)法程序合法的證明標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)行政訴訟的突出特點(diǎn)是，以行政行為為中心[3]。從以上分析我們可以看出，行政訴訟對(duì)治安案件事實(shí)的認(rèn)定不應(yīng)有獨(dú)立的證明標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟應(yīng)適用治安管理處罰法中關(guān)于違法行為的證明標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)對(duì)治安管理行為中對(duì)事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定是否正確進(jìn)行判斷。如果行政訴訟法設(shè)立獨(dú)立的訴訟標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟與治安管理處罰對(duì)于違法事實(shí)的認(rèn)定則會(huì)出現(xiàn)不一致的情形。行政訴訟與治安管理處罰行為規(guī)定不同的證明標(biāo)準(zhǔn)會(huì)使涉訴行政行為與未涉訴行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)不一致，損害法律的權(quán)威。行政行為具有多樣性，行政訴訟行為是一致的，在行政訴訟法中規(guī)定的證明標(biāo)準(zhǔn)只能是單一的證明標(biāo)準(zhǔn)，而這一證明標(biāo)準(zhǔn)是否能夠適應(yīng)所有種類的行政行為的需要是值得懷疑的。因此，行政訴訟關(guān)于違法事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)與治安管理處罰行為的證明標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系是：先有治安管理處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)，再有行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)；行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)與治安管理處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)在認(rèn)定違法事實(shí)上相一致；行政訴訟中不應(yīng)規(guī)定關(guān)于違法嫌疑人違法事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫@一證明標(biāo)準(zhǔn)只能出現(xiàn)在治安管理處罰法律規(guī)范之中。

三、在治安管理處罰行為中建立多元化證明標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國(guó)對(duì)于多元化證明標(biāo)準(zhǔn)的討論主要集中在訴訟領(lǐng)域，即在訴訟案件中，根據(jù)案件性質(zhì) 、難易 程度 等不同，設(shè)置 不同層 次 、級(jí) 別 的證 明標(biāo)準(zhǔn)。那么，在治安管理處罰領(lǐng)域是否也適合建立多 元 化 證 明 標(biāo) 準(zhǔn) 以 及 建 立 怎 樣 的 多 元 化 證 明 標(biāo)準(zhǔn)，是值得探討的問(wèn)題。

（一）建立多元 化證明標(biāo) 準(zhǔn)的必要性

不同的行政 案件所涉及 的權(quán) 益 大小 及所 適用的程 序繁簡(jiǎn)各不相 同，所 要 求的 證明 標(biāo)準(zhǔn)也不相同[4]。公安機(jī)關(guān)作出的治安管理 處罰種類從警告到行政拘留，跨度之大堪稱行政機(jī)關(guān)之最，甚至行政拘留的嚴(yán)厲程度與一些刑罰相比更甚，而施之于警告處罰的違法行為都是情節(jié)輕微、未造成嚴(yán)重后果的行為。對(duì)于侵害程度差異較大、損害后果差異較大、處罰力度差異較大的行為，公安機(jī)關(guān)使用的查處力度，動(dòng)用的警力和資源自然應(yīng)有所不同。從合理分配警力和資源的角度出發(fā)，對(duì)于較輕的處罰適用較為寬松的證明標(biāo)準(zhǔn)，有利于節(jié)約執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率，將執(zhí)法資源分配給更需要的領(lǐng)域；對(duì)于較重的處罰設(shè)置相對(duì)嚴(yán)厲的證明標(biāo)準(zhǔn)，有利于保證公平，防止錯(cuò)案的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)公平與效率在治安執(zhí)法中的平衡。

治安管理處罰程序多樣，繁簡(jiǎn)程度不同，單一的證明標(biāo)準(zhǔn)與多樣化的程序設(shè)計(jì)并不匹配。治安管理處罰程序包括一般程序、簡(jiǎn)易程序和快速辦理程序。特別是2018年11月公安部關(guān)于對(duì)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的第二次修訂增加了快速 辦理 程序 ，對(duì)于 事實(shí) 清楚，違 法 嫌 疑 人 自 愿認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰，且對(duì)違法事實(shí)和法律適用沒(méi)有異議的行政案件，違法嫌疑人的筆錄與視音頻記錄、電子數(shù)據(jù)、檢查筆錄等關(guān)鍵證據(jù)能夠相互印證的，公安機(jī)關(guān)可以不再開(kāi)展其他調(diào)查取證工作。在快速處理程序中，公安機(jī)關(guān)可以忽略明顯易得的其它證據(jù)，如證人證言。對(duì)于公開(kāi)實(shí)施的違法行為，證人 證言 可 能屬 于 易 得 且 證 明 力 較 高 的 直 接 證據(jù) ，但在 快速 辦 理程 序中 ，公 安機(jī) 關(guān) 在 已經(jīng) 取 得其它 關(guān) 鍵證 據(jù)的 情況下 可 以 不采 集 這 類 證 據(jù) 而直接對(duì)案件加以認(rèn)定。此程序?qū)τ谧C據(jù)的數(shù)量，證據(jù)對(duì)案件事實(shí)覆蓋程度的要求均相對(duì)較低。簡(jiǎn)易程序又稱為當(dāng)場(chǎng)處罰程序，在符合法定條件的情況下，公安機(jī)關(guān)可以當(dāng)場(chǎng)作出處罰。在此程序中，對(duì)違法事實(shí)的確認(rèn)和處罰程序的履行均在當(dāng)場(chǎng)完成，公安民警對(duì)事實(shí)的認(rèn)定多依靠所聽(tīng)、所見(jiàn)和所感，更多的采用自由心證，由于時(shí)間、空間的限制對(duì)其它證據(jù)的收集并不要求全面。證明標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)考慮處罰程序的限制，在簡(jiǎn)易程序和快 速處 理程 序中 設(shè)置 與 一般程 序 相同 的 證 明標(biāo)準(zhǔn)顯然不符合程序的要求。

（二）治安管理處罰案件中證明標(biāo) 準(zhǔn)劃分

由于我國(guó) 法 律關(guān)于證 明標(biāo) 準(zhǔn)用 語(yǔ) 的含義并 不十分明確，一些 學(xué) 者將 證明 標(biāo)準(zhǔn) 分為 四 類，包 括 排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)、高 度 蓋然性標(biāo) 準(zhǔn)、優(yōu)勢(shì) 證據(jù) 證明標(biāo)準(zhǔn)、清楚 而有說(shuō)服 力的 證明 標(biāo)準(zhǔn)類[5]。這 些分 類中各標(biāo)準(zhǔn)的具體 含義和尺 度可 能相 同 也可 能略有不同。本文借鑒排除合理 懷疑、高度蓋然性和蓋 然性占優(yōu)勢(shì)的 用語(yǔ)，并對(duì) 這 些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn) 行說(shuō) 明 ，這并 非要求法律規(guī)范中 要使 用 這些 用語(yǔ) ，這 些用語(yǔ)僅 用于表達(dá)它們所需 要達(dá) 到的 內(nèi) 心確信程 度，但 其 所代表的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)加以確定。證明 標(biāo)準(zhǔn)“作為自由心證中認(rèn)定事實(shí)的 基準(zhǔn) ，應(yīng) 具有 一般 適 用性 ，而 非可 任意背反”[6]。

排除合 理懷 疑一 般用 于 刑事 案 件，指 一個(gè) 謹(jǐn)慎的人毫不懷疑 的對(duì) 一個(gè) 案 件做 出結(jié) 論，即使在考慮了各種反駁因素 后，仍然認(rèn)為 除這 一 結(jié)論 外，沒(méi)有得出其 它結(jié) 論的 可 能。它 要求 達(dá)到 一個(gè) 很 高的證 明程 度 ，如 果 使用 概 率 來(lái)說(shuō) 明 ，應(yīng) 該 達(dá) 到 99%的確信程度 。高度 蓋然 性 是判斷者 認(rèn)為 極有 可 能得出的結(jié)論，結(jié) 論的 出現(xiàn) 具 有高 度 的可能性 ，是 介于排除合理懷 疑 和蓋然性 占優(yōu) 勢(shì)之 中 ，并與 兩者有明顯區(qū)別的證 明標(biāo)準(zhǔn)，若用 概率來(lái)說(shuō) 明 ，則需要達(dá)到75%以上的確信程度④。極高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)是高度蓋然性 標(biāo)準(zhǔn)中的 一 個(gè)較 高 層次，是指 內(nèi)心 確信 必 須 達(dá) 到 足 以 令 人 十 分 信 服 的 極 高 度 蓋 然 率 ，需要達(dá) 到 90% 以 上 的 確 信 程 度 。極 高 度 蓋 然 性 標(biāo)準(zhǔn)是從高度蓋然 性中 提取 出的 ，蓋 然率 較高 的 ，十分接近排除合理懷疑 的 標(biāo)準(zhǔn) ，它與 排 除合 理懷 疑之間的區(qū)別在于 排他 性證 據(jù) 的獲 取。排 除合 理懷疑要求案件沒(méi) 有疑 點(diǎn) ，能夠 排 除其 它可 能，結(jié)論 具有唯一性，而 極高 度蓋 然 性則要求 案件 極 有可 能得出這一結(jié)論 ，除非 出現(xiàn) 十 分驚 人 的意外（這 種 意外的概率可以 參 考其它學(xué) 科的 研究 結(jié) 論），否 則無(wú)法推翻這一結(jié) 論。蓋 然性占優(yōu) 勢(shì) 是指 一 方提 供的證 據(jù) 只 要 比 另 一 方 的 證 據(jù) 更 具 有 可 能 性 即 可 ，即達(dá)到51%的確信 。

（三）不同情形下應(yīng)當(dāng)使 用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)

治安管理處罰案件應(yīng)從行為性質(zhì)、處罰種類 、處 罰 程 序 等 方 面 綜 合 考 量 ，匹 配 適 當(dāng) 的 證 明標(biāo)準(zhǔn)。

1.一般的治安管理處罰案件更加適用極高 度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)

（1）從治安管理行為的性質(zhì)分析，其更加適用極高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)

①與刑事案件相比，行政執(zhí)法更加強(qiáng)調(diào)程 序的效率 性，排 除合理 懷 疑標(biāo) 準(zhǔn) 與 行政執(zhí) 法 的 特點(diǎn)不相符合。排除合理懷疑要求案件證據(jù)在法律運(yùn)用 者 心 中 形 成 唯 一 結(jié) 果 ，沒(méi) 有 其 它 可 能 性 ，這 就要求 證據(jù)收集必須全面 且 確 實(shí)，需要 動(dòng)用 大 量 的人力、物力，需要更多 的時(shí) 間 進(jìn) 行 查證 ，如 此必 然產(chǎn) 生程序 上的 拖延。 與 此相 比 ，極 高 度 蓋然 性 更適 用于一般治安 管理 處罰 案 件 ，因 為 其 更加 追 求效率。

②蓋然性占優(yōu)勢(shì)標(biāo)準(zhǔn)則要求公安機(jī)關(guān)收集的證據(jù)對(duì)事實(shí)的一種可能性的認(rèn)定只要比其他可能性略優(yōu)1%，或者甚至0.0001%，即可據(jù)此作出行政行為，這顯然不符合行政法規(guī)制約行政權(quán)力的初衷。公安機(jī)關(guān)行使國(guó)家行政權(quán)力，具有國(guó)家強(qiáng)制力的支 持，行為 具有 強(qiáng)制性，當(dāng) 事 人 必須 服 從 ，否 則公安機(jī)關(guān)有權(quán)以強(qiáng)制手段保障行政行為內(nèi)容的落實(shí)；且非經(jīng)法定程序不可隨意更改，一旦出現(xiàn)錯(cuò)誤，當(dāng)事人的維權(quán)成本比較高。公安機(jī)關(guān)不作為在于，公安機(jī)關(guān)可以在明知能夠取得更加充分地證據(jù)對(duì)案件事實(shí)加以證明的情況下由于已經(jīng)滿足較低 的 證 明 標(biāo) 準(zhǔn) 要 求 而 對(duì) 案 件 的 其 他 證 據(jù) 視 而 不見(jiàn)，對(duì)待案件的認(rèn)定完全失去審慎的態(tài)度。而對(duì)于事實(shí)的證明要求降低，則案件的說(shuō)服力降低，容易降低公安機(jī)關(guān)的公信力，蓋然性占優(yōu)勢(shì)的標(biāo)準(zhǔn)顯然不能滿足公民關(guān)于社會(huì)公共秩序公平、安定和自身安全性的要求。

（2）從《治 安管理 處 罰 法》關(guān) 于 違反 治 安 管理的處罰種類分析，其更加適用極高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)

在《治安管理處罰法》第三章違反治安管理的行 為 和 處 罰 中 ，除 第 76 條 不 涉 及 具 體 行 為 ，其 它法 律條 文都規(guī) 定了 違法 行為 的 方 式，大 多 數(shù)條 文涉及兩種處罰幅度，少 數(shù) 涉及 一 種 或者 三 種 處 罰幅度。其中，絕大多數(shù)條文涉及拘留處罰⑤，只有第36條、第58條、第75條不涉及拘留處罰，處以拘留處罰的行為可能會(huì)并處一定數(shù)額的罰款；涉及警告或者200元以下罰款處罰的有10條，這些條款所涉行為可能由執(zhí)法者當(dāng)場(chǎng)作出處罰，也可能非當(dāng)場(chǎng)作出處罰；涉及單處200元以上罰款的行為有24條。

當(dāng)一個(gè)違法行為的處罰方法規(guī)定有拘留和罰款時(shí)，是處以拘留還是罰款，是拘留15日還是拘留5日，在很多情況下屬于不同嚴(yán)重程度的同一行為，對(duì)這些違法行為設(shè)置不同的證明標(biāo)準(zhǔn)意義不大，操作性不強(qiáng)。對(duì)于警告或200元以下罰款，如果當(dāng)場(chǎng)處罰的，適用蓋然性占優(yōu)勢(shì)的標(biāo)準(zhǔn)比較適宜，這一點(diǎn)在本文中另有論述。處以警告或者200元以下罰款，未當(dāng)場(chǎng)作出處罰的，和單 處200元以上罰款的條文，這兩種情形各自所涉條文數(shù)量均未超過(guò)半數(shù)（總數(shù)為53條）。那么在以拘留為主要處罰方法的治安管理處罰中適用極高度蓋然性的證明標(biāo)準(zhǔn)比較合理。

拘留處罰作為限制人身自由的處罰方法，在方式上與刑罰限制人身自由基本一致，均屬于比較嚴(yán)重的處罰方式，僅僅是時(shí)間跨度不同而已。因此，一些觀點(diǎn)認(rèn)為治安管理處罰也應(yīng)適用排除合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)。但筆者并不贊同。①?gòu)陌讣霓k理期限來(lái)看，刑事案件在破案之前并沒(méi)有辦案期 限的 規(guī)定 ，辦 案時(shí) 間 對(duì) 證 明 標(biāo) 準(zhǔn) 不 會(huì) 形 成 束縛。而治安案件的一般期限為30日，案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，最長(zhǎng)可達(dá)60日。為了查明案情進(jìn)行鑒定的期間，不計(jì)入辦理治安案件的期限，設(shè)置過(guò)嚴(yán)的證明標(biāo)準(zhǔn)與相對(duì)較短的辦案期限不匹配，容易導(dǎo)致案件超期。②從調(diào)查所用的強(qiáng)制措施來(lái)看，刑事訴訟法除羈押期限外，法律還規(guī)定了取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等限制人身自由的強(qiáng)制措施，使公安機(jī)關(guān)能夠有較長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)收集證據(jù)。而公安機(jī)關(guān)辦理治安案件常用的限制人身自由的強(qiáng)制措施包括留置盤(pán)問(wèn)、拘傳。一般情況下，留置盤(pán)問(wèn)最長(zhǎng)48小時(shí)、拘傳最長(zhǎng)24小時(shí)。雖然法律沒(méi)有規(guī)定這些方法的使用次數(shù)，但每 次使用之 間應(yīng) 有合理的 時(shí)間 間 隔 ，不 允 許用 變 相 的方式進(jìn)行羈押。治安案件中公安機(jī)關(guān)進(jìn)行人身限制 的 方 法 有 限 ， 很 難 保 證 嫌 疑 人 不 逃 避 法 律 責(zé)任 ，因 此 公 安 機(jī) 關(guān) 適 用 較 寬 松 的 證 明 標(biāo) 準(zhǔn) ，能 夠縮 短 辦 案 時(shí) 間 ，減 少 案 件 出 現(xiàn) 當(dāng) 事 人 脫 逃 、毀 滅偽造證據(jù)、串供等情形。從配套制度來(lái)看，刑事訴訟具備了 制定 更加嚴(yán) 格 的 證明 標(biāo) 準(zhǔn) 的條 件，而治安管理處罰則不具備這些條件。

從根本上說(shuō)，我國(guó)法律制度對(duì)刑事案件所侵害的法益與行政案件所侵害的法益進(jìn)行了嚴(yán)格的區(qū)分。雖然在一些行為方式上，違法與犯罪行為方式相同，僅僅造成的結(jié)果不同，但兩者卻呈現(xiàn)出階梯處罰的現(xiàn)象，從《刑法》整體規(guī)定來(lái)看，刑罰規(guī)定了469個(gè)罪名，而《治安管理處罰法》規(guī)定的違法行為僅為53個(gè)，兩者所規(guī)范的行為具有巨大差異，故治安管理處罰應(yīng)有獨(dú)立的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。同時(shí)，刑事案件在程序上設(shè)計(jì)了與行政案件完全不同的制度，在處罰上設(shè)置了與行政案件完全不同的處罰體系。治安管理處罰案件更加注重效率，與刑事案件更加重視公平有本質(zhì)的區(qū)別。因此，治安管理處罰案件應(yīng)有獨(dú)立于刑事案件的證明標(biāo)準(zhǔn)，排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)并不適用于治安管理處罰案件。

（3）從違反治安管理案件的處理程序分析，其更加適用極高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)

凡適用一般程序處理的案件不論可能處以怎樣的處罰，即使是警告處罰，也應(yīng)使用極高度蓋然性的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)?，治安管理處罰案件可能出現(xiàn)違法嫌疑人 是盲 聾啞人 、未成年人 、疑 似精 神 病 人；案情復(fù)雜；案件性質(zhì)嚴(yán)重或特殊；可能適用聽(tīng)證程序等特殊情形。采用極高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，一方面能夠表明對(duì)涉及特殊群體案件、性質(zhì)嚴(yán)重案件處罰的慎重，另一方面也能夠增強(qiáng)執(zhí)法人員對(duì)于處罰程序的重視。

2.當(dāng)場(chǎng)處罰案件中適用蓋然性占優(yōu)勢(shì)的標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)場(chǎng)行政處罰指行政機(jī)關(guān)工作人員當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)違法行為, 當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰的行為。對(duì)于當(dāng)場(chǎng)處罰程序，徐繼敏教授提出了排除濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)證明當(dāng)事人違法事實(shí)存在的標(biāo)準(zhǔn)是能夠證明自己在 對(duì)案 件事 實(shí)認(rèn) 定過(guò) 程 中未 濫用 職權(quán)[7]。在當(dāng)場(chǎng)處罰行為中，由于 辦案 人員 是 違法行為 的見(jiàn)證者，執(zhí)法 者只 要不存在 故 意濫 用 職權(quán)的特 殊情況，根據(jù)其 眼見(jiàn) 的涉 案事 實(shí) 形成 的心 證一 般都能夠符合客觀真實(shí)[8]。這一證明標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐 領(lǐng)域主要用于交通 違法案件 ，由 于交 通 違法 案件 具有 瞬時(shí)發(fā)生的特點(diǎn)，存 在取 證 困難的問(wèn) 題，違法者對(duì) 交通事故危害后果 抱有 僥幸 心 理，而 交通 違法 對(duì) 人民生命財(cái)產(chǎn)安 全 的潛 在威 脅又 比較 大 ，放任 交通違法行為是 對(duì)僥 幸心 理的 縱容 ，在 發(fā)生 大的潛在損 失與小的執(zhí)法錯(cuò) 誤 之間 （交通 違 法一 般以 小額罰 款 為 主），提 倡 選 擇 較 小 的 執(zhí) 法 錯(cuò) 誤 ，即 使 執(zhí) 法者的處罰結(jié) 果可 能 是錯(cuò)的，我 們?nèi)?然支 持 這一 處罰結(jié)果，以換 取對(duì) 人民 生命 財(cái)產(chǎn) 安 全潛 在威脅的警 示。那么在治 安管理處罰 領(lǐng)域 是 否會(huì) 出現(xiàn) 這樣的當(dāng) 場(chǎng)處罰程序 呢，答案是肯定的。

在治安管 理過(guò) 程中 ，也 可能 會(huì)出 現(xiàn) 只有公安民警在 場(chǎng)，沒(méi)有其 它 證據(jù) ，違法 嫌 疑人 對(duì)違 法事 實(shí)拒不承認(rèn) 的情 況。區(qū) 別 于一 人執(zhí) 法居 多的 交 通警察 ，治安警察執(zhí)法通常 以兩人共同執(zhí)法為主。雖然在這樣的治 安案件 中 對(duì)于 違法 事實(shí)成立 的 證據(jù) 由兩位民警的 證 言可 以證明，在數(shù) 量上 可以 壓 倒一個(gè)違法嫌疑人 的辯 解，但 依然 不能 適 用蓋 然性占優(yōu)勢(shì)這一證明標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)閮擅?民警 同 屬于 治安 案件中的一方，即 執(zhí) 法者 一方 ，我 們認(rèn) 為兩 名民 警與違法嫌疑人 之間 所 形成 的是一對(duì) 一證 據(jù) ，即各 方對(duì) 案 件 的 表 述 對(duì) 于 認(rèn) 定 產(chǎn) 生 案 件 事 實(shí) 均 只 能 占50%。那么 在治安處罰案件中 ，在當(dāng)場(chǎng)處罰的情況下，是否適用排除濫用 職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。目前徐繼敏教授關(guān)于這一標(biāo)準(zhǔn)的 學(xué)理 論 述均 在行 政處 罰 的范 疇之內(nèi)，而行政處罰 包括 治 安管 理處 罰，所以 筆 者推測(cè)對(duì) 于治安管理 處罰 案件 徐繼 敏教 授 默認(rèn) 同意適用這 一標(biāo)準(zhǔn)。但 是目前在治 安 行政 處 罰當(dāng) 場(chǎng)處 罰程序中 是否適用 這一 標(biāo)準(zhǔn) 沒(méi) 有專 門(mén)的 論述 。如根 據(jù)《治安管 理處 罰法》第 63 條第 1項(xiàng)的 規(guī) 定，我們 假設(shè)這樣 一種情景，違法 嫌疑 人用工具 刻 畫(huà)名 勝古 跡，正好被 巡邏民警 發(fā) 現(xiàn)，民 警 欲依 法對(duì) 該行 為人 進(jìn)行處罰，嫌 疑人行 為時(shí) 采取 了 遮擋 措施 ，因 此案 件沒(méi)有其他證人，嫌疑人手中的工具經(jīng)過(guò)擦拭，沒(méi)有明顯的痕跡表明是刻畫(huà)工具，此案亦沒(méi)有其它證據(jù)材料，違法嫌疑人拒不承認(rèn)違法行為，這時(shí)我們是否可以適用排除濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)？

《行政處罰法》與《治安管理處罰法》對(duì)當(dāng)場(chǎng)處罰程序的規(guī)定是不一致的。《行政處罰法》第51條關(guān)于當(dāng)場(chǎng)處罰程序要求“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì) 公民 處以 200元 以 下 、對(duì) 法 人 或者 其 他 組織處以 3000 元以 下 罰 款或 者 警 告 的行 政 處 罰的 ，可 以 當(dāng) 場(chǎng) 作 出 行 政 處 罰 決 定 。 ”《治 安 管 理 處 罰法》第 100 條 則 規(guī) 定 “ 違 反 治 安 管 理 行 為 事 實(shí) 清楚，證據(jù)確鑿，處警告或者200元以下罰款的，可以當(dāng)場(chǎng)作出治安管理處罰決定?！眱刹糠申P(guān)于對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定要求是不一樣的?！缎姓幜P法》要求“違 法事實(shí)確鑿 ”，而 對(duì)證 據(jù) 沒(méi) 有 提出 相 應(yīng) 的 要求，正因?yàn)槿绱?，徐繼敏教授認(rèn)為這時(shí)采用的是客觀真實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。民警所見(jiàn)是案件的客觀事實(shí)，根據(jù)民警所見(jiàn)認(rèn)定案件事實(shí)是對(duì)客觀真實(shí)的認(rèn)定。《治安管理處 罰法》要求“違 反治 安 管理 行為 事 實(shí) 清楚 ，證據(jù)確鑿”，即對(duì)于治安案件要求的是法律真實(shí)，即對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定需要一定的證據(jù)，除執(zhí)法者之外，至少應(yīng)該存在一個(gè)證據(jù)來(lái)證明違法行為是違法嫌疑人實(shí)施的。

因此，筆者認(rèn)為關(guān)于行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的理論一定 適用于 治安 管理 處罰 的 推 定是 不成 立 的 。那么，關(guān)于治安管理處罰案件是否考慮適用排除濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，這需要從治安管理處罰本身進(jìn)行考量。執(zhí)法人員未濫用職權(quán)與執(zhí)法人員能夠確定無(wú)疑的認(rèn)識(shí)案件事實(shí)之間是相區(qū)別的。執(zhí)法人員基于自身的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤而對(duì)案件作出誤判，并非出于故意違法行使職權(quán)的動(dòng)因，其中自然不含有濫用職權(quán)的要素，但對(duì)于案件事實(shí)的認(rèn)定結(jié)果是不正確的。濫用職權(quán)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確。濫用職權(quán)這一法律概念在行政法律規(guī)范中的含義并不明確。“行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為雖然在其權(quán)限范圍以內(nèi)，但行政機(jī)關(guān)不正當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán)，不符合法律授予這種權(quán)力的目的”。關(guān)于不當(dāng)行使職權(quán)行為的理解，參照《刑法》關(guān)于濫用職 權(quán)罪 的理 解，包括 行為 人超 越 職權(quán) ；行為人違法地行使 其職 權(quán) 范圍 內(nèi)的 權(quán)力，或表現(xiàn) 為以不正當(dāng)目的進(jìn) 行違 反職 務(wù) 權(quán)限 的事 項(xiàng)，或 表 現(xiàn)為以非法的方 法 進(jìn)行 違反 職 務(wù)權(quán)限的 事項(xiàng) 。如果執(zhí)法人員沒(méi) 有濫 用 職權(quán)的外觀 ，則 他對(duì) 于 案件 事實(shí)進(jìn)行的判 斷即推定為正確。在現(xiàn)實(shí)生活中 ，執(zhí)法者 可 能 基 于 一 些 法 外 因 素 而 對(duì) 案 件 作 出 錯(cuò) 誤 判斷 ，包 括 執(zhí) 法 者 自 身 的 理 解 能 力 、判 斷 能 力 、專 業(yè)素養(yǎng)等，這時(shí)執(zhí) 法者 并沒(méi) 有濫 用 職權(quán) ，但 也沒(méi) 有能夠正確行使 職權(quán) 。排除濫用 職權(quán) 標(biāo) 準(zhǔn)會(huì) 將這一風(fēng)險(xiǎn) 交由行政相對(duì)人 承 擔(dān)。治 安管 理 處罰 行為 的邏輯順 序是 收集 證 據(jù)—— 判 斷行 為性 質(zhì)——作出處罰 ，即 對(duì) 證 據(jù) 的 判 定 在 先 ，對(duì) 處 罰 的 判 定 在 后 ，在收集和認(rèn) 定證 據(jù)之 前，執(zhí) 法者 無(wú) 法完 全確定處罰結(jié)果，無(wú)法預(yù) 知該案是否屬于當(dāng)場(chǎng)處罰的 案件。如果 治 安 管 理 處 罰 案 件 按 照 排 除 濫 用 職 權(quán) 標(biāo) 準(zhǔn) ，依據(jù)執(zhí)法者的所見(jiàn)所聞進(jìn) 行了 當(dāng)場(chǎng) 處 罰，行 政相 對(duì)人啟動(dòng)救濟(jì)程度，在救 濟(jì)程 序中，其 它 機(jī)關(guān)認(rèn)定 當(dāng)場(chǎng)處罰不當(dāng)，應(yīng) 給 予更 重的處罰 ，則 會(huì)出 現(xiàn)證 據(jù)不足的情形，這時(shí) 可能 無(wú)法 補(bǔ)充 相 關(guān)證 據(jù)。因 此，筆者認(rèn)為排除濫 用職 權(quán)標(biāo) 準(zhǔn) 并不 適用 于治 安管 理 處罰案件。

筆者認(rèn)為 ，治 安管 理處 罰中當(dāng)場(chǎng)處 罰案 件 應(yīng)適用蓋然性占優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)。與其他行政處罰相比，治安管理處罰給行 政相 對(duì) 人帶 來(lái)社會(huì)負(fù) 面 評(píng)價(jià) 要明顯高于其他行政處罰 。處罰結(jié)果 相同的兩 個(gè)案件，雖然在法律上對(duì) 于行 政相對(duì)人 的 權(quán)利 義 務(wù)處置基本相當(dāng)，但在 法 律之 外，治安 管理 處罰的社會(huì) 影響力 明顯高于其 他處 罰，受 到 治安 管理 處罰 的 人會(huì)被認(rèn) 為是品行不端。因此，治 安管理處罰較其他行政處罰應(yīng)持 更 加審 慎 的態(tài)度。蓋 然性 占優(yōu) 勢(shì) 的標(biāo)準(zhǔn) 要 求 執(zhí) 法 者 除 自 身 之 外 需 要 收 集 其 它 證 據(jù) ，在與行 政相對(duì)人抗辯 時(shí)能 夠 形成優(yōu)勢(shì) 。“量 ”的充 分并不是數(shù) 量上 的充 足 ，而是 證明 案件 真?zhèn)?的 證據(jù)充 分，有可能一個(gè)證 據(jù) 就能 夠證 明案件真?zhèn)蝃9]。一般正常人在具有 普通 常識(shí) 的 情況 下，認(rèn) 為 公安 機(jī)關(guān)收集證 據(jù)證明案 件事實(shí)的 一 種可 能 性高 于另一種可能性，則這種可 能性 即被 接 受為 對(duì)案 件事 實(shí)的認(rèn)定，公安機(jī)關(guān)據(jù)此作出處理結(jié)果。

3.適用快速辦理程序的案件應(yīng) 區(qū)別 情形適 用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī) 定》，快速 辦理程 序 適 用于“ 可 能作 出 10 日 以上行政拘留處罰”之外的處罰幅度。在治安管理處罰法中，這些處罰幅度（不考慮并處的罰款）包括：警告；200元以下罰款；200元以上500元以下罰款；500元 以下罰 款 ；500 元 以 上 1000 元以 下 罰 款 ；5 日以下拘留；5日以上10日以下拘留，涉及了治安案件的絕大多數(shù)處罰種類。使用快速程序處理的案件在處罰幅度上跨度很大，對(duì)于這些案件筆者認(rèn)為根據(jù)案件處罰輕重確定不同的證明標(biāo)準(zhǔn)更為適宜。對(duì)于適用快速辦理程序的案件，可能處以警告或者200 元以 下 罰 款的 ，適 用蓋 然 性 占優(yōu) 勢(shì) 的 標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于適用快速辦理程序的案件，可能處以其它處罰的，適用極高度蓋然性的證明標(biāo)準(zhǔn)。

快速辦理程序所適用的案件與簡(jiǎn)易程序所適用的案件在范圍上有一定的重合，對(duì)于此類案件不論程序如何都應(yīng)當(dāng)適用一致的證明標(biāo)準(zhǔn)，以保證證明標(biāo)準(zhǔn)的一致性。簡(jiǎn)易程序適用的案件“事實(shí)清楚，證據(jù)確 鑿 ，處 警告 或者 200 元 以 下罰 款 ”，快速處理程序適用的案件“事實(shí)清楚，違法嫌疑人自愿認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰，且對(duì)違法事實(shí)和法律適用沒(méi)有異議的 行政 案件”，從 這兩 種程 序的 條 件來(lái) 看，它們 的適用范圍有一定的重合，即對(duì)于事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、違法嫌疑人自愿認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰，對(duì)違法事實(shí)和法律適用沒(méi)有異議，處警告或者200元以下罰款的案件可以適用簡(jiǎn)易程序，未適用簡(jiǎn)易程序的，可以適用快速處理程序，辦案人員可以根據(jù)需要選擇適用何種程序。這類案件由于案情一致、處罰較輕，不論適用何種程序都應(yīng)使用同一證明標(biāo)準(zhǔn)——蓋然性占優(yōu)勢(shì)。而對(duì)于適用快速辦理程序的其它案件，則適用極高度蓋然性的標(biāo)準(zhǔn)。

治安管理 處 罰 是 我們 日 常 生活 中最 普 遍 、最有影響力的處罰之一，它的制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性極大 地關(guān)系 到國(guó)家 法治 水 平和人 們 的 生活 安寧 ，這類案件所適用的證明標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該模糊的參照行政處罰乃至行政訴訟的相關(guān)規(guī)定，而應(yīng)通過(guò)研究治安管理處罰案件的特點(diǎn)進(jìn)行量身定制，從而使公安機(jī)關(guān)能夠正確、高效執(zhí)法。嚴(yán)格的證明規(guī)則和證明標(biāo)準(zhǔn)恰恰是為了制約公安機(jī)關(guān)在“材料證據(jù)”收集過(guò)程中的隨意性，限制公安機(jī)關(guān)的“隱性司法權(quán) ”[10]。 治 安 管 理 處 罰 案 件 采 用 多 元 化 的 證 明 標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮到了治安案件的特殊性，是法治發(fā)展的必然趨勢(shì)。

注 釋：

①《刑事訴訟法》第55條。

②《行政訴訟法》第69條。

③ 最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的解釋第108條。

④ 有學(xué) 者將其概率 表 述 為 70% ， 有 學(xué) 者將其 表 述 為75%，我們 認(rèn)為兩概率 雖然 在 數(shù) 值上不 同 ，但 在 含義上完全相同，旨在說(shuō)明高度蓋然性與排除合 理懷疑和蓋然性占優(yōu)勢(shì)之間的區(qū)別，在此數(shù)值上 的區(qū)別不具有理論上的意義。

⑤ 在一條法律中只要有一個(gè)處罰幅度涉及拘留處罰，即統(tǒng)計(jì)為本條法律條文涉及拘留處罰。