對統(tǒng)計行政處罰裁量基準(zhǔn)的思考

□ 孫瑋蔓

統(tǒng)計行政處罰權(quán)作為統(tǒng)計行政權(quán)力的重要部分，在統(tǒng)計工作中發(fā)揮著重要法治保障作用?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，如何更好的行使統(tǒng)計行政處罰權(quán)，對于維護統(tǒng)計工作的權(quán)威性、嚴肅性發(fā)揮著重要的作用。近年來在對企業(yè)統(tǒng)計違法行為做出行政處罰時發(fā)現(xiàn)一些問題，如A 企業(yè)和B 企業(yè)違法比例同樣為10%，但是企業(yè)規(guī)模不同，同樣的違法數(shù)額比例造成的違法數(shù)額差距很大；如同樣的違法比例，A 企業(yè)因為新任職統(tǒng)計人員未參加過培訓(xùn)造成初次報錯，B 企業(yè)對統(tǒng)計工作重視程度不夠，隨意填報造成差錯。檢查中發(fā)現(xiàn)的不同違法情形對案件的處理會造成困難，如何綜合考量統(tǒng)計違法行為的事實、性質(zhì)、后果、情節(jié)和改正措施等因素，做出合理合法的行政處罰決定，是考驗統(tǒng)計執(zhí)法人員和統(tǒng)計機構(gòu)的重要問題，是推進依法行政、依法治統(tǒng)的重要理論和實踐問題。因此，對行政處罰裁量權(quán)的思考和探討很有必要。

|行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的作用和意義

《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國統(tǒng)計法》和《中華人民共和國統(tǒng)計法實施條例》是統(tǒng)計行政處罰的主要法律法規(guī)依據(jù)，但是其中對于行政處罰數(shù)額和幅度的規(guī)定較為寬泛，規(guī)定了處罰幅度，但是無法實現(xiàn)具體細化處罰內(nèi)容。例如《統(tǒng)計法》中規(guī)定的一千元以下、一萬元以下、五萬元以上二十萬元以下的罰款幅度，使得行政機關(guān)有較大的裁量空間。統(tǒng)計行政處罰裁量權(quán)的強大，可能存在隨意甚至專斷的可能。那么規(guī)范和約束自由裁量權(quán)的行使，對統(tǒng)計行政處罰自由裁量的基準(zhǔn)制度的規(guī)制就有了現(xiàn)實必要性。2014 年印發(fā)的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，亦為統(tǒng)計行政處罰裁量基準(zhǔn)提供了明確理論支撐。

裁量基準(zhǔn)是指行政機關(guān)頒布的、以細化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)為目的、為行政機關(guān)提供行動之實體和程序要求的內(nèi)部規(guī)范性文件。發(fā)揮裁量基準(zhǔn)制度的規(guī)范作用，對適用統(tǒng)計法律法規(guī)起到了很大幫助。統(tǒng)計行政處罰裁量基準(zhǔn)對統(tǒng)計法律法規(guī)較為寬泛的規(guī)定進行了細化明確，提供了指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)。江蘇省統(tǒng)計局2014年印發(fā)了《江蘇省統(tǒng)計行政處罰裁量基準(zhǔn)》，并于2021 年進行了修訂，一是對行政處罰尺度進行了細化，通過對處罰幅度的分解細化控制和減少統(tǒng)計行政處罰的隨意性，促進公平、公正行使自由裁量權(quán)，改變單純憑經(jīng)驗、憑感覺辦案的狀況，保護行政相對人的合法權(quán)益，維護了法律的嚴肅性。二是提高了行政執(zhí)法效率和水平，依托裁量制度對行政處罰幅度的細化，行政處罰決定更能得到被處罰人認同，一定程度分擔(dān)司法控制自由裁量權(quán)的重負，有效減少處罰爭議和糾紛，有利于執(zhí)法行為的一次性實現(xiàn)，提高統(tǒng)計執(zhí)法效率。三是抑制執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。細化明確公開的裁量基準(zhǔn)剛性標(biāo)準(zhǔn)，從執(zhí)法源頭上規(guī)范監(jiān)督統(tǒng)計執(zhí)法行為，接受各方監(jiān)督，抑制減少因考慮行政處罰相對人的社會地位、經(jīng)濟情況、對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟貢獻、政治背景等因素而產(chǎn)生的人情案與態(tài)度案，預(yù)防腐敗案件的發(fā)生。

|行政處罰裁量基準(zhǔn)適用過程中存在的問題

統(tǒng)計行政處罰裁量基準(zhǔn)為統(tǒng)計行政處罰裁量權(quán)的行使進行了規(guī)范和約束，但通過統(tǒng)計違法案件的處理實踐來看，裁量基準(zhǔn)的適用過程仍存在一些問題。

（一）缺少對裁量基準(zhǔn)不作為行為的監(jiān)督制約

裁量基準(zhǔn)是行政機關(guān)的內(nèi)部規(guī)范，涉及公民、法人的權(quán)利義務(wù)，應(yīng)屬于行政規(guī)范性文件。由于裁量基準(zhǔn)不屬于法律法規(guī)和規(guī)章，在約束力、強制力和在對其監(jiān)督方面，存在一些問題，裁量基準(zhǔn)由于缺乏法律責(zé)任，無法進行司法救濟和監(jiān)督，一般不作為審理案件的直接法律適用依據(jù)，意味著法院不會直接引用裁量基準(zhǔn)條文內(nèi)容進行判決，裁量基準(zhǔn)能否執(zhí)行到位取決于執(zhí)法機關(guān)的自覺和內(nèi)部監(jiān)督，如不按照裁量基準(zhǔn)執(zhí)行，行政相對人缺少法律上的救濟，無法通過有效的司法手段來確保執(zhí)法機關(guān)對基準(zhǔn)制度的執(zhí)行和落實。

（二）裁量基準(zhǔn)存在僵化使用情況

制定裁量基準(zhǔn)并不是要消除廣泛的自由裁量權(quán)，而是為了能夠控制自由裁量權(quán)的行使。但是裁量基準(zhǔn)的規(guī)則化標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實中容易造成執(zhí)法人員把遵守規(guī)則當(dāng)成目的，忽視執(zhí)法活動更重要的價值追求，減少執(zhí)法人員的能動性，單純執(zhí)行規(guī)則又會導(dǎo)致新的不平等。例如提供不真實統(tǒng)計資料的，如果按照違法比例為依據(jù)制定裁量基準(zhǔn)，對不同規(guī)模的企業(yè)將帶來不公平的結(jié)果，大中小微不同規(guī)模企業(yè)的同比例誤差對本地區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的影響存在較大差別，僵化的按照裁量基準(zhǔn)誤差比例進行處罰，會產(chǎn)生不公平的處罰結(jié)果。同時，裁量基準(zhǔn)規(guī)定由于無法事無巨細，無法通過裁量基準(zhǔn)進行一一明確，未明確的內(nèi)容僅因為未規(guī)定而不予考慮，也是僵化使用裁量基準(zhǔn)的表現(xiàn)。

（三）統(tǒng)計人員執(zhí)法能力和素養(yǎng)仍需提高

結(jié)合統(tǒng)計執(zhí)法證考試內(nèi)容來看，國家統(tǒng)計執(zhí)法證考試主要為基本的執(zhí)法理論知識和相關(guān)程序性規(guī)范，對于知識廣度的要求大于深度，而執(zhí)法的能力和素養(yǎng)還需要大量的實踐與學(xué)習(xí)，如何把握與違法事實情節(jié)相關(guān)的因素和酌定情節(jié)，把握自由裁量的幅度更需要執(zhí)法人員掌握。尤其與法定情節(jié)相比，酌定情節(jié)更需要執(zhí)法人員公平權(quán)衡，如果執(zhí)法能力和知識水平不夠、道德水準(zhǔn)不高等，對自由裁量基準(zhǔn)制度的把握不足，很容易造成權(quán)力的濫用和裁量的不公。

（四）統(tǒng)計行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

由于目前裁量基準(zhǔn)沒有明確的設(shè)立原則指導(dǎo)，對于制定主體缺少明確的規(guī)定，理論上認為有統(tǒng)計行政處罰權(quán)的縣級以上人民政府統(tǒng)計機構(gòu)都有權(quán)利制定認為符合當(dāng)?shù)厍闆r的裁量基準(zhǔn)。通過統(tǒng)計行政處罰的裁量基準(zhǔn)制定情況的查詢了解，除各省自行制定以外，有部分地級市單獨制定，亦有縣級人民政府統(tǒng)計機構(gòu)制定的裁量基準(zhǔn)。不同主體對裁量基準(zhǔn)內(nèi)容和程序的把握存在差異，裁量基準(zhǔn)的水平可能參差不齊，造成裁量標(biāo)準(zhǔn)矛盾和不統(tǒng)一。過度規(guī)則同質(zhì)化固然不好，而差異化明顯又會帶來同案異罰，損害法治權(quán)威性的可能。

| 統(tǒng)計行政處罰裁量基準(zhǔn)適用途徑

為進一步規(guī)范統(tǒng)計行政處罰裁量基準(zhǔn)適用，行使好統(tǒng)計行政處罰自由裁量權(quán)，提高依法行政能力，提出如下幾點建議。

（一）提高法治素養(yǎng)和統(tǒng)計執(zhí)法水平

良好的法治素養(yǎng)是正確履行統(tǒng)計法治職能的保障。通過組織集中學(xué)習(xí)和自學(xué)相結(jié)合，簽訂承諾書等形式加強法律學(xué)習(xí)，強化執(zhí)法工作廉潔紀(jì)律意識，強化法治擔(dān)當(dāng)；統(tǒng)計行政處罰權(quán)作為統(tǒng)計工作監(jiān)督利劍，對于行政處罰及裁量權(quán)的行使尤為重要，執(zhí)法過程中既要重程序，亦要抓實體，執(zhí)法理論學(xué)習(xí)之外強化通過以老帶新，實踐觀學(xué)、交叉互學(xué)等方式加強統(tǒng)計執(zhí)法實踐能力；打通與統(tǒng)計專業(yè)壁壘，通過參與專業(yè)處室數(shù)據(jù)核查，參加專業(yè)培訓(xùn)會，開展處室輪崗等方式加強統(tǒng)計執(zhí)法人員統(tǒng)計綜合能力提升；充分調(diào)動專業(yè)處室人員參與執(zhí)法證考試，補充執(zhí)法人員專業(yè)力量。

（二）建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系

強化執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)外監(jiān)督，完善監(jiān)督機制，加強行政執(zhí)法三項制度落實。嚴格貫徹落實統(tǒng)計執(zhí)法事前事中事后公示，接受公眾監(jiān)督，推動行政權(quán)力在陽光下運行；建立律師顧問審查制度，形成法律部門日常監(jiān)督，法律顧問日常審核和專業(yè)監(jiān)督；針對爭議案件、案件減輕、從重情形堅持重大案件審核制度，發(fā)揮集體決策作用，落實法律部門和律師顧問出具意見，黨組會討論和集體協(xié)商，防止因個人因素導(dǎo)致處罰的片面和錯誤，尤其對自由裁量的具體考量因素，進行明確說理，減少有失公平的行政處罰案件發(fā)生，確保案件的公正性，有助于更好實現(xiàn)統(tǒng)計行政處罰的教育目的。

（三）推進統(tǒng)計行政處罰裁量指導(dǎo)案例制度

為保持裁量基準(zhǔn)的相對穩(wěn)定性和適用的連續(xù)性，對同一類統(tǒng)計違法行為的認定和處理要有相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能有效促進平等與公平，增強統(tǒng)計執(zhí)法行為的說服力和威懾力。雖然我們不是判例法國家，但是典型案例仍然可以發(fā)揮積極的參考作用和保持法律適用的穩(wěn)定。通過對各級統(tǒng)計機構(gòu)案例的收集、篩選以及綜合分析，梳理在行政處罰過程中值得肯定及探討的行政處罰案例，針對典型性、案件疑難復(fù)雜、具有指導(dǎo)作用等條件進行篩選整理為指導(dǎo)案例，在省級范圍內(nèi)每年出臺執(zhí)法案件匯編，可發(fā)揮典型案件的警示作用，各地在處理類似案件、作出行政處罰決定時，亦可參照適用。結(jié)合各省實際情況，在保持與其他經(jīng)濟差別較大省份行政處罰情況差異性前提下維護裁量基準(zhǔn)適用的穩(wěn)定性和相對統(tǒng)一性。

（四）探索裁量基準(zhǔn)的法制化道路

裁量基準(zhǔn)作為規(guī)范性文件，通過裁量基準(zhǔn)法制化探索，可進一步保障執(zhí)行的強制性，通過地方性法規(guī)或地方規(guī)章的形式將基準(zhǔn)內(nèi)容法制化，能較好的保障裁量基準(zhǔn)的有效實施，形成良好的地方法治環(huán)境。行政處罰適用依據(jù)應(yīng)保持整體的嚴肅性，不宜各地過分細分，以江蘇省為例，裁量基準(zhǔn)的各地差異主要表現(xiàn)在南北經(jīng)濟水平的差異，但是并不需要以各地級市分別設(shè)置裁量基準(zhǔn)來進行區(qū)分，省級根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平制定省級規(guī)章，同時結(jié)合相應(yīng)的判例指導(dǎo)，各地行政處罰案件應(yīng)能體現(xiàn)出較好的穩(wěn)定性和公平性。