城市基本公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)影響研究*

□ 錢(qián)雪亞 宋文娟

Tiebout(1956)模型關(guān)于公共服務(wù)對(duì)遷移者決策影響的“用腳投票”機(jī)制被廣泛用于解釋各國(guó)人口和勞動(dòng)力遷移，基本一致地反映出公共服務(wù)供給安排是地方政府調(diào)節(jié)人口和勞動(dòng)力流動(dòng)的有效管理工具。然而，我國(guó)公共服務(wù)體系有其本質(zhì)上的特殊性，各類(lèi)人口的基本公共服務(wù)權(quán)利與“戶口”身份掛鉤，作為流動(dòng)人口和流動(dòng)勞動(dòng)力主體的農(nóng)民工雖穩(wěn)定從業(yè)于城市，但長(zhǎng)期以來(lái)被排斥于城市基本公共服務(wù)體系之外。

《居住證暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）2016 年1 月起在全國(guó)范圍實(shí)施?！稐l例》第二條規(guī)定“公民離開(kāi)常住戶口所在地，……可以依照本條例的規(guī)定申領(lǐng)居住證”，“居住證是持證人在居住地……作為常住人口享受基本公共服務(wù)和便利……的證明”。在這一居住證管理制度規(guī)則下，流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)權(quán)利從原來(lái)嚴(yán)格捆綁于戶籍調(diào)整為承載于各城市簽發(fā)的居住證，農(nóng)民工作為流動(dòng)人口按統(tǒng)一規(guī)則納入城市基本公共服務(wù)體系?？梢灶A(yù)見(jiàn)，城市公共服務(wù)水平對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)決策的影響可能發(fā)生重要改變。本文關(guān)注農(nóng)民工在城市間的流向選擇，觀察不同城市提供的基本公共服務(wù)是否顯著影響農(nóng)民工的流向決策。

|文獻(xiàn)及評(píng)述

公共服務(wù)影響人口和勞動(dòng)力流動(dòng)決策的“用腳投票”機(jī)制在許多國(guó)家和地區(qū)得到了驗(yàn)證 (Shilpi et al，2014；Barros et al，2016；Beckers et al，2019)，即便是低工資勞動(dòng)者也愿意為了更好的醫(yī)療服務(wù)、污水處理、電力供給等支付較高費(fèi)用(Lall et al，2009)。這一“用腳投票”機(jī)制也被用來(lái)解釋我國(guó)農(nóng)民工群體的流動(dòng)決策。相對(duì)早期的研究認(rèn)為城市里的農(nóng)民工仍然是“流出地的農(nóng)民”，沒(méi)有享受到城市的基本公共服務(wù)(喬寶云等，2005)，地方政府也沒(méi)有運(yùn)用公共品配置來(lái)引導(dǎo)勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)(甘行瓊等，2015)。后續(xù)文獻(xiàn)則更多地觀察到農(nóng)民工為了享受更好的城市教育、醫(yī)療以及其他公共服務(wù)而選擇流向某一城市(董理等，2014；夏怡然等，2015；Liao et al，2019)。

上述研究提供了有價(jià)值的信息。然而，我國(guó)基本公共服務(wù)體系建立于《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》設(shè)立的“戶口”制度之上，一個(gè)城市既有的公共服務(wù)水平①本文稱(chēng)之為“存量水平”，也就是城市戶籍人口享有的服務(wù)水平。，與流動(dòng)到該城市作為外來(lái)人口的農(nóng)民工所能實(shí)際享有的公共服務(wù)水平②本文稱(chēng)之為“農(nóng)民工享有水平”不完全相同。這在基本公共服務(wù)捆綁于戶籍的原體系下是顯然的，即便在居住證制度環(huán)境下，由于持有居住證是享有城市基本公共服務(wù)的前提，而申領(lǐng)居住證存在門(mén)檻條件，公共服務(wù)的“存量水平”與“農(nóng)民工享有水平”仍然可能不一致。

早期的研究大多忽略這一特殊性，研究中所運(yùn)用的測(cè)量公共服務(wù)水平的指標(biāo)主要是兩類(lèi)：一類(lèi)是反映公共服務(wù)支出多少的指標(biāo)，如一般公共服務(wù)或某一類(lèi)公共服務(wù)的“人均財(cái)政支出水平”(孫志燕等，2019；董理等，2014；Bao，H.J.等，2014）；另一類(lèi)是反映公共服務(wù)資源數(shù)量和質(zhì)量多少的指標(biāo)，如各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的生均師資力量、人均醫(yī)生數(shù)量和床位數(shù)量等（Liao，L.P.等，2019；夏怡然等，2015）。無(wú)論哪一類(lèi)測(cè)量指標(biāo)，均不能體現(xiàn)供給制度決定的城市中戶籍人口與外來(lái)流動(dòng)人口所能享有的基本公共服務(wù)水平的差異，忽略這種差異可能導(dǎo)致判斷不盡客觀。

本文運(yùn)用城市基本公共服務(wù)的“農(nóng)民工享有水平”模擬公共服務(wù)因素在農(nóng)民工城市流向決策中的作用，為勞動(dòng)力市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)、為城市政府面向外來(lái)人口開(kāi)放基本公共服務(wù)安排提供決策依據(jù)。

本文的工作在錢(qián)雪亞等（2020、2021）研究的基礎(chǔ)上開(kāi)展。

|樣本、數(shù)據(jù)及初始測(cè)量

農(nóng)民工樣本及數(shù)據(jù)取自2016 年《全國(guó)流動(dòng)人口衛(wèi)生計(jì)生動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查》（CMDS），依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查中的“農(nóng)民工”口徑對(duì)原始調(diào)查數(shù)據(jù)作篩選，錢(qián)雪亞等（2020、2021）中農(nóng)民工樣本個(gè)體114851 個(gè)。城市樣本由三類(lèi)城市組成：①全部直轄市，②全部省會(huì)城市，③除內(nèi)蒙古、新疆、西藏、廣西、寧夏5 個(gè)自治區(qū)以外的省份中，對(duì)各省省內(nèi)其他地級(jí)城市按人均財(cái)政支出分為三組，各省份每組內(nèi)分別選一個(gè)勞動(dòng)力流入相對(duì)多、居住證管理政策文件相對(duì)詳盡城市作為樣本城市。錢(qián)雪亞等（2020、2021）中樣本城市總計(jì)84 個(gè)。基于這114851 位農(nóng)民工個(gè)體、84 個(gè)城市構(gòu)成的樣本，錢(qián)雪亞等（2020）依據(jù)各樣本城市公開(kāi)頒布的居住證管理辦法及相關(guān)政策文件，測(cè)量了各樣本城市基本公共服務(wù)面向農(nóng)民工開(kāi)放的程度。錢(qián)雪亞等（2021）進(jìn)一步測(cè)量各樣本城市基本公共服務(wù)存量水平——即“存量水平指數(shù)”，并在此基礎(chǔ)上測(cè)量了農(nóng)民工在各樣本實(shí)際享有的城市基本公共服務(wù)多少——即“農(nóng)民工享有水平指數(shù)”（表1）。

表1 初始樣本及城市基本公共服務(wù)的初始測(cè)量

以上述錢(qián)雪亞等（2020、2021）中的樣本個(gè)體和樣本城市為起點(diǎn)：首先刪除當(dāng)年流入該城市的農(nóng)民工個(gè)體數(shù)量不滿40 人的城市，以避免觀察個(gè)體不足可能導(dǎo)致的估計(jì)精度問(wèn)題，形成由75 個(gè)城市組成樣本作為本文的城市樣本；其次，就原農(nóng)民工樣本，按家庭平均每月凈收入分布，對(duì)上下各0.5‰的樣本個(gè)體進(jìn)行縮尾處理，以避免極端變量值的影響；再次，將縮尾處理后的農(nóng)民工個(gè)體按流入地對(duì)應(yīng)75 個(gè)城市樣本，最終留下農(nóng)民工樣本個(gè)體66317 位。本文就城市基本公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)去向選擇決策的影響，基于這75 個(gè)城市對(duì)應(yīng)66317 位農(nóng)民工個(gè)體的“城市-農(nóng)民工”匹配樣本開(kāi)展模擬估計(jì)。

各樣本城市農(nóng)民工享有水平數(shù)據(jù)，直接取自錢(qián)雪亞等（2021）的估計(jì)結(jié)果。75 個(gè)樣本城市平均，基本公共服務(wù)全部領(lǐng)域農(nóng)民工享有水平指數(shù)為0.3314，為對(duì)應(yīng)服務(wù)存量水平指數(shù)的47.11%。其中排他性服務(wù)領(lǐng)域農(nóng)民工享有水平指數(shù)0.2673，為對(duì)應(yīng)服務(wù)存量水平指數(shù)的35.48%。優(yōu)質(zhì)教育是農(nóng)民工家庭最為關(guān)注的城市基本公共服務(wù)，樣本城市平均的公共教育服務(wù)農(nóng)民工享有水平指數(shù)為0.2637，相當(dāng)于該領(lǐng)域存量水平指數(shù)的34.05%，公共教育服務(wù)領(lǐng)域農(nóng)民工享有水平指數(shù)與存量水平指數(shù)之間的差距更大于其余排他性服務(wù)領(lǐng)域。城市樣本的其余數(shù)據(jù)取自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》等公開(kāi)出版資料。

農(nóng)民工樣本、城市樣本的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)描述如表2：

表2 城市特征變量的統(tǒng)計(jì)性描述

|模型方法

根據(jù)Tiebout 的“用腳投票”理論和Wolpert（1965）的“地方效用”理論，流動(dòng)勞動(dòng)力愿意流向高效用的區(qū)域，即流向所有備選城市中能使其效用最大化的城市。假設(shè)農(nóng)民工i 選擇城市j 的效用函數(shù)為：

農(nóng)民工i 在總共J 個(gè)城市中選擇能使自己實(shí)現(xiàn)最大效用的城市。如果觀察到農(nóng)民i 選擇了城市j，則意味著對(duì)于農(nóng)民工i 有：

農(nóng)民工i 選擇流向城市j 的概率可以用式（3）來(lái)表示：

考慮到農(nóng)民工個(gè)體及其所在家庭對(duì)公共服務(wù)有不同的需求，可以預(yù)見(jiàn)，城市基本公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)決策的影響存在差異性。為此在式（3）中進(jìn)一步加入與農(nóng)民工個(gè)體特征中和農(nóng)民工所在家庭特征的交叉項(xiàng)和，如式（4）：

運(yùn)用McFadden（1974）發(fā)展的條件Logit 模型，可以估計(jì)式（3）、式（4）的參數(shù)，模擬城市基本公共服務(wù)因素對(duì)農(nóng)民工在J 個(gè)城市間流向選擇的影響。估計(jì)中每一位農(nóng)民工 i都面臨包含J 個(gè)城市的城市選擇集，因此實(shí)際觀測(cè)個(gè)數(shù)為農(nóng)民工樣本個(gè)數(shù)乘以城市樣本個(gè)數(shù)（N×J）。

估計(jì)式（3）式（4）的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步計(jì)算各解釋變量對(duì)選擇概率P（chosenij=1）的邊際影響。與同類(lèi)文獻(xiàn)（Cheng，S.，2008；余珮等，2011；夏怡然等，2015）一致，本文采用平均概率彈性來(lái)測(cè)量回歸系數(shù)的邊際作用大小。影響農(nóng)民工i選擇城市j 的概率彈性由式（3）式（4）中代表城市特征的解釋變量X（包 括PS 和Z）所 決 定，X 影 響勞動(dòng)者i 選擇城市j 的概率彈性：從而代表城市特征的解釋變量X 的平均概率彈性：是對(duì)應(yīng)式（3）、式（4）中代表城市特征的解釋變量的X 估計(jì)系數(shù)，包括城市公共服務(wù)水平變量、城市其他特征變量。概率彈性反映了：城市特征X 變動(dòng)1%時(shí)城市被選擇的概率平均變動(dòng)%。

|實(shí)證結(jié)果

運(yùn)用75 個(gè)城市、66317 位農(nóng)民工個(gè)體構(gòu)成的樣本，在估計(jì)式（3）的基礎(chǔ)上按式（5）計(jì)算各因素的平均概率彈性（表3）。

表3 城市基本公共服務(wù)水平影響農(nóng)民工流向決策

模型1、模型2 分別以基本公共服務(wù)全部領(lǐng)域的農(nóng)民工享有水平指數(shù)、排他性領(lǐng)域的農(nóng)民工享有水平指數(shù)為核心解釋變量，觀察農(nóng)民工實(shí)際可以享有的城市基本公共服務(wù)多少是否影響農(nóng)民工的流動(dòng)去向。所有模型均控制了人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)水平、工資水平、行政等級(jí)、地域分布等城市特征，以及與農(nóng)民工個(gè)體戶籍所在地是否同一?。ㄊ校┑茸兞?，這些城市特征控制變量對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)去向的影響總體上符合理論預(yù)期，也與其他同類(lèi)文獻(xiàn)基本一致（夏怡然等，2015），同時(shí)統(tǒng)計(jì)量LR chi2 也反映出各模型總體有效。

表3 顯示，全部領(lǐng)域農(nóng)民工享有水平指數(shù)的平均彈性0.738，0.01水平上統(tǒng)計(jì)顯著?？刂品桥潘灶I(lǐng)域公共服務(wù)水平③農(nóng)民工有機(jī)會(huì)享有城市在這些領(lǐng)域的全部服務(wù)存量。后，排他性領(lǐng)域農(nóng)民享有水平指數(shù)的平均彈性0.449，也在0.01 水平上統(tǒng)計(jì)顯著。

公共教育質(zhì)量在城鄉(xiāng)間存在巨大差距，對(duì)于已經(jīng)相對(duì)富裕的農(nóng)村居民，讓孩子在城市享有良好的教育是他們流向城市的重要?jiǎng)恿χ?。模? 進(jìn)一步以公共教育領(lǐng)域的農(nóng)民工享有水平指數(shù)為核心解釋變量，控制公共教育服務(wù)以外的所有排他性和非排他性領(lǐng)域服務(wù)水平，模擬農(nóng)民工享有的城市公共教育服務(wù)水平對(duì)其流向選擇的影響。結(jié)果顯示，公共教育領(lǐng)域農(nóng)民工享有水平指數(shù)的平均彈性0.299，同樣在0.01 水平上統(tǒng)計(jì)顯著。

上述結(jié)果一致地表明，農(nóng)民工在某城市中實(shí)際可能享有的基本公共服務(wù)越多，其選擇流入該城市的可能性越大。

考慮到不同個(gè)體特征和家庭特征的農(nóng)民工對(duì)城市公共服務(wù)的需求和偏好是不完全相同的，我們?cè)诎靠刂谱兞康哪Ｐ椭校鹨患尤牍卜?wù)核心變量與個(gè)人年齡、受教育年限、流動(dòng)外出時(shí)長(zhǎng)的交叉項(xiàng)，與家庭適齡兒童數(shù)量、家庭收入水平的交叉項(xiàng)，運(yùn)用交叉項(xiàng)的平均彈性檢驗(yàn)城市公共服務(wù)對(duì)不同農(nóng)民工個(gè)體和農(nóng)民工家庭的異質(zhì)性影響（表4）。

表4 基本公共服務(wù)與農(nóng)民工個(gè)體、農(nóng)民工家庭特征交叉項(xiàng)的平均彈性

與預(yù)期基本一致的是，外出越久的農(nóng)民工，長(zhǎng)期遷移意愿越強(qiáng)，相對(duì)地對(duì)流入地的公共服務(wù)越關(guān)注。表4 顯示，“流動(dòng)外出時(shí)間”與全部服務(wù)領(lǐng)域農(nóng)民工享有水平指數(shù)、公共教育領(lǐng)域農(nóng)民工享有水平指數(shù)的交叉項(xiàng)系數(shù)均顯著為正，與排他性領(lǐng)域農(nóng)民工享有水平指數(shù)的交叉項(xiàng)系數(shù)雖不顯著但也大于0。反映出流動(dòng)外出時(shí)間越長(zhǎng)的個(gè)體，越傾向于可獲得更多基本公共服務(wù)的城市。

但是，與預(yù)期不同的是，受教育程度更高、更年輕的農(nóng)民工個(gè)體，并未更傾向于流向可獲得基本公共服務(wù)更優(yōu)的城市，表4 顯示無(wú)論全部服務(wù)領(lǐng)域、排他性領(lǐng)域、還是教育領(lǐng)域，“受教育年限”、“新生代”屬性與城市基本公共服務(wù)農(nóng)民享有水平指數(shù)的交叉項(xiàng)均顯著小于0。類(lèi)似地，家庭需要接受教育的適齡子女?dāng)?shù)越多，卻反而傾向于流入可享有基本公共服務(wù)越低的城市，“教育適齡子女?dāng)?shù)”與農(nóng)民享有水平指數(shù)的交叉項(xiàng)同樣顯著小于0；收入水平越高的家庭，流動(dòng)目的地選擇中也未呈現(xiàn)出對(duì)城市公共服務(wù)的更高要求，在排他性領(lǐng)域和教育領(lǐng)域，家庭“收入水平”與農(nóng)民享有水平指數(shù)的交叉項(xiàng)顯著小于0。

然而，對(duì)照表1 可以看到，既有的基本公共服務(wù)存量水平也更高的東部城市、直轄市和省會(huì)城市、長(zhǎng)三角珠三角京津冀三大經(jīng)濟(jì)圈城市，農(nóng)民工在這些城市實(shí)際可享有的基本公共服務(wù)相對(duì)反而更少，而這些城市恰恰經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)、就業(yè)機(jī)會(huì)更多、工資水平更高。這反映出，城市基本公共服務(wù)影響農(nóng)民工的流動(dòng)決策，但不是首要影響因素，文獻(xiàn)（夏怡然等，2015）也表明，公共服務(wù)影響勞動(dòng)力流向的作用系數(shù)都小于工資對(duì)勞動(dòng)力流向的影響。那些年輕的、受教育程度高的農(nóng)民工個(gè)體，在勞動(dòng)力市場(chǎng)上具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，更有能力獲得機(jī)會(huì)、承受更高的生活成本而立足于東部城市、直轄市和省會(huì)城市、長(zhǎng)三角珠三角京津冀三大經(jīng)濟(jì)圈城市。因此，并非這些個(gè)體或家庭不偏好更多的城市基本公共服務(wù)，而是他們?yōu)榱烁玫木蜆I(yè)機(jī)會(huì)和工資回報(bào)而選擇放棄享有更多的公共服務(wù)。

|小結(jié)

綜合上述分析，我們有理由判斷，在居住證制度改變了城市公共服務(wù)供給規(guī)則的背景下，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力通過(guò)申領(lǐng)居住證在城市實(shí)際可能享有的公共服務(wù)水平，總體上能夠增加其遷入該城市的激勵(lì)，為了城市公共服務(wù)而流動(dòng)的“用腳投票”機(jī)制已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮作用。但是政策制定者還不能高估當(dāng)前有限開(kāi)放背景下城市公共服務(wù)對(duì)調(diào)節(jié)勞動(dòng)力流向的作用。面對(duì)勞動(dòng)年齡人口減少、勞動(dòng)力資源趨于稀缺的趨勢(shì)，城市政府只有不斷擴(kuò)大開(kāi)放服務(wù)的領(lǐng)域，降低提供服務(wù)的約束條件，才能真正實(shí)現(xiàn)推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利常住人口全覆蓋，讓農(nóng)民工平等地享有城市基本公共服務(wù)。

我們看到，中共中央、國(guó)務(wù)院2020 年3 月30 日出臺(tái)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，圍繞勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)明確“建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制，推動(dòng)公共資源按常住人口規(guī)模配置”，這意味著長(zhǎng)期以來(lái)附著于戶籍的公共服務(wù)權(quán)利開(kāi)始被剝離，未來(lái)基本公共服務(wù)供給體系必將發(fā)生深刻變化?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在基本公共服務(wù)與“常住人口”而非“戶籍”掛鉤的框架下，公共服務(wù)將成為地方政府調(diào)節(jié)人口和勞動(dòng)力流入流出的重要政策工具。隨著勞動(dòng)年齡人口數(shù)量的不斷下降，勞動(dòng)力日益成為稀缺資源，城市政府將有動(dòng)力擴(kuò)大開(kāi)放服務(wù)，農(nóng)民工實(shí)際享有的城市基本公共服務(wù)有望穩(wěn)步提升。