強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略的喜與憂

何治民

后疫情時(shí)代，都市圈的發(fā)展被認(rèn)為是中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增量。在各大都市圈里，省會(huì)城市紛紛不斷擴(kuò)大區(qū)域范圍，提高城市首位度，強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略在全國(guó)上演，而這些強(qiáng)省會(huì)也逐漸成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的領(lǐng)頭羊。

在中國(guó)城鎮(zhèn)化后半場(chǎng)，用省會(huì)城市驅(qū)動(dòng)都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展似乎成為最有效的方式，這是否意味著強(qiáng)省會(huì)出現(xiàn)是一種必然？強(qiáng)省會(huì)崛起總是伴隨著對(duì)周邊中小城市資源的虹吸，這能否持久？這些中小城市又該如何發(fā)展？

帶著這些疑問，我們來聽聽上海交通大學(xué)特聘教授、中國(guó)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)陸銘的解答。

強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略也要因地制宜

記者：近年來，南昌、南寧、濟(jì)南、南京、合肥等多地發(fā)布都市圈計(jì)劃，你怎么看，以往這些在省內(nèi)發(fā)展不太亮眼的省會(huì)開始紛紛推行強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略？

陸銘：首先要清楚一個(gè)情況，在中國(guó)每個(gè)省份的情況不太一樣，因不同省份的自然資源、歷史發(fā)展、產(chǎn)業(yè)等綜合因素不同，省內(nèi)發(fā)展可能出現(xiàn)省會(huì)發(fā)展一枝獨(dú)秀，也有可能出現(xiàn)兩個(gè)或三個(gè)實(shí)力相當(dāng)?shù)某鞘?，這個(gè)時(shí)候，省會(huì)在某些方面會(huì)有缺陷。

我覺得這個(gè)問題要區(qū)分兩種情況。一種情況，像武漢、成都、西安，這種從自然還是歷史發(fā)展來看，相對(duì)省內(nèi)其他城市，比較優(yōu)勢(shì)明顯的省會(huì)城市，推行強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略是沒有問題的。以武漢為例，武漢的教育資源豐富，新中國(guó)成立以后又積累了大量的工業(yè)資源，有著“九省通衢”的交通樞紐地位，也是湖北境內(nèi)的歷史文化名城，在省內(nèi)幾乎沒有可以與它匹敵的城市，武漢推行強(qiáng)省會(huì)不足為奇。

另外一種情況，像福州、濟(jì)南、合肥等省會(huì)，并沒有很好的內(nèi)河航運(yùn)條件，同時(shí)，在他們各自省內(nèi)，已經(jīng)有了廈門、青島、蕪湖這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展突出的城市，各自都是很好的港口，如果真的相信市場(chǎng)在配置資源起決定性作用，還硬性地通過行政手段要把省會(huì)做大，那就不一定合理。

我也觀察到一些現(xiàn)象，比如有些地方通過把一些產(chǎn)業(yè)往省會(huì)搬，或者說擴(kuò)大省會(huì)的行政管轄區(qū)域，我不覺得這個(gè)有多大的意義，你如果要用行政性的手段把省會(huì)的管轄范圍擴(kuò)大來做大，來尋求人口和GDP增長(zhǎng)，還不如把原來的省會(huì)跟周邊其他城市之間的行政邊界給打通，讓市場(chǎng)更好的配置資源。

當(dāng)然反過來講，由于中國(guó)的資源在地區(qū)、城市之間的自由配置會(huì)受到行政管轄邊界的阻礙，現(xiàn)在將它們合并到一個(gè)城市，似乎也能促進(jìn)生產(chǎn)要素更自由的流動(dòng)。

記者：破除兩地行政邊界，是不是要建立在兩地已有一些市場(chǎng)自發(fā)的經(jīng)濟(jì)行為之后會(huì)更好？

陸銘：這個(gè)問題已經(jīng)涉及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和制度變遷的關(guān)系，兩者一定是相互因果的，比如說，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到一定程度需要生產(chǎn)要素流動(dòng)，所以提出需要制度變遷。但是反過來講，如果在市場(chǎng)之前，改革自己的制度，促進(jìn)市場(chǎng)一體化，它對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也會(huì)有影響。比如說，這兩年，上海周邊在做一件事情——打通斷頭路，突破原來的行政邊界，讓生產(chǎn)要素和人口流動(dòng)更加自由了，它對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和企業(yè)的發(fā)展肯定是有利的。

記者：中國(guó)城鎮(zhèn)化步入都市圈發(fā)展階段，意味著新一輪的集聚發(fā)展，作為省域內(nèi)的中心城市，省會(huì)崛起是否是一種必然現(xiàn)象？背后有哪些推動(dòng)因素？

陸銘：這個(gè)又比較復(fù)雜了，簡(jiǎn)而言之就有兩種情況。一種情況，正如前面說提到，因?yàn)樽匀坏乩?、歷史和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原因，一個(gè)省內(nèi)可能會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)或三個(gè)實(shí)力相當(dāng)?shù)某鞘?，如福建的廈門、山東的青島，它們都是港口城市，自然地理?xiàng)l件比省會(huì)好，當(dāng)省會(huì)崛起，這些省份會(huì)出現(xiàn)“雙子星”城市。

另一種情況，當(dāng)一個(gè)省的人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模壯大到一定程度，就容易產(chǎn)生次中心城市，這就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論里的中心-外圍理論，其中的外圍就會(huì)出現(xiàn)次中心城市。

可以舉一個(gè)極端的例子來理解，如果整個(gè)山東人口只有1萬人，就沒有必要發(fā)展出兩個(gè)實(shí)力相當(dāng)?shù)某鞘辛?，但現(xiàn)在山東人口達(dá)到1個(gè)億的時(shí)候，它就可能會(huì)發(fā)展出一個(gè)次中心城市。按我剛剛講的邏輯，雙子星的城市發(fā)展模式就有道理了。

總結(jié)一句話，一定要區(qū)分每一個(gè)地方的具體條件來看強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略。

市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的集聚才是高效合理的

記者：2019年開始，伴隨著都市圈的深入發(fā)展，新一輪“搶人”大戰(zhàn)在各大省會(huì)之間展開，部分強(qiáng)省會(huì)城市的人口流入超過一線城市，如杭州超過廣深，同時(shí)，一線城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭不如二線省會(huì)強(qiáng)勁。為什么？

陸銘：首先，這個(gè)問題本身包含了一個(gè)普遍存在的誤解。所謂一線城市現(xiàn)在發(fā)展速度慢了，并非必然趨勢(shì)，只是因?yàn)橐痪€城市的人口和土地受到管控，之所以要管控人口，是源于一種錯(cuò)誤的認(rèn)知，即和國(guó)外城市相比，中國(guó)一線城市人口太多，但很少有人意識(shí)到，中國(guó)的城市的定義跟別的國(guó)家都不一樣。

簡(jiǎn)單來說，我們的城市是一個(gè)行政管轄單位，它比世界上的絕大多數(shù)國(guó)家定義的城市更大得多，但通常情況下，又小于歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家定義的都市圈。所以，如果拿我們的城市人口和西方國(guó)家城市人口相比，我們的人口肯定是太多了。但中國(guó)目前一線城市實(shí)際上已經(jīng)是國(guó)外都市圈的規(guī)模了，像深圳和上海還不如國(guó)外的都市圈（如東京）規(guī)模大。

如果按照國(guó)外用市場(chǎng)配置資源形成的都市圈規(guī)模，像中國(guó)上海這樣的城市，應(yīng)該早就和周邊的城市打通行政邊界，但現(xiàn)狀是省級(jí)的行政邊界還在阻礙一體化發(fā)展。

反過來說，都市圈的規(guī)模，應(yīng)該也要和地方的經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)。都市圈發(fā)展的一個(gè)指標(biāo)是約15%以上的外圍城市的人口到中心城市來上班。上海的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模當(dāng)然有連片發(fā)展到周邊地方發(fā)展的需求，但像濟(jì)南、南寧這樣的省會(huì)，經(jīng)濟(jì)體量本身不會(huì)很大，就未必需要盲目擴(kuò)張了。

你提到，杭州的人口流入超過廣深，我們可以做一個(gè)簡(jiǎn)單思想實(shí)驗(yàn)，會(huì)有不一樣的理解，以上海優(yōu)越的資源條件，如果上海不控制人口了，你剛才說的跑到杭州去的幾十萬人，是不是有一部分又會(huì)回上海？

如果按照現(xiàn)在的發(fā)展思路不變，一邊控制一線城市，一邊讓二線城市擴(kuò)大，那么二線城市反過來對(duì)一線城市發(fā)展形成了一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)，這是不是好的結(jié)果？如果我們承認(rèn)集聚經(jīng)濟(jì)本身是有效率的，那么，通過行政力量來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源分散化的分布，那這還叫不叫市場(chǎng)成為配置資源的決定性力量？

記者：目前，強(qiáng)省會(huì)的崛起大多建立在對(duì)周邊城市或省內(nèi)其他地級(jí)市資源虹吸上，尚未達(dá)到輻射或反哺周邊城市發(fā)展的階段，面對(duì)人口和資源的流出，這些地級(jí)市該怎么辦？

陸銘：現(xiàn)在“虹吸”這個(gè)詞被污名化了，實(shí)際上，如果省會(huì)是在市場(chǎng)力量之下，因?yàn)槟承┮?guī)模經(jīng)濟(jì)的需要而產(chǎn)生的“虹吸”，它是正常的，這種情況下，周邊的這些地級(jí)市是不存在要應(yīng)對(duì)的問題，而只需要科學(xué)地定位自己的功能，找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)即可。

但如果出現(xiàn)下面兩種情況就另當(dāng)別論了。第一種情況，省會(huì)通過行政力量把一個(gè)其實(shí)并不需要集中到中心城市來的一個(gè)產(chǎn)業(yè)，硬性搬過來。這就毫無必要。另一種情況，省會(huì)不顧自身經(jīng)濟(jì)體量大小，強(qiáng)行擴(kuò)大發(fā)展范圍。當(dāng)然，對(duì)周邊市而言，相當(dāng)于加大了對(duì)它們的投資，應(yīng)該是歡迎的。但問題在于，當(dāng)省會(huì)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模沒有大到一定程度的時(shí)候，它的資源分散化分布是好事嗎？

記者：如果這種“虹吸”過度，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致收縮城市甚至空城的出現(xiàn)？

陸銘：中國(guó)的空城的確普遍存在，但這些空城在多大程度上是因?yàn)槭?huì)城市的“虹吸”效應(yīng)導(dǎo)致，需要打上一個(gè)問號(hào)。實(shí)際上，大部分空城出現(xiàn)的真正原因是，在人口流出地，因政府引導(dǎo)的投資出現(xiàn)問題，盲目擴(kuò)張，新建了許多住房。

另一種情況是，因省會(huì)城市集聚效應(yīng)導(dǎo)致這些外圍城市人口流出，如果是這種情況，且外圍城市也沒有再建新房，從存量上來看，因?yàn)槿丝诹鞒龆霈F(xiàn)的空城，我覺得這個(gè)是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，收縮城市要做相應(yīng)的減量規(guī)劃。

記者：剛你提到的第二種情況下，地級(jí)市的發(fā)展策略需要調(diào)整嗎？

陸銘：這種情況，存量應(yīng)該相應(yīng)收縮，比如說對(duì)于大量出現(xiàn)空置的住房，該拆的要拆，公共服務(wù)也要轉(zhuǎn)向集中化提供，例如，一個(gè)地級(jí)市原來有100萬人口規(guī)模，未來可能變成50萬，那就把城市郊區(qū)的一些空置的房子拆掉，然后把一些公共服務(wù)集中到中心城區(qū)了。

簡(jiǎn)而言之，當(dāng)市場(chǎng)成為配置資源的決定性力量，經(jīng)濟(jì)資源在向中心城市集中是客觀規(guī)律。政府要更好地發(fā)揮作用，就應(yīng)該做好完善建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的工作。但不要違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，把區(qū)域中心城市（省會(huì)）盲目做大，也不要覺得人口集中就是壞事，一定要控制一線城市的人口，一線城市要發(fā)展成與周邊城市緊密連接的都市圈。

記者：一直以來，中國(guó)的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，背后根源是一線城市（人口流入地）和三四線城市（人口流出地）出現(xiàn)了人口與土地的空間配置，而這些強(qiáng)省會(huì)大多是二線熱點(diǎn)城市，它們的崛起是否會(huì)緩解一線和三四線城市之間的空間錯(cuò)配現(xiàn)狀？

陸銘：一定程度上可以。比如說杭州的崛起、南京建成都市圈以及蘇州的擴(kuò)張，都有利于整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)進(jìn)一步的集聚資源，當(dāng)然這也是因?yàn)殚L(zhǎng)三角地區(qū)的條件太好了，未來珠三角也能這樣做。

但是，我還是要回到剛才講的問題，我們?cè)诙啻笠饬x上認(rèn)為，杭州和南京的發(fā)展是在幫上海解決問題，還是在解決問題的時(shí)候又造成了新的問題？

我們已經(jīng)有很多人口規(guī)模在幾百萬甚至上千萬的城市了，接下來，這些大城市還要進(jìn)一步的擴(kuò)大，我認(rèn)為是對(duì)的，但大城市進(jìn)一步擴(kuò)大時(shí)，是要分層次的。

如果不讓一線城市發(fā)展，從而做大二線城市，表面上看起來，似乎是緩解了一線城市的壓力，其實(shí)，是另一種扭曲，因?yàn)橄拗埔痪€城市發(fā)展而導(dǎo)致的各種經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)矛盾會(huì)越來越大。

比如，現(xiàn)在北上廣深幾個(gè)一線城市，未來可能能發(fā)展到3000萬人，甚至在都市區(qū)范圍之內(nèi)，4000萬人都是有可能。那么，大城市分層次發(fā)展就意味著，大量的其他二線城市形成的所謂都市圈，人口可能只能到1000萬，甚至有的地方可能只有500萬。如果不讓一線城市發(fā)展，從而做大二線城市，表面上看起來，似乎是緩解了一線城市的壓力，其實(shí)，是另一種扭曲，因?yàn)橄拗埔痪€城市發(fā)展而導(dǎo)致的各種經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)矛盾會(huì)越來越大。

“雙子星”城市應(yīng)各自發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)

記者：2019年召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議提到，“要改革土地管理制度，增強(qiáng)土地管理靈活性，使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間”，2020年3月推行的《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》將授權(quán)和委托用地審批權(quán)從自然資源部下放到省一級(jí)政府，這對(duì)強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略的推行有何影響？

陸銘：按道理，對(duì)省會(huì)的發(fā)展會(huì)有一些積極影響，但是如果不改體制和發(fā)展邏輯，好事也能變成壞事。

為什么會(huì)變壞事呢？還是分兩種情況來說，第一種情況，由于我們?cè)瓉戆讯际腥Α⒊鞘械母拍铄e(cuò)了，規(guī)劃的科學(xué)性不強(qiáng)，導(dǎo)致本來國(guó)家層面出臺(tái)這些政策是有利于市場(chǎng)配置資源的，但是受到了既有的行政管理體制和規(guī)劃的制約。如上海根據(jù)2035規(guī)劃，建設(shè)用地要減量供應(yīng)，這個(gè)做法并不利于上海與周邊城市向都市圈方向發(fā)展。

另一種情況，對(duì)一些試點(diǎn)省份的省會(huì)或地級(jí)市而言，如果不改變每一個(gè)城市都想做大自己總量的發(fā)展邏輯，有可能政策賦予這些地方的自由權(quán)利，就會(huì)被用于城市擴(kuò)張，這就導(dǎo)致該擴(kuò)張的地方不擴(kuò)張，不該擴(kuò)張地方擴(kuò)張。理想的狀態(tài)是，這些擁有權(quán)限的地方應(yīng)該是要配合自身的比較優(yōu)勢(shì)運(yùn)用這個(gè)審批權(quán)。

其實(shí)，這背后涉及一個(gè)本質(zhì)問題：城市擴(kuò)張的第一動(dòng)力是什么？按道理，應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)（企業(yè)）的需求去發(fā)展規(guī)劃，但是目前在人口流入地，限制需求，卻在沒有實(shí)際需求的地方，先圈地先做大，如果這樣，又怎么保證供給和需求是匹配的呢？

記者：在沿海的“雙子星”省份，省會(huì)城市的發(fā)展往往不如計(jì)劃單列市，比如青島對(duì)濟(jì)南，大連對(duì)沈陽等，計(jì)劃單列市這種實(shí)行了20多年的模式，未來還有必要繼續(xù)推行嗎？為什么？

陸銘：大連、寧波等這些城市當(dāng)年成為計(jì)劃單列市，是因?yàn)楫?dāng)年，它們的自然資源或產(chǎn)業(yè)發(fā)展等原因，它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就很強(qiáng)。比如寧波的港口資源，如果未來20年以后，上海港口的貨運(yùn)功能可能會(huì)穩(wěn)定住，未來很可能寧波的港口功能更重要，那也沒關(guān)系，它不影響杭州繼續(xù)發(fā)展自己的電子商務(wù)等數(shù)字經(jīng)濟(jì)，這只是城市產(chǎn)業(yè)分工的差異，所以，談到“雙子星”的發(fā)展，不應(yīng)該是鼓勵(lì)一方或壓制另一方發(fā)展，而是要讓這些城市各自發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)展開錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。

當(dāng)然，如果按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯，要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，任何一個(gè)城市都不應(yīng)該有特權(quán)，從構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制或者說現(xiàn)代化的角度來講，計(jì)劃單列市應(yīng)該取消。但在中國(guó)，計(jì)劃單列市背后還有另一層邏輯，涉及央地關(guān)系的處理，不僅關(guān)乎央地之間利益的分配，還有中央對(duì)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)作用，就會(huì)有更多的考慮。

記者：目前，部分省會(huì)城市發(fā)布了跨省的都市圈發(fā)展計(jì)劃，如南京都市圈就涵蓋了安徽省的地級(jí)市。事實(shí)上，隨著強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，對(duì)周邊省份城市的虹吸也不可避免，這種情況下，跨省的生產(chǎn)要素分割問題，該怎么解決？長(zhǎng)三角一體化發(fā)展中，是否有解決要素跨省分割的好辦法？

陸銘：這個(gè)事情又有兩種情況，一種情況，城市發(fā)展情況比較特殊，南京是很好的例子，考慮到南京的人口經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模、特殊的省內(nèi)地理位置和歷史發(fā)展因素，我認(rèn)為南京的都市圈應(yīng)該和現(xiàn)在安徽的馬鞍山等城市連在一起發(fā)展，而不是跟江蘇省內(nèi)的蘇北城市連接在一起，這是市場(chǎng)力量，因?yàn)槟暇┪鳌⒈泵媸情L(zhǎng)江，東面是山，阻隔了南京與其他江蘇城市。那政府要做的就是建好都市圈內(nèi)的公路和軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)兩地之間的人員交流，努力實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)公共服務(wù)一體化和均等化。

另外一種情況，某些省會(huì)都市圈不是跨省，而在省內(nèi)跨市，但它的人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模又沒有達(dá)到我前面講到的都市圈規(guī)模，我擔(dān)心很有可能在這一輪所謂的強(qiáng)省會(huì)優(yōu)先規(guī)劃里，出現(xiàn)很多低回報(bào)的投資。

關(guān)于解決要素跨省分割，長(zhǎng)三角一體化的局部經(jīng)驗(yàn)是什么？現(xiàn)在還講不清楚，但可以肯定的是，長(zhǎng)三角一體化首先要做的是，區(qū)域內(nèi)交通的互聯(lián)互通，以及在規(guī)劃、管理、公共服務(wù)等方面的一體化，然后才會(huì)讓商品和生產(chǎn)要素更自由地流通。

（摘自《南風(fēng)窗》2020年第14期）