構(gòu)建新時期糧食安全戰(zhàn)略政策體系

韓一軍 趙霞

習近平總書記曾指出，要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保國家糧食安全，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，推進農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導向，提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競爭力、全要素生產(chǎn)率，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效益、整體素質(zhì)。當前國際國內(nèi)形勢錯綜復雜，經(jīng)濟、科技、文化、安全、政治等領(lǐng)域的格局都在發(fā)生深刻調(diào)整。我們需審時度勢認清當前我國糧食產(chǎn)業(yè)所面臨的新形勢與新要求，著手構(gòu)建中國新時期糧食安全戰(zhàn)略政策體系，“確保糧食供給安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。

中國糧食產(chǎn)業(yè)面臨新的形勢與要求

當前，中國糧食產(chǎn)業(yè)面臨著新的形勢與要求，保糧食供應(yīng)和保糧食安全等重大任務(wù)變得更加迫切。2019年，習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時強調(diào)，確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)。十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，解決好“三農(nóng)”問題仍是“十四五”時期全黨工作重中之重。提高我國糧食產(chǎn)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，需要我們科學認識國內(nèi)外發(fā)展的新變化，全方位多角度分析研判新形勢下面臨的新要求。

消費需求持續(xù)升級。隨著生活水平逐年提高，居民對于綠色、有機、健康等優(yōu)質(zhì)食物的消費需求不斷增加，由“吃得飽”向“吃得好”升級。相比之下，長期以來我國糧食產(chǎn)業(yè)單產(chǎn)增加主要依靠投入大量的化肥、農(nóng)藥等現(xiàn)代化工產(chǎn)品，仍在一定程度上難以滿足居民的營養(yǎng)健康需求。廣大居民對糧食產(chǎn)品高品質(zhì)的消費需求與我國糧食生產(chǎn)供給之間存在的錯位供需矛盾亟需破解。

資源環(huán)境約束帶來新壓力。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了巨大成就，成為世界第一的糧食生產(chǎn)大國，實現(xiàn)了谷物基本自給、口糧絕對安全的糧食安全目標。習近平總書記指出，經(jīng)過“十三五”時期的發(fā)展，我國經(jīng)濟實力、科技實力、綜合國力躍上新的臺階，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化穩(wěn)步推進。但與此同時，我國耕地存在質(zhì)量下降、污染等狀況。立足當前，展望未來，我國糧食產(chǎn)業(yè)將面臨日趨增強的資源環(huán)境硬約束。

科學技術(shù)變革帶來了新動力。2019年我國農(nóng)業(yè)科技貢獻率已達到59.2%，科技創(chuàng)新已成為糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵要素。從目前我國糧食產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新的發(fā)展實踐來看，需要充分發(fā)揮科技變革對糧食生產(chǎn)的支撐作用，加快信息技術(shù)、生物技術(shù)、降耗技術(shù)和裝備技術(shù)的成果轉(zhuǎn)化，提高科技采納率和科技進步貢獻率，加快推進糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

錯綜復雜的宏觀國際市場環(huán)境提出了新挑戰(zhàn)。受新冠肺炎疫情和地緣政治等非傳統(tǒng)因素影響，世界經(jīng)濟與秩序不穩(wěn)定因素明顯增加，糧食安全問題再次成為世界矚目的焦點。世界糧食市場環(huán)境日趨復雜，對我國提出了極大的挑戰(zhàn)。

產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新提供了新活力。隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的發(fā)展，我國糧食生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)組織不斷發(fā)展，涌現(xiàn)出一批規(guī)模大、現(xiàn)代化水平高的糧食生產(chǎn)新型經(jīng)營主體，如合作社、家庭農(nóng)場等。多樣化的產(chǎn)業(yè)組織形式，更有利于我國糧食產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

宏觀政策變革提供了新機遇。我國糧食產(chǎn)業(yè)支持政策在我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中起著至關(guān)重要的作用，但我國現(xiàn)行的糧食產(chǎn)業(yè)支持政策也存在著對水、土等自然資源使用集約度不足，國家執(zhí)行價格支持政策成本不斷上漲等諸多問題。在當前錯綜復雜的新環(huán)境下，加快糧食產(chǎn)業(yè)支持政策改革，構(gòu)建中國新時期糧食安全戰(zhàn)略政策體系迫在眉睫。

構(gòu)建中國新時期糧食安全戰(zhàn)略政策體系具體目標與思路

構(gòu)建我國新時期糧食安全戰(zhàn)略政策體系，需要立足基本國情和發(fā)展階段，針對糧食產(chǎn)業(yè)的重點問題，科學確定發(fā)展方向，明確政策實施的目標任務(wù)。習近平總書記曾指出，新形勢下，要著力解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的深層次矛盾和問題，重點從農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、抗風險能力、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平上發(fā)力?？傮w上看，未來我國糧食安全戰(zhàn)略政策體系應(yīng)聚焦以下三個目標：一是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)面積、產(chǎn)量水平，加快提高糧食質(zhì)量；二是大幅度提高生產(chǎn)要素效率，緩解水土等資源壓力；三是增強糧食產(chǎn)業(yè)競爭力，管控國外沖擊，穩(wěn)步提高種糧收益。依據(jù)不同的目標，制定對應(yīng)的政策，最終形成新時期新型糧食安全戰(zhàn)略政策體系。

創(chuàng)設(shè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，優(yōu)化現(xiàn)有相關(guān)支持政策。要適應(yīng)確保國計民生要求，以保障國家糧食安全為底線，健全農(nóng)業(yè)支持保護制度。以保障國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力為前提，確立糧食生產(chǎn)補貼的基本思路，短期內(nèi)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)補貼水平，中長期逐步提高糧食生產(chǎn)補貼力度。首先要支持生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以提質(zhì)增效為基本方向。在保障產(chǎn)量有效供給的前提下，優(yōu)化產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，以市場為導向，積極引導農(nóng)戶進行合適的種植決策。其次要改革和優(yōu)化現(xiàn)有支持政策，同時發(fā)揮市場資源配置作用。要保留并逐步降低兩大口糧最低收購價水平，同時穩(wěn)定或提高農(nóng)機購置補貼、金融保險、資源環(huán)境保護等方面的支持力度，大幅度拓展“綠箱”政策空間，加快創(chuàng)設(shè)結(jié)構(gòu)調(diào)整支持政策，將現(xiàn)有的地力補貼轉(zhuǎn)化為對規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營者的不掛鉤直接收入補貼，在適當?shù)貐^(qū)擴大試點休耕補貼政策。

提高科研支持力度，加快培育新型主體。加強頂層設(shè)計，明確糧食產(chǎn)業(yè)科研戰(zhàn)略布局。充分整合科研機構(gòu)、人員、研究成果等資源，建設(shè)科研共享平臺，避免各自為戰(zhàn)，提高科研成果的轉(zhuǎn)化成功率。加大中央和地方財政資金對糧食產(chǎn)業(yè)的科技研發(fā)支持力度，探索合理的利益分配機制。注重科研人員培養(yǎng)，鼓勵支持各大院校、科研機構(gòu)開設(shè)相關(guān)課程，探索人才交流機制，加強國際與國內(nèi)之間、院校與院校之間的科研交流合作，注重科研單位和糧食企業(yè)的合作交流，注重目標導向，提高科研成果的實用性。

進行糧食儲備機制改革，建立多層次糧食儲備體系。近年來我國糧食收儲主體已呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，但由于國家主要依據(jù)存糧數(shù)量對收儲企業(yè)進行補貼，導致收儲企業(yè)的利益關(guān)注點更偏向于倉內(nèi)存糧數(shù)量，缺少對國家整體糧食流通效率的考量，糧食儲備機制改革迫在眉睫。首先，以市場化為方向，確立合理的收購配額，以保障國家糧食安全為核心目標。其次，可以借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，將國內(nèi)的相關(guān)糧食企業(yè)也納入到承擔收儲任務(wù)的主體之中，由國家給予一定補貼，建設(shè)由國家、專業(yè)收儲企業(yè)、糧食企業(yè)等多主體共同形成的多層次糧食收儲體系，并在全國范圍內(nèi)建設(shè)信息交流平臺，依據(jù)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息工具以及高鐵等新時代運輸工具，提高糧食在全國范圍內(nèi)調(diào)配效率。最后，要進一步豐富糧食儲備的內(nèi)涵。一是綜合考慮供需狀況、倉儲壓力、生態(tài)要求等因素，穩(wěn)產(chǎn)量，保產(chǎn)能，實現(xiàn)“儲糧于地”；二是加快科技進步，提高糧食生產(chǎn)中的科技含量水平，穩(wěn)固提高我國糧食的單產(chǎn)水平和資源利用效率，實現(xiàn)“儲糧于技”；三是對農(nóng)戶進行宣傳教育，增強農(nóng)戶自身的儲備能力，降低因為儲備過程中不當操作而導致的浪費數(shù)量，實現(xiàn)“儲糧于民”。

增強糧食產(chǎn)業(yè)競爭力，加強品牌建設(shè)支持力度。我國作為糧食生產(chǎn)、消費、貿(mào)易大國，在國際糧食市場上并不具備較高話語權(quán)，根本原因在于我國糧食產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)品質(zhì)量、種糧效益等方面的國際競爭力較低。為此，首先應(yīng)該加快糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的打造。堅持因地制宜、因企施策，推廣全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)后服務(wù)帶動等模式，在農(nóng)戶、合作社、企業(yè)、消費者之間搭建流暢的信息傳遞橋梁，引導資源在多環(huán)節(jié)中的有效配置，強化產(chǎn)業(yè)鏈條中的科技支撐，實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)高效、協(xié)調(diào)、健康、可持續(xù)發(fā)展。其次，要加強糧食產(chǎn)業(yè)品牌建設(shè)力度。一方面通過品牌效應(yīng)帶動，增加糧食產(chǎn)業(yè)鏈條的增值效果；另一方面以品牌產(chǎn)品為載體，增加我國糧食產(chǎn)品在國際市場上的知名度，提高我國糧食產(chǎn)業(yè)對國際糧食市場的影響力。

積極利用海外市場，多元化布局進口來源地。面對新的全球環(huán)境，我國需要科學制定重要糧食品種進口國別布局規(guī)劃，科學確定重要糧食品種的國內(nèi)保障水平，確保我國糧食供給安全。首先要把握好進口的節(jié)奏，遵循補充國內(nèi)市場缺口，維持國內(nèi)市場穩(wěn)定的基本思路，避免非必需進口。其次，加強與其他國家的協(xié)商溝通，確保進口規(guī)模的有效控制，在未來的多邊貿(mào)易談判中，堅持不下調(diào)兩大口糧關(guān)稅保護水平的基本原則，在周邊優(yōu)先的前提下，多元化布局我國糧食短缺品種的進口來源地，降低貿(mào)易過程的不穩(wěn)定因素。再者，要逐步推進放開國內(nèi)市場。我國市場體量巨大，對于世界糧食市場的影響非同小可，為避免對國際國內(nèi)市場的沖擊過大，應(yīng)該堅持逐步放開原則，在利用國際市場補充國內(nèi)糧食供給的同時，加快提高國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)的競爭力。

（摘自“光明網(wǎng)-理論頻道”。作者分別為中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授、博士生導師，中國農(nóng)業(yè)大學國家農(nóng)業(yè)市場研究中心主任；中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授、博士生導師，中國農(nóng)業(yè)大學國家農(nóng)業(yè)市場研究中心副主任）