治理現(xiàn)代化視域下的警察公共服務(wù)探析

閻子晨

（中國人民公安大學(xué) 公安管理學(xué)院，北京100038）

社會服務(wù)是公安機(jī)關(guān)職能的重要組成部分，在社會服務(wù)過程中，民警與公民的接觸次數(shù)最多，社會服務(wù)實(shí)效與滿意度關(guān)乎公安機(jī)關(guān)的品牌形象、價(jià)值追求與基本任務(wù)能否順利實(shí)現(xiàn)。黨的十八大以來，國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化被多次提出，這是黨對社會發(fā)展運(yùn)行規(guī)律的新認(rèn)識，標(biāo)志著黨治國理政理念上的飛躍，執(zhí)政能力和行政能力現(xiàn)代化建設(shè)步入快車道。新時(shí)代，人民群眾對于公共安全的需求發(fā)生了深刻的變化，公安機(jī)關(guān)以前“大包大攬”的管理模式將難以為繼，治理理論在公安機(jī)關(guān)社會服務(wù)的應(yīng)用過程中意義非凡。本文擬依據(jù)這一理論展開分析嘗試，探尋符合新時(shí)代人民群眾需求的警察公共服務(wù)及其實(shí)現(xiàn)路徑。

一、治理現(xiàn)代化的基本觀點(diǎn)

治理（governance）這一概念源自政治學(xué)，在20世紀(jì)90年代勃興于西方政治學(xué)、管理學(xué)界。這一現(xiàn)象源于冷戰(zhàn)結(jié)束后全球化的進(jìn)一步深入以及全球政治經(jīng)濟(jì)格局的深刻變化。諸多學(xué)者和權(quán)威機(jī)構(gòu)嘗試針對這一新概念進(jìn)行界定，并將它與“統(tǒng)治”（government）進(jìn)行區(qū)分。

（一）治理的基本觀點(diǎn)

英語中治理（governance）源自拉丁語和希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。諸多關(guān)于治理的定義中，全球治理委員會的定義具有較大的權(quán)威性和代表性。該委員會在《我們和全球的伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中指出，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這當(dāng)中既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動［1］。

關(guān)于治理的一般理論，主要觀點(diǎn)有：

1.治理與統(tǒng)治具有較大區(qū)別

長期以來，治理一詞與統(tǒng)治交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中［2］。隨著國際政治經(jīng)濟(jì)格局的深刻變化，舊有的統(tǒng)治模式不再適應(yīng)新的全球化要求，統(tǒng)治一詞的含義開始向治理轉(zhuǎn)變。這兩者的概念有諸多共同之處，兩者均強(qiáng)調(diào)政府在其中的主導(dǎo)作用，均以達(dá)到好的治理或者統(tǒng)治效果為最終目標(biāo)。治理這一新生事物，相比統(tǒng)治而言更適應(yīng)新的時(shí)代要求。表面上治理與統(tǒng)治相差不遠(yuǎn)，但其實(shí)際含義則有天壤之別，主要體現(xiàn)在治理的權(quán)威與核心不僅僅來源于政府，而且還來源于其他主體。

2.治理的核心在于合法權(quán)威的多中心化

在統(tǒng)治理論中，政治生活的權(quán)威僅來自政府，政府運(yùn)用其掌握的權(quán)力，通過公共政策的制定和實(shí)施，對公共事務(wù)進(jìn)行單向管理。但是這種統(tǒng)治模式無法涵蓋整個(gè)社會，以我國為例，政府的層級最低設(shè)在鄉(xiāng)一級，鄉(xiāng)以下的村或者城市中的社區(qū)、街道在目前的制度設(shè)計(jì)上是政治權(quán)力無法觸及之地；單向的統(tǒng)治也無法靈活地對市場的變化作出精準(zhǔn)快速的反應(yīng)，不僅不能促進(jìn)和保障公民權(quán)益，還會造成管理成本的提升?；诖?，治理理論提出了合法權(quán)威不完全來自政府這一主體，它既可以來自公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)或者社會組織。這可以說是治理理論的核心所在。治理理論認(rèn)為，治理活動的主要形式將是政府依照市場規(guī)則，與社會組織和私人機(jī)構(gòu)的管理雙向合作，這種形式可以涵蓋更廣泛的社會面，使社會自覺地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，在各方的良性互動中尋求社會生活中的“帕累托最優(yōu)”。

3.治理的最終目標(biāo)是公共利益的最大化

公共利益最大化，是治理過程良性運(yùn)行的必然結(jié)果。美國學(xué)者奧斯特羅姆在其著作中以土耳其阿蘭亞漁場為例做了較為生動的說明：該漁場以往處于“黑暗時(shí)代”，漁場的無限制使用引發(fā)了不少爭端，由缺乏經(jīng)驗(yàn)的官員進(jìn)行管理亦不現(xiàn)實(shí)。為解決這一困境，由當(dāng)?shù)貪O民成立的生產(chǎn)合作社開始進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的嘗試，制定出權(quán)責(zé)分明的規(guī)則，政府的工作僅是每年承認(rèn)已經(jīng)簽署的協(xié)議。由此可見，通過一項(xiàng)簡單的治理活動，漁場的使用得到了規(guī)范，漁民的總體收益得到了保障，政府實(shí)現(xiàn)了維護(hù)社會秩序的目標(biāo)，相關(guān)公共利益均得到了較好的發(fā)展。

（二）治理現(xiàn)代化的標(biāo)志

良好的治理，即善治（good governance），是治理現(xiàn)代化的同義詞，是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)［3］。俞可平在綜合各家觀點(diǎn)后，認(rèn)為治理現(xiàn)代化應(yīng)具有五點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)：一是公共權(quán)力的制度化與規(guī)范化，二是民主化，三是法治化，四是強(qiáng)調(diào)效率，五是國家社會各層級主體的整體協(xié)調(diào)。

二、治理現(xiàn)代化語境中的警察公共服務(wù)

以上治理理念的相關(guān)表述適應(yīng)新時(shí)代中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢，取得了較為廣泛的共識。警察權(quán)是行政權(quán)力中重要的組成部分，其行使主體公安機(jī)關(guān)在實(shí)踐中與社會各階層群體個(gè)體的接觸是政府中較為頻繁的。行使警察權(quán)向社會提供公共服務(wù)是公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)，是公安機(jī)關(guān)與公民和社會組織緊密聯(lián)系的橋梁。運(yùn)用治理理論分析警察公共服務(wù)具有較強(qiáng)的學(xué)術(shù)意義和現(xiàn)實(shí)意義。需要注意的是，本文對警察公共服務(wù)采取的態(tài)度是廣義上的，即警察公共服務(wù)包含了警務(wù)活動以及非警務(wù)活動。

（一）警察公共服務(wù)的內(nèi)涵

警察公共服務(wù)，是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察為實(shí)現(xiàn)公共安全職能，履行法律職責(zé)，為人民群眾開展的一切活動［4］。在我國《人民警察法》中，這樣的活動被規(guī)定為人民警察對于公民遇到緊急情況的救助行為，具有非強(qiáng)制性。在實(shí)踐中，各地公安機(jī)關(guān)將在接處警過程中遇到的公民求助劃歸為“求助類警情”，例如幫助尋找遺失物品和人員、調(diào)解矛盾糾紛等，一般采取各種輔助性的非強(qiáng)制措施幫助實(shí)現(xiàn)公民的需求。

（二）法治化的警察公共服務(wù)

治理活動的順暢運(yùn)行，一個(gè)重要的前提條件是占據(jù)優(yōu)勢地位的政治權(quán)力必須以法治化軌道運(yùn)行。警察公共服務(wù)的法治化運(yùn)行是公民利益得到保障的重要條件，其意義在于通過公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，賦予其對應(yīng)的法定職責(zé)與事項(xiàng)、警察公共服務(wù)的程序化與規(guī)范化，以及明確警察公共服務(wù)的邊界，警察執(zhí)法行為更加規(guī)范，公民權(quán)益保障更加有力。

1.公安機(jī)關(guān)的法定社會服務(wù)職責(zé)與事項(xiàng)，必須嚴(yán)格得到落實(shí)

《中華人民共和國警察法》、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》以及相關(guān)會議文件對公安社會服務(wù)職責(zé)作了規(guī)定，包含改善與維持社區(qū)治安環(huán)境、受理公民的報(bào)案和投訴、為公民辦理個(gè)人證件、許可資格等服務(wù)。這些警察公共服務(wù)的嚴(yán)格落實(shí)是公安機(jī)關(guān)法治化水平提高的重要途徑，為公共服務(wù)提供最為基礎(chǔ)的合法性。

2.警察公共服務(wù)必須程序化和規(guī)范化

這是警察公共服務(wù)法治化的題中應(yīng)有之意。這就要求警察公共服務(wù)必須事前確定高效便捷的程序，通過標(biāo)準(zhǔn)化操作使服務(wù)趨于規(guī)范。程序化和規(guī)范化亦是警察公共服務(wù)法定職責(zé)與事項(xiàng)履行的技術(shù)層面與制度層面的保障，確保警察公共服務(wù)不發(fā)生異化。

3.警察公共服務(wù)的邊界必須得到明確

政治權(quán)力的運(yùn)行均有邊界以防止其異化，這是法治化要求所決定的。警察公共服務(wù)亦需要明確自己的邊界，這不僅包括自身執(zhí)法的外延要明確，還需要將其與其他行政單位的服務(wù)區(qū)分開來。但在實(shí)踐中，由于相關(guān)政策和宣傳等原因，如漳州“110”以及“四有四必”等的要求與示范效應(yīng)，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了許多遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出法定職責(zé)的任務(wù)和工作：新聞報(bào)道中時(shí)常出現(xiàn)某地社區(qū)民警給外地游客、空巢老人當(dāng)“保姆”的案例。這些現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“非警務(wù)活動”，它占用了較多寶貴的警務(wù)資源，頗有社會公權(quán)力為個(gè)人“享特權(quán)”服務(wù)之嫌。法治化的警察公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)明確這一邊界，這既包含前述的法律法規(guī)要明確，也有將警務(wù)活動與“非警務(wù)活動”之間的模糊界限確定之意。但是，公安機(jī)關(guān)自身的宗旨屬性也決定了上述明確之外的部分，公安機(jī)關(guān)在日常工作中也難免會觸及。此時(shí)，就需要依賴公民與社會力量完成公安機(jī)關(guān)力所不能及的工作。

（三）多中心化的警察公共服務(wù)主體

治理理論中尋求社會治理的多中心化，是通過政治影響力覆蓋面的擴(kuò)大以及雙向有效的溝通，以尋求治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這在警察公共服務(wù)中同樣是如此。警察公共服務(wù)的多中心化是為了讓公安機(jī)關(guān)能更多地影響到每個(gè)公民以及社會組織，與管轄的公民與社會組織的聯(lián)系更緊密，是為了保障公民利益的總體實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前除了政府，公民和社會組織在警察公共服務(wù)中的作用應(yīng)得到更多的重視。

1.公安機(jī)關(guān)與公民之間的緊密聯(lián)系

這是中國共產(chǎn)黨群眾工作路線的必然要求。20世紀(jì)60年代形成的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”通過依靠群眾、發(fā)動群眾、教育群眾，充分調(diào)動了楓橋鎮(zhèn)群眾的積極性，當(dāng)?shù)卮蟛糠值拿芗m紛和案件通過群眾自治得到了解決，實(shí)現(xiàn)了“捕人少、治安好”的良好效果。進(jìn)入新時(shí)代，更要繼承和發(fā)揚(yáng)好“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，密切聯(lián)系群眾。而緊密聯(lián)系群眾的重點(diǎn)在于調(diào)動社會活力，通過公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)、教育發(fā)動群眾自覺地組織起來，同違法犯罪行為做斗爭。

2.公安機(jī)關(guān)與社會組織的密切合作

在充分發(fā)動群眾、調(diào)動社會活力的基礎(chǔ)上，社會組織的壯大將成為趨勢。社會組織相比分散的公民個(gè)體來說，擁有的權(quán)力更多，影響力更大，形式也多種多樣。社會組織的發(fā)展決定于相對寬松的政治環(huán)境，得益于與行政機(jī)關(guān)的合作。前述公安機(jī)關(guān)權(quán)力無法涉及、不便參與的服務(wù)領(lǐng)域，可以通過公安機(jī)關(guān)與社會組織合作、向社會組織購買服務(wù)的形式實(shí)現(xiàn)。

（四）公共安全利益最大化是警察公共服務(wù)的目標(biāo)

治理理論追求公共利益的最大化，使治理活動參與各主體的利益均能得到保障與發(fā)展，是政治生活中的“帕累托最優(yōu)”。奧斯特羅姆在其著作中提出的案例實(shí)現(xiàn)了這樣的一個(gè)最優(yōu)狀態(tài)，但與我國公共安全利益相比較，樣本數(shù)量不夠大，復(fù)雜性不高。新時(shí)代中國社會的主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變，新型矛盾凸顯，不同的社會群體之間矛盾增多，社會矛盾更加錯(cuò)綜復(fù)雜，警察公共服務(wù)的難度增大。

公共利益最大化是社會治理活動良好運(yùn)行的必然結(jié)果，公共安全利益的最大化與公安機(jī)關(guān)社會服務(wù)的法治化和多中心化呈現(xiàn)出強(qiáng)因果關(guān)系。追求公共安全“善治”的良好狀態(tài)，關(guān)鍵在于公安機(jī)關(guān)準(zhǔn)確把握當(dāng)前社會中的公共安全利益的“最大公約數(shù)”，明晰其本質(zhì)所在。

（五）階段性的警察公共服務(wù)發(fā)展過程

治理活動是傳統(tǒng)的統(tǒng)治活動順應(yīng)全球化深入發(fā)展和國際經(jīng)濟(jì)政治格局變化而演變來的，呈現(xiàn)出階段性和過程性。王小海（2007）指出，在實(shí)踐中中國的警察公共服務(wù)分為危難緊急的求助服務(wù)、知識方面的服務(wù)、日常生活的促進(jìn)服務(wù)及其他服務(wù)［5］。我們從中不難看出，在這四種類型的社會服務(wù)中，公安機(jī)關(guān)依舊是警察公共服務(wù)的唯一主體，它“更多的是在扮演著生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，而為社會和公民提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化”［6］，依舊處在統(tǒng)治和單項(xiàng)管理這一階段。統(tǒng)治向治理進(jìn)行轉(zhuǎn)變的過程是漫長的，其重點(diǎn)在于積極調(diào)動公民與社會活力，培養(yǎng)公民積極參與社會治理，這考驗(yàn)著治理者的定力和決策能力。

三、警察公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑

依照治理理論，警察公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)是公共安全利益的最大化，核心在于多中心化的治理主體，且以法治化為自身順暢運(yùn)行的前提。據(jù)此，堅(jiān)持“人民公安為人民”的發(fā)展理念，正確評估新時(shí)代社會主要矛盾在警察公共服務(wù)上的表現(xiàn)，通過公安政策指導(dǎo)，激發(fā)多種警察公共服務(wù)主體活力，堅(jiān)持法治化的道路，保持戰(zhàn)略定力，實(shí)現(xiàn)公共安全利益的最大化，是新時(shí)代發(fā)展警察公共服務(wù)的必由之路。

（一）警察公共服務(wù)的政治引領(lǐng)

政治引領(lǐng)，是指在警察公共服務(wù)的過程中必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的［7］。公安機(jī)關(guān)的組織屬性要求其必須接受中國共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，警察公共服務(wù)自然也要接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

具體來說，加強(qiáng)警察公共服務(wù)的政治引領(lǐng)需從幾個(gè)方面發(fā)力：一是堅(jiān)持黨對警察公共服務(wù)的政治領(lǐng)導(dǎo)，確保警察公共服務(wù)的重大決策都經(jīng)過黨組織集體討論與表決通過，保證警察公共服務(wù)的正確方向，使其能夠服務(wù)新時(shí)代我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局；二是堅(jiān)持黨對警察公共服務(wù)的組織領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在提高公安機(jī)關(guān)人民警察的黨性修養(yǎng)，強(qiáng)調(diào)黨員民警應(yīng)在個(gè)人的崗位上以身作則，在進(jìn)行警察公共服務(wù)的過程中要身先士卒、嚴(yán)于律己，充分發(fā)揮共產(chǎn)黨員的模范帶頭作用和基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用；三是堅(jiān)持黨對警察公共服務(wù)的思想領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持學(xué)習(xí)黨的重要理論、思想和精神，學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨中央關(guān)于國家治理水平與治理能力現(xiàn)代化的決策部署，堅(jiān)持用實(shí)事求是的觀點(diǎn)分析本地區(qū)的警察公共服務(wù)問題。

（二）社會服務(wù)主體的多元建設(shè)

社會服務(wù)主體的多元建設(shè)，要求公安機(jī)關(guān)充分重視公民和社會組織的作用，激發(fā)他們的活力。具體來說應(yīng)以幾個(gè)方面為重點(diǎn)：

一是深入學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)。例如我國杭州、深圳開展公民警校或青少年警校的實(shí)踐，這些地區(qū)通過相關(guān)機(jī)制的建設(shè)，讓社會組織、企業(yè)和轄區(qū)內(nèi)的群眾廣泛參與到警察公共服務(wù)中，切實(shí)提高了公民在警察公共服務(wù)中的獲得感；二是建立民意訴求的收集機(jī)制。進(jìn)入新時(shí)代，我國面臨的安全挑戰(zhàn)日益復(fù)雜，群眾的安全需求呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化的特點(diǎn)。警察公共服務(wù)需要及時(shí)滿足人民群眾的各種安全需求，就要以互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)等手段擴(kuò)大公民與公安機(jī)關(guān)溝通的渠道，通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、輿情分析、實(shí)地走訪等方式掌握多元化的安全訴求，為警察公共服務(wù)提供決策支撐；三是完善與社會組織的合作機(jī)制。公安機(jī)關(guān)要給予社會組織充分的發(fā)展空間，聯(lián)合民政部門為其設(shè)立組建、開展活動領(lǐng)域的“白名單”，并通過向社會組織購買服務(wù)等方式促進(jìn)社會組織的發(fā)展，幫助其擴(kuò)大影響。

在建設(shè)多元化社會服務(wù)主體的同時(shí)，公安機(jī)關(guān)仍需認(rèn)清自身定位，即公安機(jī)關(guān)在警察公共服務(wù)中的主導(dǎo)地位。公安機(jī)關(guān)看待警察公共服務(wù)，既不能延續(xù)“大包大攬”，更不能將社會服務(wù)一律交由市場化運(yùn)行。這既是公安機(jī)關(guān)踐行黨的宗旨屬性的保證，也是適應(yīng)新時(shí)代公安機(jī)關(guān)治理水平提升新要求的時(shí)代之需。

（三）社會服務(wù)運(yùn)行的法治保障

法治保障，是全面依法治國總目標(biāo)在社會公共服務(wù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是指各社會服務(wù)主體的活動均應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)運(yùn)行，不受領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人意志左右。這要求首先在國家立法層面明確公安機(jī)關(guān)人民警察的社會服務(wù)職責(zé)與服務(wù)內(nèi)容，各地區(qū)公安機(jī)關(guān)制定有社會服務(wù)的詳細(xì)政策，明確社會服務(wù)的參與主體，特別是公安機(jī)關(guān)自身的服務(wù)邊界；其次是公安機(jī)關(guān)要為社會服務(wù)的運(yùn)行設(shè)置簡單便民的程序，方便群眾參與。除此之外，監(jiān)察機(jī)關(guān)和督察部門要發(fā)揮自身職能，實(shí)時(shí)監(jiān)督各公安服務(wù)主體履行職責(zé)的情況，對違反法律規(guī)定的情況視情處理。法治保障使公安機(jī)關(guān)社會服務(wù)形成一個(gè)權(quán)力運(yùn)行閉環(huán)，確保警察公共服務(wù)在常態(tài)下正常運(yùn)行，永葆為人民服務(wù)的初心，防止其異化為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)者為個(gè)人謀取私利的工具。

我國已經(jīng)全面邁入新時(shí)代，社會的基本矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，人民群眾的安全需求逐漸變得多樣復(fù)雜。當(dāng)前，我國面臨著百年未有之大變局，國際國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)局勢日趨復(fù)雜，在充滿機(jī)遇的未來，更面臨著許多安全挑戰(zhàn)，這對公安機(jī)關(guān)的治理水平提出了新的更高的挑戰(zhàn)與要求。未來，滿足人民群眾的安全需求將成為公安機(jī)關(guān)的關(guān)注重點(diǎn)，更加細(xì)致、人性化的警察公共服務(wù)將成為公安工作的重心。公安機(jī)關(guān)必須與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)社會服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級，為國內(nèi)維護(hù)穩(wěn)定建立更加牢固的群眾基礎(chǔ)和堅(jiān)實(shí)后盾。