強(qiáng)制分類疊加國補(bǔ)新政垃圾焚燒處理面臨新問題

□ 趙 翔

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和人民生活水平的提高，城鎮(zhèn)生活垃圾產(chǎn)生量逐年增長。近年來，江蘇通過新增垃圾發(fā)電裝置，不斷提升垃圾焚燒處理能力，既滿足了城鎮(zhèn)生活垃圾的處理需求，又提高了資源利用率，改善了生態(tài)環(huán)境，但隨著行業(yè)規(guī)模的快速做大，一些潛在問題逐漸顯現(xiàn)，加之生活垃圾強(qiáng)制分類的推進(jìn)、非水可再生能源發(fā)電新政的出臺(tái)，垃圾焚燒處理面臨諸多新的問題。

|江蘇城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理情況

江蘇通過新增垃圾焚燒處理能力，杜絕垃圾圍城，在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了焚燒主導(dǎo)、取代填埋，焚燒處理能力和焚燒處理量占比均居全國首位，遠(yuǎn)高于全國平均水平。

（一）本世紀(jì)初，江蘇焚燒處理率尚低于全國

本世紀(jì)初，全國的城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率仍處于較低水平，無害化處理方式以填埋為主、堆肥次之、焚燒為輔。2002 年，全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率僅57.0%，無害化處理方式中填埋占89.7%、焚燒占3.4%；當(dāng)年江蘇城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理量中填埋占比超過九成，高達(dá)93.8%，焚燒占比低于全國平均水平，僅為2.4%。

（二）“十一五”時(shí)期，江蘇焚燒處理能力顯著提升

“十一五”時(shí)期，隨著全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率的提升，垃圾焚燒處理能力也隨之提升。2010年，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒能力占無害化處理能力的25.5%，焚燒量占無害化處理量的比重17.3%，比重比2005 年分別提高12.6 個(gè)和7.5 個(gè)百分點(diǎn)；當(dāng)年江蘇焚燒能力占無害化處理能力的38.6%，焚燒量占無害化處理量的46.4%，比重比2005 年分別提高30.8 個(gè)和39.8 個(gè)百分點(diǎn)，當(dāng)年焚燒處理能力占全國能力的17.0%，處理量占全國的19.1%，占比比2005 年分別提高11.3 個(gè)和16.5個(gè)百分點(diǎn)。

（三）“十三五”時(shí)期，焚燒處理已成為絕對主導(dǎo)

伴隨城鎮(zhèn)生活垃圾產(chǎn)生量快速增加，國內(nèi)部分地區(qū)出現(xiàn)了“垃圾圍城”的現(xiàn)象，傳統(tǒng)填埋方式造成對土地資源的占用和對地下水環(huán)境的污染。為此，江蘇立足規(guī)劃布局，快速新增垃圾焚燒處理能力，“十二五”時(shí)期，江蘇累計(jì)新增城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力21295 噸/天，焚燒處理能力占比五年間提高19.5 個(gè)百分點(diǎn)。

“十三五”時(shí)期，江蘇通過PPP方式，加快引入一批焚燒處理企業(yè)，焚燒已成為江蘇城鎮(zhèn)生活垃圾處理方式的絕對主導(dǎo)。2016 年，江蘇已基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)生活垃圾全部無害化處理，全省城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力38443 噸/天，占全省城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理能力的58.2%，占全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力的13.8%，當(dāng)年全省焚燒處理城鎮(zhèn)生活垃圾1177.6 萬噸，占全省所有處理方式的66.0%，占當(dāng)年全國焚燒處理量的14.8%。

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公開數(shù)據(jù)顯示，2018 年江蘇城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒能力占比和焚燒處理量占比在全國率先突破70%，分別達(dá)到70.7%和73.1%，占比分別高于全國平均水平29 個(gè)和34.1 個(gè)百分點(diǎn)，其中焚燒處理能力占比高于第2 位浙江5.1 個(gè)百分點(diǎn)，焚燒量占比高于第2 位山東10.6 個(gè)百分點(diǎn)。2019 年，江蘇城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力55785 噸/天，比2016 年增長45.1%，占全省垃圾無害化處理能力的71.4%，比重比2016年提高了13.2 個(gè)百分點(diǎn)，當(dāng)年全省焚燒處理城鎮(zhèn)生活垃圾1546.1 萬噸，占所有處理方式的76.0%，比重比2016年提高了10 個(gè)百分點(diǎn)。2020 年，江蘇包括城鎮(zhèn)生活垃圾在內(nèi)的總焚燒處理能力達(dá)7.13 萬噸/日，焚燒占比超過80%，位居全國第1，徐州、南通、鹽城、鎮(zhèn)江、宿遷等5 個(gè)地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)所有生活垃圾“全量焚燒”。

（四）焚燒處理帶動(dòng)了能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

當(dāng)前垃圾焚燒處理絕大多數(shù)用于發(fā)電，少量用于供熱和其他摻燒?！笆濉币詠?，江蘇規(guī)模以上垃圾發(fā)電企業(yè)垃圾處理量、發(fā)電量均呈現(xiàn)明顯增長，垃圾焚燒發(fā)電量占規(guī)模以上工業(yè)發(fā)電量的比重逐年上升。

2019 年，江蘇規(guī)模以上垃圾焚燒發(fā)電廠共處理垃圾1528 萬噸，比2016 年增加819 萬噸，發(fā)電量60.6億千瓦時(shí)，比2016 年增加25.3 億千瓦時(shí)，垃圾焚燒發(fā)電量占規(guī)模以上工業(yè)發(fā)電量的比重由2016 年的0.8%升至1.2%。2020 年，全省規(guī)模以上垃圾焚燒發(fā)電廠的垃圾處理量、發(fā)電量均超過2019 年全年水平，分別超出309.3 萬噸、16.9 億千瓦時(shí)，垃圾焚燒發(fā)電量占規(guī)模以上工業(yè)發(fā)電量的比重升至1.5%。

|強(qiáng)制分類和國補(bǔ)新政產(chǎn)生的影響

強(qiáng)制分類：目前江蘇省內(nèi)南京、蘇州兩市作為全國46 個(gè)試點(diǎn)城市之一，已經(jīng)全面開展生活垃圾強(qiáng)制分類。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部要求，2025 年底前全國地級及以上城市要基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)。

國補(bǔ)新政：根據(jù)財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局在2020 年10 月出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》的補(bǔ)充通知，垃圾發(fā)電全生命周期合理利用小時(shí)為82500 小時(shí)，國補(bǔ)期限自并網(wǎng)之日起滿15 年。

上述兩項(xiàng)政策對垃圾焚燒處理行業(yè)將產(chǎn)生明顯影響。

（一）強(qiáng)制分類對垃圾總量和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響

1.短期看，入爐焚燒垃圾減少，廚余垃圾增加。強(qiáng)制分類前，垃圾焚燒發(fā)電廠投爐垃圾為其他垃圾和廚余垃圾，實(shí)施強(qiáng)制分類后，僅其他垃圾通過焚燒處理，廚余垃圾轉(zhuǎn)入廚余垃圾處理設(shè)備處理。

一方面，可供焚燒垃圾在短期內(nèi)會(huì)減少，垃圾電廠可能會(huì)面臨“吃不飽”“負(fù)荷低”“發(fā)電少”的情況。根據(jù)蘇州市環(huán)衛(wèi)部門的估算，蘇州市廚余垃圾量約占所有垃圾清運(yùn)量的三成；南京市在推行強(qiáng)制分類后，廚余垃圾的分出量呈倍數(shù)增長；上海市的分類經(jīng)驗(yàn)顯示，短期用于焚燒的其他垃圾減量21%，而廚余垃圾分出量翻倍。因此，部分垃圾發(fā)電企業(yè)坦言企業(yè)已經(jīng)從“燒好垃圾多發(fā)電”向“少燒垃圾多發(fā)電”轉(zhuǎn)變。

另一方面，廚余垃圾的剝離會(huì)影響焚燒工況。目前投運(yùn)的垃圾電廠均按照強(qiáng)制分類前的混合垃圾熱值進(jìn)行設(shè)計(jì)，由于廚余垃圾含水量高，混合垃圾熱值在1200 大卡/公斤～1600 大卡/公斤，而剝離廚余垃圾后，含水率下降明顯，熱值提高500 大卡/公斤以上甚至更高，因此現(xiàn)有垃圾焚燒裝置面臨爐膛溫度升高、熱負(fù)荷能力承壓等問題，垃圾焚燒電廠的技術(shù)工藝需要進(jìn)行較大規(guī)模的調(diào)整。

2.長期看，生活垃圾的產(chǎn)生量增速放緩、多元化的處理渠道會(huì)沖擊焚燒發(fā)電行業(yè)。推行垃圾強(qiáng)制分類后，居民的垃圾回收處理意識(shí)顯著增強(qiáng)，從長遠(yuǎn)看，生活垃圾的產(chǎn)生量必然呈增長趨勢，但是增速會(huì)有所放緩。近十年來，全國城鎮(zhèn)生活垃圾產(chǎn)生量年均增長2.9%，十三五以來，江蘇城鎮(zhèn)生活垃圾產(chǎn)生量年均增長4.4%，根據(jù)國內(nèi)其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)強(qiáng)制分類后，社會(huì)各界垃圾資源再利用的意識(shí)增強(qiáng)，部分生活垃圾在投放初期通過市場化手段已由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行回收處理，進(jìn)而生活垃圾產(chǎn)生量會(huì)增速放緩甚至部分地區(qū)有所下降。同時(shí)，除傳統(tǒng)填埋、焚燒方式外，近年來，生活垃圾多元化利用的手段增加，2019年全省城鎮(zhèn)生活垃圾中，通過其他多元化方式處理的比重為3.0%，而在2016 年，這一比重還是0。

（二）國補(bǔ)新政對企業(yè)產(chǎn)能利用提出了新要求

目前垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的收入主要包括垃圾處理費(fèi)和發(fā)電收入，其中垃圾處理費(fèi)因地而異，每度發(fā)電收入包含基礎(chǔ)電價(jià)0.391 元、省補(bǔ)0.1 元、國補(bǔ)0.159 元。

根據(jù)國補(bǔ)新政，若企業(yè)產(chǎn)能利用率高，噸發(fā)電量也高，超出82500利用小時(shí)數(shù)，超發(fā)部分不再享受國補(bǔ)，若企業(yè)產(chǎn)能利用率保持100%，在不考慮檢修的情況下，實(shí)際可享受國補(bǔ)僅不足10 年，而在江蘇省內(nèi)，絕大部分焚燒發(fā)電企業(yè)的產(chǎn)能利用率在80%～110%，有些企業(yè)由于入廠垃圾量持續(xù)增長，產(chǎn)能利用率保持在100%以上，因此項(xiàng)目收益期限會(huì)明顯縮短；若項(xiàng)目產(chǎn)能利用率低，噸發(fā)電量低，營運(yùn)水平差，15 年內(nèi)達(dá)不到82500 利用小時(shí)數(shù)，之后也不再享受國補(bǔ)。

總之，新政對企業(yè)的產(chǎn)能利用情況提出了新的要求，但是除了焚燒發(fā)電企業(yè)自身的焚燒爐品牌和運(yùn)營能力，決定產(chǎn)能利用率最根本的是入廠垃圾量，這是客觀變動(dòng)的，企業(yè)無法決定。同時(shí)，由于國補(bǔ)新政的力度較大，焚燒發(fā)電企業(yè)最擔(dān)心的是省補(bǔ)政策的跟進(jìn)和未來補(bǔ)貼有可能退坡甚至取消，這會(huì)使企業(yè)謹(jǐn)慎上馬新的焚燒處理裝置。

|目前焚燒處理存在的突出問題

（一）焚燒規(guī)劃的背景已發(fā)生改變

《江蘇省生活垃圾焚燒發(fā)電中長期發(fā)展指導(dǎo)規(guī)劃（2019-2030 年）》提出，到2030 年全省生活垃圾焚燒處理能力達(dá)到10 萬噸/日以上，生活垃圾焚燒處理比例達(dá)到85%以上。若按照產(chǎn)能利用率較低的80%、焚燒垃圾全部為其他垃圾且焚燒比例100%、其他垃圾與廚余垃圾比例5 ∶1 估算，到2030 年全省垃圾焚燒處理量將超過2900 萬噸，包括廚余在內(nèi)的垃圾處理量將超過3500萬噸。

在目前未全面推開生活垃圾強(qiáng)制分類的情況下，江蘇生活垃圾總焚燒能力已超7 萬噸/日，焚燒占比已超過80%，考慮到垃圾強(qiáng)制分類對垃圾總量的影響以及后續(xù)補(bǔ)貼政策對企業(yè)產(chǎn)能利用的影響，規(guī)劃的宏觀背景已發(fā)生顯著改變。

（二）存在“旱澇不均”，跨區(qū)域統(tǒng)籌較難

目前江蘇城鎮(zhèn)生活垃圾的收儲(chǔ)、運(yùn)輸、處理均以屬地政府主導(dǎo)，垃圾焚燒處理能力只能供本地區(qū)使用，產(chǎn)生的生活垃圾只能在本地區(qū)消納。因此，從全省和各設(shè)區(qū)市大盤子看，可能垃圾焚燒能力足以消納地區(qū)產(chǎn)生的垃圾，但是下沉到縣級層面則會(huì)出現(xiàn)“旱澇不均”，有的地區(qū)垃圾無處焚燒，有的地區(qū)焚燒裝置無垃圾可燒。例如，2020 年6 月常熟浦發(fā)擴(kuò)建的1800 噸/天垃圾焚燒處理裝置并網(wǎng)發(fā)電，加之該企業(yè)前期處理能力，目前日處理能力3300 噸/天，而常熟地區(qū)日均垃圾收運(yùn)僅2000 噸/天，尚有1300 噸處理能力富余，周邊昆山、太倉、張家港均有余量垃圾但卻無法調(diào)運(yùn)。

造成跨區(qū)域統(tǒng)籌較難的原因：一是垃圾焚燒處理采取特許經(jīng)營，一個(gè)縣（市）只有一家企業(yè)介入，特許經(jīng)營協(xié)議制約了垃圾區(qū)域間的調(diào)度；二是垃圾處理費(fèi)用地區(qū)差異較大，即便是在垃圾全市統(tǒng)籌調(diào)度的南通，不同企業(yè)的垃圾處理費(fèi)用也有較大差異；三是出于對環(huán)境因素的綜合考量，雖然已有區(qū)域環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、飛灰處理費(fèi)等補(bǔ)償機(jī)制，但是焚燒帶來的污染物排放、焚燒后飛灰等危廢的處置讓處理地不愿意接納域外垃圾。

（三）部分焚燒電廠的經(jīng)營情況不樂觀

目前垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)整體的經(jīng)營情況尚可，但是鎮(zhèn)江光大、上海電氣（南通）、中國天楹、常熟浦發(fā)等企業(yè)反映的一些共性問題值得關(guān)注。

一是補(bǔ)貼滯后影響企業(yè)現(xiàn)金流。目前還有不少企業(yè)國補(bǔ)資金尚未全部到賬，總體看來，國補(bǔ)的錯(cuò)月、錯(cuò)季發(fā)放是常態(tài)，這對于規(guī)模較小企業(yè)的現(xiàn)金流影響較大。

二是各項(xiàng)技改難以回收成本。企業(yè)普遍反映節(jié)能技改的投入較多，但是獎(jiǎng)補(bǔ)資金寥寥無幾。上海電氣（南通）斥資13.6 億元對原有焚燒爐全面升級擴(kuò)容，但無獎(jiǎng)補(bǔ)資金，預(yù)計(jì)無法回收成本；中國天楹耗資1.42 億元研究等離子體飛灰資源化利用，可深度解決垃圾焚燒處理后飛灰的處置利用問題，環(huán)境效益和社會(huì)效益較好，但是經(jīng)濟(jì)效益一般。

此外，省內(nèi)垃圾處理費(fèi)的差異較大，蘇南高、蘇北低，蘇州市區(qū)垃圾處理費(fèi)每噸超過100 元，南通地區(qū)平均80 元，宿遷地區(qū)僅有60 元，而南通范圍內(nèi)，有的企業(yè)可拿到90元，有的企業(yè)僅有50 元，這也加劇了企業(yè)間經(jīng)營的不平衡。

（四）其他問題

從環(huán)境效益考慮：目前江蘇省內(nèi)早期運(yùn)營的焚燒企業(yè)以流化床技術(shù)居多，該技術(shù)對進(jìn)料要求高，需要煤炭摻燒，飛灰產(chǎn)生量大，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)控制難，設(shè)備連續(xù)運(yùn)行能力差，但是由于摻燒煤炭，同等條件下每噸垃圾發(fā)電量更高；而近年新投運(yùn)的焚燒企業(yè)以爐排爐技術(shù)為主，該技術(shù)不需要煤炭輔助摻燒，其各項(xiàng)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)均能超過國家標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)超歐盟2000 標(biāo)準(zhǔn)。因此從環(huán)保角度考慮，流化床技術(shù)有改進(jìn)和提高的空間。

從安全方面考慮：根據(jù)不同垃圾焚燒企業(yè)反饋的信息，從技術(shù)層面看，垃圾焚燒裝置每4 年需要一次大修維護(hù)，而垃圾處理作為重要的市政工程，一旦停機(jī)就會(huì)造成垃圾堆積，且受資金投入和補(bǔ)貼政策的制約，投資備用機(jī)組經(jīng)濟(jì)效益最小，因此絕大多數(shù)存量企業(yè)基本全年滿負(fù)荷生產(chǎn)，間接增加了安全隱患。

|對策建議

（一）跟進(jìn)規(guī)劃修編

目前江蘇的生活垃圾焚燒發(fā)電中長期發(fā)展指導(dǎo)規(guī)劃雖然2020 年剛出臺(tái)，但是今年以來垃圾焚燒發(fā)電的背景發(fā)生深刻變化，建議根據(jù)南京、蘇州強(qiáng)制分類的試點(diǎn)情況進(jìn)行規(guī)劃的布局優(yōu)化，同時(shí)從安全角度出發(fā)，考量從政府主體增加備用焚燒能力的可能性。

（二）探索區(qū)域調(diào)度

強(qiáng)化“一盤棋”的理念，探索各縣、各設(shè)區(qū)市層面的垃圾統(tǒng)籌處理能力，通過增加環(huán)境補(bǔ)償、飛灰處理費(fèi)用，合理劃定調(diào)度后的污染物排放歸屬，解決“鄰避”問題，避免焚燒能力閑置或垃圾堆積。

（三）做好對沖準(zhǔn)備

做好國補(bǔ)退坡乃至取消的準(zhǔn)備，各地政府要協(xié)調(diào)好政企關(guān)系，與相關(guān)企業(yè)重新擬定特許經(jīng)營協(xié)議，適時(shí)上調(diào)垃圾處理費(fèi)用以對沖國補(bǔ)損失，同時(shí)逐漸縮小地區(qū)間的處理費(fèi)差距，促進(jìn)公平競爭。

（四）支持技術(shù)共享

各地區(qū)焚燒處理企業(yè)處于競爭關(guān)系，建議通過政府搭臺(tái)的方式，強(qiáng)化各企業(yè)在提升噸發(fā)、滲濾液處理、飛灰處理、技術(shù)改進(jìn)等方面的經(jīng)驗(yàn)共享，必要時(shí)可通過市場化手段互相取經(jīng)。

（五）強(qiáng)化部門協(xié)作

焚燒發(fā)電企業(yè)涉及發(fā)電、排污、危廢處理等環(huán)節(jié)，同時(shí)又是市政工程、民生保障工程，涉及發(fā)改、財(cái)政、住建（環(huán)衛(wèi)）、環(huán)保、能源、應(yīng)急等眾多部門，各部門既有重疊要求，又有條線管理要求，建議各部門強(qiáng)化協(xié)作，避免出現(xiàn)“九龍治水”現(xiàn)象增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。