基層智慧治理的運作機制與關(guān)系解構(gòu)
——基于上海B區(qū)“社區(qū)通”的考察

譚 熒,韓瑞波

(1.湖北大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430062;2.華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院,湖北 武漢 430079)

黨的十九屆五中全會指出,“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè),提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”[1]?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強調(diào)要“加強基層智慧治理能力建設(shè)”[2],并在做好規(guī)劃建設(shè)、整合數(shù)據(jù)資源、拓展應(yīng)用場景等方面提出了若干要求。例如,將基層納入信息化建設(shè)規(guī)劃,統(tǒng)籌推進智慧社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)平臺和應(yīng)用終端建設(shè);健全基層智慧治理標準體系,推廣智能感知等技術(shù);完善基層地理信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù),推動數(shù)據(jù)資源共享交換并向基層開放使用;推動各地政務(wù)服務(wù)平臺向基層延伸,建設(shè)開發(fā)智慧社區(qū)信息系統(tǒng)和簡便應(yīng)用軟件,提高基層治理數(shù)字化、智能化水平。這些路徑為推進我國基層智慧治理能力建設(shè)提供了明確的方向。當前,全國各地的基層智慧治理呈現(xiàn)出豐富的實踐樣態(tài)。在此背景下,把握基層智慧治理的實踐邏輯,并對實踐做法的有效性加以甄別,具有重要的理論和實踐意義。

1 基層智慧治理的有效性及其原因

基層是國家政權(quán)延伸的“神經(jīng)末梢”,基層社會治理在社會治理進程中處于基礎(chǔ)性地位[3]。作為基層治理現(xiàn)代化的重要面向,基層智慧治理是現(xiàn)代信息技術(shù)與基層社會治理相結(jié)合而生成的一種新型治理模式,其重心應(yīng)落到基層社區(qū)。那么,對于基層社區(qū)而言,基層智慧治理何以有效?圍繞這一問題,既有研究已呈現(xiàn)出多樣的分析進路。

1.1 基層智慧治理的“技術(shù)-效能”分析

聚焦于基層智慧治理的技術(shù)工具,探討現(xiàn)代信息技術(shù)作用于基層治理實踐的效能和局限。一方面,互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等為智慧治理提供了強大的技術(shù)基礎(chǔ),使數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化成為智慧治理的主要特征。智慧治理以虛擬化的社會系統(tǒng)為中介來實現(xiàn)治理目標,并憑借信息技術(shù)的強大計算能力改變對復(fù)雜治理客體的粗放認知,使之成為可供計算和分析的數(shù)據(jù),從而提升了社會治理的精準性和公共服務(wù)效能[4]。智能感知技術(shù)、信息集成處理技術(shù)、輔助決策技術(shù)、智能服務(wù)技術(shù)等構(gòu)成智慧治理的技術(shù)要素。智能感知技術(shù)可將復(fù)雜的社會治理事實轉(zhuǎn)化為可被感知、讀取和分析的數(shù)據(jù)或符號;信息集成處理技術(shù)可對多元和海量的數(shù)據(jù)加以清洗、分類和儲存;輔助決策技術(shù)可對基層治理單元或部件進行實時觀測,并準確判斷潛在治理問題,進而啟動處理程序、作出科學(xué)決策;智能服務(wù)技術(shù)以服務(wù)對象為中心,以一站式服務(wù)、數(shù)字化平臺和大數(shù)據(jù)系統(tǒng)等為載體,優(yōu)化服務(wù)流程、提升服務(wù)質(zhì)量和用戶滿意度[5]。

另一方面,技術(shù)本身具有脫控的自主性,技術(shù)的發(fā)展?jié)摲颉皵?shù)字利維坦”的現(xiàn)實風(fēng)險[6]。隨著數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟的崛起,信息技術(shù)使城市基層治理逐漸顯現(xiàn)出不同于以前的發(fā)展態(tài)勢,數(shù)字社會的風(fēng)險性和復(fù)雜性增加了基層治理的難度[7]。這些風(fēng)險主要體現(xiàn)為基層治理中的數(shù)據(jù)缺陷、數(shù)據(jù)侵犯、算法歧視、信息安全風(fēng)險等[8]。此外,對技術(shù)工具的過分倚重和崇拜還可能產(chǎn)生“唯數(shù)據(jù)主義”[9]的治理思維,認為“人類的大部分行為都遵循一定的規(guī)律、模型以及原理法則,而且在可重復(fù)性和可預(yù)測性方面與自然科學(xué)不相上下”[10]13。這一思維往往夸大了信息技術(shù)的可及性,也忽視了數(shù)據(jù)質(zhì)量問題和人類行為的主觀因素。當其用于解讀基層治理問題時,會將基層治理的結(jié)構(gòu)性、制度性和程序性問題簡單化為技術(shù)層面的問題,難以形成系統(tǒng)性變革,也無法觸及深層次的體制問題。因此,技術(shù)并非萬能的,這就需要審慎分析和理解信息技術(shù)應(yīng)用于智慧治理的效能,合理界定信息技術(shù)的功能及其邊界。

1.2 基層智慧治理的“結(jié)構(gòu)-行動”分析

聚焦于基層智慧治理的結(jié)構(gòu)樣態(tài)和行動邏輯,分析技術(shù)治理方式對基層治理體系的形塑。在結(jié)構(gòu)形態(tài)方面,基層智慧治理打破了封閉的科層制結(jié)構(gòu),此結(jié)構(gòu)的特征是各級政府縱向等級管理與同一層級政府各職能部門的橫向分工合作。這種條塊式的統(tǒng)合管理模式存在政府層級之間、職能部門之間以及政府組織和市場組織、社會組織之間的信息不對稱、信息壁壘等問題。然而,信息技術(shù)的應(yīng)用使科層機構(gòu)大規(guī)模地共享數(shù)據(jù)成為可能,彌合了政府不同層級和部門的數(shù)據(jù)鴻溝,也加強了信息要素資源在不同治理主體之間的流動,進而使基層治理結(jié)構(gòu)趨于扁平化和開放性[11]。信息技術(shù)在基層治理場域內(nèi)打造了一種跨行政部門的整合型虛擬機構(gòu),使不同的行政部門凝聚為一個相互匹配的治理系統(tǒng)。相比于傳統(tǒng)的科層治理體系,虛擬機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為由信息系統(tǒng)依據(jù)功能界限劃分的各種模塊,且各模塊之間保持有效協(xié)同[12]。

在行動邏輯方面,信息技術(shù)影響著基層智慧治理中的行為選擇?？梢哉f,信息技術(shù)的發(fā)展為個體行動者積極參與基層智慧治理創(chuàng)造了條件。信息和個體參與之間的關(guān)系是工具性的,成本的變化和信息來源的多樣性直接影響著個體參與的層次。作為原子化的各方行動者,在參與基層智慧治理的過程中會基于有限理性、利益驅(qū)動和角色定位而展開策略性的博弈行為,形成相對穩(wěn)定的行動者利益網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟,并通過溝通、對話、協(xié)商和制衡等機制而組成利益共同體。

1.3 基層智慧治理的“組織-機制”分析

本文的研究有別于以上兩種分析路徑,即不再將研究重心置于信息技術(shù)作用于基層智慧治理的效能,抑或技術(shù)手段如何形塑基層治理體系,而是將基層智慧治理的組織運作機制作為主要分析對象,來回應(yīng)基層智慧治理何以有效的問題。在組織分析學(xué)派看來,組織是一個將具有互動關(guān)系的行動者聚集而成的系統(tǒng)。斯科特和戴維斯認為,組織的結(jié)構(gòu)性特征表現(xiàn)在:擁有相對具體目標追求的集體,即“有目的”,組織目標是清晰而具體的,能夠為組織成員的行動選擇提供明確的準則;組織還是一種相對來說高度正式化的集體,參與者之間的協(xié)作是“有意識的”“經(jīng)過協(xié)商的”,關(guān)系結(jié)構(gòu)是被“直言表述”的,組織成員扮演的角色具有確定性[13]32。各組織之間不是相互隔離的,而是通過組織行動者的各項行動得以聯(lián)結(jié);組織行動者使用的工具或手段是行動得以實施和奏效的必要載體。其中,技術(shù)便是組織行動者展開行動的主要載體之一。

已有研究論證了技術(shù)與組織之間的相關(guān)性。例如,邱澤奇指出,技術(shù)的復(fù)雜性和不確定性與組織結(jié)構(gòu)有密切聯(lián)系,組織所使用的技術(shù)不是一成不變的,在時間維度上,技術(shù)總有一個進入組織的過程[14]。簡·芳汀的研究表明,一種信息系統(tǒng)的能力和潛力能否得到充分發(fā)揮,取決于組織行動者對信息技術(shù)進行解釋、設(shè)計、執(zhí)行和使用的方式[15]104。信息技術(shù)嵌入組織結(jié)構(gòu)的過程,實際上是既有的組織體系重塑信息技術(shù)的過程。由此,在探討基層社會治理方式的技術(shù)變革時,我們不能將分析思維停留于技術(shù)層面,而應(yīng)深入剖析特定情境下的組織行動者如何使新興技術(shù)工具轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實治理效能。對于中國本土化的治理實踐而言,我國的基層智慧治理探索通常是在國家力量的主導(dǎo)下進行的,其發(fā)起者一般是政府組織,基本目標定位于變革政府治理方式進而打造智慧型政府,實現(xiàn)公共服務(wù)的精細化、智能化、社會化和專業(yè)化,同時型構(gòu)政府、市場和社會多方協(xié)同的治理格局[16]。因此,以基層智慧治理的組織運作機制作為研究對象,需將組織、行動、技術(shù)等多維要素納入研究視野之中?；谝陨戏治?本文擬通過對上海市B區(qū)“社區(qū)通”的案例描述和分析,呈現(xiàn)基層智慧治理的運作機制,并解構(gòu)其背后的邏輯關(guān)系。

2 基層智慧治理的運作機制

2021年5月,筆者及其研究團隊前往上海市B區(qū)智慧社區(qū)建設(shè)示范點進行深入的實地考察,并以“社區(qū)通”的運作實態(tài)作為重點考察對象,收集和整理了豐富的文本和訪談資料。在此基礎(chǔ)上,本文以“社區(qū)通”的運行為切口,探究基層智慧治理的運作機制。2016年《上海市推進智慧城市建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中明確提出“圍繞生活更便捷、更安全、更和諧,推進智慧社區(qū)建設(shè),促進社區(qū)服務(wù)集成化、社區(qū)治理人性化、家居生活智能化”[17]。在這一政策引導(dǎo)下,上海市各區(qū)域自主探索推進智慧社區(qū)建設(shè)和創(chuàng)新社會治理方式的有效路徑?！吧鐓^(qū)通”是2017年上海市B區(qū)創(chuàng)建的“以黨建為引領(lǐng)、以移動互聯(lián)網(wǎng)為載體、以居村黨組織為核心、以居村委為主導(dǎo)、以城鄉(xiāng)居民為主體、以有效凝聚精準服務(wù)為特點”的智慧治理系統(tǒng),旨在打造黨組織主導(dǎo)下“全地理范圍覆蓋、全人群互動參與、全天候即時響應(yīng)、全系統(tǒng)智慧治理”的新型治理模式。截至2020年底,“社區(qū)通”已在全區(qū)557個城鄉(xiāng)社區(qū)全部上線,已有51.4萬余名城鄉(xiāng)居民用戶,構(gòu)建了一種覆蓋廣泛、參與活躍的網(wǎng)絡(luò)共同體,并獲評中國社會治理創(chuàng)新實踐十佳案例、全國城市基層黨建創(chuàng)新最佳案例、全國鄉(xiāng)村治理典型案例等?！吧鐓^(qū)通”案例為我們研究基層智慧治理的運作機制提供了值得觀察和思考的經(jīng)驗樣本。

2.1 組織動員機制

黨政組織利用自身強大的組織動員能力有力推動了“社區(qū)通”的順利開展。就區(qū)級和街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))一級黨政組織的運作而言,“社區(qū)通”由區(qū)級黨委和政府高位推動,以“社區(qū)通”工作領(lǐng)導(dǎo)小組為依托,以黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政合作為基礎(chǔ),區(qū)委書記和區(qū)長任“雙組長”,對該項工作進行組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌監(jiān)督;領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,設(shè)在區(qū)民政局,負責(zé)協(xié)調(diào)推進和督導(dǎo)檢查;各街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)立本級“社區(qū)通”工作領(lǐng)導(dǎo)小組,確保此項工作的日常運行和深入推進。這種以領(lǐng)導(dǎo)小組為中心的組織架構(gòu)是對科層體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)適,在公共政策執(zhí)行過程中扮演著協(xié)調(diào)溝通、下情上達、激勵監(jiān)督和政策推動的重要角色[18]。領(lǐng)導(dǎo)小組組長是黨政部門的“一把手”,他們將科層組織內(nèi)的各項權(quán)力集于一身,擁有無限責(zé)任且總體負責(zé),以實現(xiàn)對特定治理流程的控制和動員[19]。作為黨政體制運作的重要組織機制,跨部門的各級領(lǐng)導(dǎo)小組便于黨對各項事務(wù)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),也有利于整合自上而下的高位優(yōu)勢和協(xié)同效能,有效擺脫因部門利益結(jié)構(gòu)碎片化而導(dǎo)致的集體行動困境,也可有效規(guī)避基層政府抵觸、變通執(zhí)行上級政策以及由權(quán)責(zé)分立而產(chǎn)生的基層避責(zé)行為,進而消解政策執(zhí)行梗阻、疏通政策流程。

就城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織的運作而言,“社區(qū)通”由社區(qū)黨組織全過程管理運行和把關(guān),社區(qū)黨組織書記是動員社區(qū)范圍內(nèi)各方行動的引領(lǐng)者;社區(qū)“兩委”分工負責(zé)、輪班在線,對居民提出的各類訴求即時回應(yīng)處置。社區(qū)黨組織在“社區(qū)通”運行過程中的功能發(fā)揮,彰顯了其作為城鄉(xiāng)社區(qū)事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)主體的政治引領(lǐng)功能。黨組織在社區(qū)中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和治理能力是國家和社會治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能的關(guān)鍵。依托“社區(qū)通”的智能化平臺,社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和治理方式不斷調(diào)整和創(chuàng)新,從社區(qū)治理場域的“幕后”步入“臺前”,在對復(fù)雜訴求的回應(yīng)和處置中與社區(qū)居民建立起“面對面”的日常聯(lián)系。在居委會和村委會漸趨行政化的當下,社區(qū)黨組織“以黨員示范為支點、以志愿服務(wù)為載體、以人際關(guān)系為紐帶”[20],使社區(qū)空間內(nèi)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會資本存量得以維系,在樹立和強化自身權(quán)威的同時,也實現(xiàn)了對社區(qū)治理多元主體的組織動員,填補了社區(qū)自治組織的治理缺位,成為“黨與社會銜接”[21]的中介。

2.2 行動協(xié)同機制

智慧治理平臺的建設(shè)目標不是基層政府對其他治理主體的單向管控,也不是對社區(qū)動態(tài)的全面監(jiān)控,而是基于多元共治的價值立場提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和催生良性互動的社區(qū)治理模式。盡管“社區(qū)通”的運作主要由區(qū)級黨政部門主導(dǎo)和推動,由區(qū)社會建設(shè)辦公室牽頭,但這并不意味著黨政部門對該項工作的推進會有過多管控和約束。相反,黨政部門在“社區(qū)通”推進過程中主要扮演著協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的角色,負責(zé)前期互聯(lián)網(wǎng)平臺搭建的規(guī)劃溝通,與第三方技術(shù)公司進行合作,做好平臺開發(fā)與運營;搭建“領(lǐng)導(dǎo)小組—居(村)小組—居民”三級聯(lián)動工作體系,將多個社區(qū)治理主體納入平臺架構(gòu)中,激活社會內(nèi)生力量的能動參與。這種協(xié)同是以黨政力量對社會力量的技術(shù)賦權(quán)為支撐的,其典型特征是依托智慧治理技術(shù)平臺強化信息網(wǎng)絡(luò)中各物理節(jié)點之間的關(guān)聯(lián)與依賴程度,激發(fā)各行動主體的協(xié)作效能,形塑新的治理形態(tài)?？梢?智慧治理的技術(shù)運用更側(cè)重于以技術(shù)賦權(quán)的形式授權(quán)于社會主體,促成不同主體之間的行動協(xié)同。

行動協(xié)同機制的建立與維系需要秉持治理行動的利益相關(guān)方和所有參與者都是平等行動者的基本立場,同時呼吁多元主體形成基于持續(xù)性合作關(guān)系的互動參與?！吧鐓^(qū)通”的實踐表明,城鄉(xiāng)居民在智慧治理中的社會參與效能取決于智能平臺的運行能否迎合居民需求。有效的智能平臺建設(shè)與運營能夠精準識別基層社會的復(fù)雜利益需求并將其整合到社區(qū)公共事務(wù)處理流程之中,促使民意表達和需求呈現(xiàn)的“數(shù)據(jù)流”成功進入治理視野[22]。城鄉(xiāng)居民借助“社區(qū)通”平臺可直接向社區(qū)或越級向有關(guān)政府部門提出訴求和建議,或在平臺提供的線上“互動廣場”上就社區(qū)公共事務(wù)與他人展開交流,這在一定程度上可以消解社區(qū)內(nèi)部的利益沖突、凝聚利益共識。作為移動互聯(lián)網(wǎng)平臺產(chǎn)品,“社區(qū)通”基于對社區(qū)居民和村民用戶的群體特征、用戶需求、使用習(xí)慣等數(shù)據(jù)的分析,推動了社區(qū)治理與服務(wù)由粗放式向精準化的轉(zhuǎn)變?！吧鐓^(qū)通”開發(fā)和運營的邏輯起點是從城鄉(xiāng)居民的需求出發(fā)正確認識緊迫需求和長期需求、普遍需求和特殊需求之間的辯證關(guān)系,進而個性化定制功能板塊,將平臺功能與群眾需求相對接。

2.3 技術(shù)嵌入機制

智慧社區(qū)建設(shè)所應(yīng)用的技術(shù)手段包括互聯(lián)網(wǎng)、云計算、云平臺、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、自動化、大數(shù)據(jù)、信息處理等。這些新興技術(shù)嵌入公共治理的過程至少包括以下三個層面:其一,將人、事、物、空間等要素加以數(shù)據(jù)化、信息化,以增強科層組織的決策能力、溝通能力和資源獲取能力,提升組織運轉(zhuǎn)效率和治理效能;其二,改變信息的獲取、流通和分配方式,以及科層制內(nèi)部以信息為紐帶的權(quán)力結(jié)構(gòu),使信息部門在公共治理中的中樞地位得以強化,驅(qū)動信息平臺逐漸演化為公共治理的權(quán)力中心;其三,被賦權(quán)的主體由單一轉(zhuǎn)向多元,吸納市場和社會主體進入治理流程,由此形成開放和多元的治理形態(tài)。技術(shù)嵌入基層治理場域的目標是實現(xiàn)信息技術(shù)與基層治理的有效耦合,具體要求是技術(shù)選擇和應(yīng)用要符合基層事務(wù)的特點,以服務(wù)民生為導(dǎo)向,實行扁平化和網(wǎng)絡(luò)化治理,通過突破上下溝通鏈條、建構(gòu)多元溝通網(wǎng)絡(luò)、簡化治理程序、重構(gòu)治理界面等途徑,構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。

基層智慧治理的技術(shù)嵌入機制依托于支撐智慧平臺運行的基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)路徑。有效的技術(shù)嵌入是打造智慧治理數(shù)據(jù)整合體系的基礎(chǔ),包含技術(shù)安全體系、技術(shù)集成體系、技術(shù)標準體系、技術(shù)創(chuàng)新體系以及云平臺處理系統(tǒng)等?！吧鐓^(qū)通”基于業(yè)務(wù)流引擎、AI引擎、消息引擎、規(guī)則引擎、配置庫、模型庫以及用戶認證授權(quán)等支撐組件,確保平臺對外服務(wù)的靈活性;在主機、網(wǎng)絡(luò)以及安全支撐體系方面,由數(shù)據(jù)庫集群、服務(wù)器集群、中間件服務(wù)器、緩存服務(wù)器、存儲服務(wù)器以及安全防護構(gòu)成;采用安全審計、負載均衡、態(tài)勢感知等技術(shù)工具維持平臺高效安全運行;通過數(shù)據(jù)模型建立、分析維度設(shè)定、主題域定義,與市公安局110接警系統(tǒng)、網(wǎng)格化系統(tǒng)智能對接,實現(xiàn)實體網(wǎng)格與虛擬網(wǎng)格的有機結(jié)合,對平臺數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)抽取和大數(shù)據(jù)分析;依照信息安全方面的相關(guān)規(guī)定,結(jié)合防篡改、防中斷、防泄漏、防勒索等手段,建立起“社區(qū)通”平臺網(wǎng)絡(luò)輿情管控及信息安全保護屏障。

3 基層智慧治理的關(guān)系解構(gòu)

由前文可知,以黨政組織為主體的組織動員機制、基于多元主體互動與合作的行動協(xié)同機制、改變基層治理形態(tài)的技術(shù)嵌入機制,共同型構(gòu)了基層智慧治理場域中的國家與社會、技術(shù)與共治的二維關(guān)系格局。對這種二維關(guān)系進行解構(gòu),彌合各組關(guān)系內(nèi)部存在的張力,有利于深化理論層面的學(xué)理認知和探尋實踐層面的創(chuàng)新路徑。

3.1 國家與社會的共同在場

關(guān)系主義的分析視角否定了國家與社會的分立假設(shè)。米格代爾認為,國家與社會不是實體性的“二分類的結(jié)構(gòu)”,而是相互關(guān)聯(lián)和相互塑造的[23]45-67。吉登斯在對現(xiàn)代民族國家的論述中也提及,現(xiàn)代民族國家將行政權(quán)力滲透到基層社會以實現(xiàn)對后者的全面監(jiān)控,使以往較為獨立的地方性社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑卫淼幕締卧?這也就模糊了國家與社會的界分[24]6。國家與社會之間存在模糊地帶,而以社區(qū)為表征的基層治理空間正處于這一模糊地帶之中,成為各種力量發(fā)生互動博弈的載體。從這一基本立意出發(fā),基層治理研究的重心由以往集中探討國家與社會這兩個分立主體各自的權(quán)力和角色,轉(zhuǎn)向具體治理實踐中分別代表國家力量和社會力量的行動者之間的互動方式。治理規(guī)則的彈性與行動者的積極運作使得國家與社會的權(quán)力、資源、規(guī)范發(fā)生融合交叉,進而形成一種開放體系,“二者都為作為對方代表的行動者敞開,是一個可以進入的領(lǐng)域”[25]。由此,基層治理形態(tài)表現(xiàn)為國家與社會的共同在場。

基層智慧治理的運作不僅有賴于黨政力量的組織動員,也有賴于社會行動者的協(xié)同合作。組織動員機制具有強烈的運動式治理色彩。其優(yōu)勢在于,通過壓力傳導(dǎo)、行政動員和組織網(wǎng)絡(luò)滲透等途徑,高效集中黨政組織資源與社會資源,克服科層內(nèi)部因職責(zé)權(quán)限和資源分散而產(chǎn)生的治理低效問題,以完成各項具體的治理任務(wù),實現(xiàn)國家治理能力的邊際改善[26]。運動式治理超脫于科層組織的常規(guī)設(shè)置與運作。非常規(guī)化、非正式化的組織機制以及以剛性規(guī)范為特征的壓力型體制和目標管理責(zé)任制,可在短時間內(nèi)推動公共政策的層層落實。在我國治理語境中,黨政結(jié)構(gòu)的典型特征表現(xiàn)為黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位和黨政關(guān)系之間的復(fù)合結(jié)構(gòu)。黨組織的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與政府的科層結(jié)構(gòu)相結(jié)合,構(gòu)成這種結(jié)構(gòu)的組織形態(tài);從中央到地方的各類領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)成這種結(jié)構(gòu)運行的重要制度載體和機構(gòu)安排,也成為展開運動式治理的重要組織形式。由“社區(qū)通”的案例可知,“社區(qū)通”工作的順利推進得益于黨政治理結(jié)構(gòu)下的運動式治理。黨政力量對基層智慧治理的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌是具體的而非抽象的,即通過織密黨政組織體系,構(gòu)建以領(lǐng)導(dǎo)小組為中心的層級式組織架構(gòu)和基層黨建引領(lǐng)的政黨組織機制推進政策實施,將黨政力量貫穿于治理全過程,保證了基層智慧治理中的國家在場。

如前文所述,除黨政力量的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌之外,基層智慧治理的有效推進還得益于多元行動者的協(xié)同合作,其實質(zhì)是國家與社會之間的良性互動,而實現(xiàn)這種互動的重要保障是社會力量的持續(xù)在場?；鶎又腔壑卫碣囈灾蔚募夹g(shù)手段客觀上實現(xiàn)了“國家與社會的雙向賦權(quán)”[27]17。新興信息技術(shù)的應(yīng)用一方面使國家能夠更加精準地提供公共服務(wù)、更加精細地治理社會,改善基層治理的方式,提升基層治理的能力;另一方面也為國家與社會的互動提供了一種新的機會空間。像“社區(qū)通”這種智慧治理系統(tǒng)的創(chuàng)建,開拓了社會參與的渠道,有利于基層治理空間內(nèi)的公共辯論、問題傳播和社會監(jiān)督。作為賦權(quán)工具的智慧治理及其技術(shù)運用,允許社會分享國家所掌握的權(quán)力,縮短國家與社會的距離,使社會行動者擁有更多的權(quán)力去影響公共政策。

邁克爾·曼劃分了國家權(quán)力的兩種類型,即專制性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力。前者指的是國家以專斷意志行使和分配權(quán)力,不與民眾協(xié)商而采取行動;后者關(guān)注的則是國家貫徹自己意志的實際能力,利用基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)支持使權(quán)力滲透到社會之中來實現(xiàn)治理目標。邁克爾·曼認為,現(xiàn)代民主國家往往呈現(xiàn)出“弱的專制性權(quán)力”和“強的基礎(chǔ)性權(quán)力”[28]59。實施和強化國家的基礎(chǔ)性權(quán)力,就要求國家與社會之間形成一種制度化的合作與協(xié)商,不斷通過技術(shù)手段的升級和改造來革新治理方式和形塑社會形態(tài)?；鶎又腔壑卫碓噲D基于技術(shù)手段的雙向賦權(quán)路徑,使政府通過與社會合作來提升自身的政策執(zhí)行能力與公共服務(wù)能力,社會通過與政府的互動來汲取公共資源或表達利益訴求,由此形成一種資源依賴關(guān)系,并在國家力量和社會力量之間構(gòu)筑了一種合作治理機制。

3.2 技術(shù)與共治的共同增進

黨的十九屆四中全會指出:“必須加強和創(chuàng)新社會治理,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。”[29]這一要求意味著加強和創(chuàng)新基層社會治理的落腳點應(yīng)該是社會中的“人”,而非“作為技術(shù)裝置的國家”[30],同時意味著基層社會治理的技術(shù)革新要服務(wù)于社會治理共同體的構(gòu)建。在這一共同體中,多元治理主體能夠各盡其能、各展其長,共同營造出一種開放多元、互信互利、合作共贏的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這就需要在創(chuàng)新技術(shù)治理方式的基礎(chǔ)上,堅持以人民為中心的價值立場,最大限度地激活治理系統(tǒng)中的社會共治效能與社會個體的公共參與動能,以技術(shù)化方式進行自我組織和自我管理,真正實現(xiàn)治理過程有公眾參與、治理效果由公眾評價、治理成果與人民共享。

然而,基層智慧治理對技術(shù)的強依賴性存在治理目標逐漸被技術(shù)所替代的潛在風(fēng)險。技術(shù)對基層治理的支配性越強,這種潛在風(fēng)險也就越大,便越有可能出現(xiàn)新的治理難題[31]。對技術(shù)工具的過分依賴或不當應(yīng)用,容易使信息和技術(shù)資源向某些科層部門集中而導(dǎo)致“數(shù)據(jù)威權(quán)”和“數(shù)據(jù)獨裁”,不利于國家向社會的賦權(quán);還可能禁錮公眾的自由意志和行為選擇,或是將復(fù)雜民意簡單化處理[32]。這不僅與智慧治理所倡導(dǎo)的社會共治理念相悖,還會影響公眾參與的積極性。增進社會共治的首要條件是個體權(quán)利的保障和合理需求的滿足。基層智慧治理中的技術(shù)應(yīng)用要適應(yīng)基層社會日益分化的公共服務(wù)需求。經(jīng)濟社會的發(fā)展和內(nèi)生的分化特性導(dǎo)致公共服務(wù)的個體需求表達與顯現(xiàn)愈發(fā)精細。相應(yīng)地,政府的公共產(chǎn)品供給應(yīng)具有更高的精準度,否則將會出現(xiàn)資源分配的錯位,甚至是公共產(chǎn)品供給的無效。

從“社區(qū)通”的應(yīng)用場景和功能設(shè)置來看,“社區(qū)通”以多場景和精細化的方式對社區(qū)公共事務(wù)和治理難題進行分析和研判,以個性化服務(wù)為導(dǎo)向,在微信平臺中定制“人民信箱”“社區(qū)公告”“社區(qū)公約”“左鄰右舍”“黨建園地”“議事廳”“居(村)務(wù)公開”等基本功能版塊,其目的是更加準確和高效地回應(yīng)城鄉(xiāng)居民差異化的公共服務(wù)需求。為鼓勵和便捷居民參與,“社區(qū)通”立足于微信公眾號的深度開發(fā),為每個村(社區(qū))設(shè)置獨立的二維碼,居民經(jīng)掃碼注冊、實名認證、審核通過后便可成為用戶?！吧鐓^(qū)通”的用戶群體是“真正的鄰居們”,發(fā)布的話題是與居民用戶切身利益直接相關(guān)的“鄰里事”,以便于信息、規(guī)則、程序和結(jié)果要素的公開透明,以及社區(qū)公共議題在網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)的討論和傳播,引導(dǎo)居民自下而上提出議題、開展協(xié)商、形成項目、建立公約,激活社區(qū)居民和村民參與社區(qū)治理的自主性。

“社區(qū)通”的實踐充分展示了技術(shù)手段增進社區(qū)共治的工具性價值。智能平臺將技術(shù)延伸至人們的日常生活領(lǐng)域,因數(shù)字鴻溝而造成的社會分化逐漸減少,政府與社會個體之間的話語權(quán)和影響力得以重置。當人們進入“社區(qū)通”所創(chuàng)造的公共生活網(wǎng)絡(luò)空間時,“平臺用戶”的同質(zhì)角色實際上加強了人們之間的身份認同,在某種程度上遏制了社區(qū)的個體化和離散化傾向,也增加了社區(qū)治理的社會資本存量。良好的社會資本對治理績效的積極作用體現(xiàn)為:其一,以社區(qū)自主性凝聚集體行動,使政策制定與執(zhí)行更具回應(yīng)性;其二,以社會信任加固社區(qū)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),激勵和動員社區(qū)成員參與公共事務(wù)治理;其三,培育社區(qū)成員的公益精神和利他意識,以志愿服務(wù)行動配合和補充公共服務(wù)[33]?？梢?社區(qū)共治目標能否實現(xiàn)的關(guān)鍵性因素往往潛藏于微觀的技術(shù)細節(jié)中,這些技術(shù)細節(jié)形塑著多元主體互動的方式和機制,并關(guān)乎一種合作治理模式能否建立和維系。因此,基層智慧治理能力的提升應(yīng)專注于技術(shù)細節(jié)問題,以技術(shù)應(yīng)用的不斷升級來增進社區(qū)共治。

4 結(jié)論與討論

為解答基層智慧治理何以有效這一問題,本文從組織分析的視角考察了基層智慧治理在組織、行動和技術(shù)等維度的運作機制。這些運作機制實際上是組織行動者依據(jù)治理情境的變化而調(diào)適自身行動的集合。信息化、數(shù)字化和智能化的治理情境不僅為多元組織行動者提供了新型行動場域,而且加強了行動者之間的共生性和依賴性,也在很大程度上改變了行動者的互動方式、行為策略以及權(quán)力關(guān)系。通過“社區(qū)通”的個案觀察發(fā)現(xiàn),黨政組織在壓力傳導(dǎo)下的組織動員機制形塑了科層體系內(nèi)部的高效運轉(zhuǎn)以及黨在治理過程中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威;多元組織基于利益共識的行動協(xié)同機制激發(fā)了各行動主體在治理過程中的協(xié)作效能;符合基層事務(wù)特點的技術(shù)嵌入機制促成了新興信息技術(shù)與基層治理的耦合,構(gòu)建出開放和扁平的治理形態(tài)。這些機制共同塑造了基層智慧治理場域內(nèi)的新型關(guān)系形態(tài)。提升基層智慧治理的有效性,應(yīng)準確研判和解構(gòu)基層智慧治理運作背后的邏輯關(guān)系,實現(xiàn)國家與社會的相互賦權(quán)、技術(shù)與共治的共同增進。

研究表明,實現(xiàn)基層智慧治理有效不能僅限于國家層面的整體規(guī)劃、數(shù)據(jù)整合、平臺建設(shè)和技術(shù)支持,還要著眼于治理系統(tǒng)的運作機制與組織行動者的行動效能?；鶎又腔壑卫淼倪\作以組織行動者的互動為前提,而這種互動的觸發(fā)緣由則是各行動者的利益需求。在利益驅(qū)動下,組織行動者都會出于理性考量來選擇相應(yīng)的策略和行為。不同行動主體之間的利益融合或沖突程度是影響行動者策略選擇的主要變量。有效的基層智慧治理需要行動者之間達成基于彼此認同的集體合作。在集體合作的過程之中,行動者會努力讓集體行動朝著有利于實現(xiàn)自身利益目標的方向行進。行動者之間的合作將制造出權(quán)力的共同生產(chǎn)而不是權(quán)力的制約與反制約,并締結(jié)出一種彼此高度依賴的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

由此,在基層智慧治理實踐中踐行國家與社會的相互賦權(quán),要求合理界定治理主體的權(quán)責(zé)邊界和功能角色,將社會治理權(quán)力精準地分配給每個主體,保證治理過程中國家力量和社會力量的共同在場。同時還要認識到,治理技術(shù)只能作為一種工具手段,而無法成為治理目標?；鶎又腔壑卫淼哪繕藨?yīng)始終定位于以國家與社會合作共生為基礎(chǔ)的治理共同體構(gòu)建,本著共治、共建、共享的基本原則,借助于技術(shù)的進步來激活全社會的內(nèi)生力量,最終服務(wù)于公共利益的實現(xiàn)與公共精神的培育。另外,應(yīng)準確辨別和把握信息技術(shù)對于基層智慧治理的效能優(yōu)勢與潛在風(fēng)險,在追求技術(shù)革新的同時,避免對技術(shù)的過分依賴,更不可將其認定為創(chuàng)新基層治理方式和提升基層治理能力的唯一手段。需明確的是,基層智慧治理的有效推進盡管具有強烈的技術(shù)治理色彩,但技術(shù)應(yīng)用的歸宿仍是對社會參與意識和民主價值的追求。