論黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整

劉長(zhǎng)秋

(上海政法學(xué)院馬克思主義學(xué)院,上海 201701)

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出,“依法執(zhí)政,既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政,也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”[1]158,將黨內(nèi)法規(guī)明確納入社會(huì)主義法治體系,使之成為與國家法律相并列且協(xié)同發(fā)揮作用的中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。在此基礎(chǔ)上,黨的十九大報(bào)告提出,“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng),加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,加強(qiáng)和改善對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”[2]68。十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱十九屆四中全會(huì)《決定》)則再次強(qiáng)調(diào),“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[3]。由此,黨內(nèi)法規(guī)作為一種重要的制度受到了高度重視,也受到了國內(nèi)法學(xué)界乃至政治學(xué)界的普遍關(guān)注,其研究者日眾,相關(guān)成果也不斷涌現(xiàn)。

然而學(xué)界對(duì)于“黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整論”的研究還不充分,目前較為有限的研究成果多集中在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的探討上[4],在黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的特點(diǎn)及要求的研究方面,學(xué)界迄今還沒有相關(guān)成果出現(xiàn)。實(shí)際上作為一種法,黨內(nèi)法規(guī)作用的發(fā)揮是需要以其對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整為前提的。而作為一種法,黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系方面具有不同于國家法律乃至其他規(guī)范的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的制定者乃至實(shí)施者正確把握黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)規(guī)律,從而靈活、準(zhǔn)確、高效地理解和運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)來調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系,提升管黨治黨的實(shí)效,實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨乃至助推全面依法治國,都具有重要意義?；诖?本文擬從分析黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象入手,就黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的特點(diǎn)及其基本要求進(jìn)行探討,以期引起學(xué)界對(duì)這方面研究的關(guān)注和重視。

1 黨內(nèi)關(guān)系:黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象

從邏輯上說,黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整決定著黨內(nèi)法規(guī)存在的作用與價(jià)值。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整是黨基于管黨治黨的需要,運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)這一黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的制度手段對(duì)相關(guān)主體施加的規(guī)范、組織、控制和調(diào)節(jié)。而黨內(nèi)法規(guī)所適用的主體便構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象。與國家法律不同,黨內(nèi)法規(guī)受到學(xué)界重視是在黨的十八屆四中全會(huì)明確將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會(huì)主義法治體系之后。正因?yàn)槿绱?學(xué)界對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的研究遠(yuǎn)不及像對(duì)國家法律的研究那樣成熟而系統(tǒng),尤其是在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象及其范圍的研究上。

1.1 學(xué)界有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的爭(zhēng)議

在黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象方面,尤其是黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象范圍方面,學(xué)界存在比較大的爭(zhēng)議。有些學(xué)者認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象是黨內(nèi)關(guān)系,“黨內(nèi)關(guān)系”構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整客體和規(guī)范對(duì)象[5],“我們制定各種黨內(nèi)法規(guī)和制度的目的,在一定意義上講,都是為了通過對(duì)黨內(nèi)關(guān)系加以確立和調(diào)整,建立一個(gè)良好的黨內(nèi)秩序,增強(qiáng)黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力,以保證黨的路線得到順利的貫徹實(shí)行”[6]。也有學(xué)者認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象并不限于黨內(nèi)關(guān)系,也包含黨外關(guān)系。該學(xué)者探討了黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的機(jī)制即黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮作用的機(jī)制,認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象不僅有黨內(nèi)關(guān)系,還包括黨政關(guān)系、政黨關(guān)系以及黨社關(guān)系(黨群關(guān)系),并指出,“黨內(nèi)法規(guī)制度體系通過對(duì)中國共產(chǎn)黨的四種交往關(guān)系(黨內(nèi)、黨政、政黨和黨社)的調(diào)整,規(guī)范了黨組織和黨員在這些交往活動(dòng)中的行為,實(shí)現(xiàn)對(duì)政黨活動(dòng)秩序的規(guī)范”[7]。還有學(xué)者進(jìn)一步探討了黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的具體范圍,認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍不僅包括黨的自身建設(shè)領(lǐng)域,還涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政領(lǐng)域,會(huì)對(duì)非黨組織和黨外群眾的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整,即“黨規(guī)的調(diào)整對(duì)象既包括黨內(nèi)主體,又包括黨外主體”[8]44,甚至將黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的對(duì)象主體概括為七大類型:(1)黨組織和黨員;(2)國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān);(3)群團(tuán)組織;(4)國有企業(yè)、事業(yè)單位;(5)集體經(jīng)濟(jì)組織、基層群眾自治組織、社會(huì)組織;(6)非公有制企業(yè);(7)黨外領(lǐng)導(dǎo)干部、黨外群眾[8]46。

筆者以為,有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整非黨內(nèi)關(guān)系的觀點(diǎn)混淆了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系,誤解了黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的范圍。因?yàn)槿绻h內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象不在黨內(nèi)、不是黨內(nèi)關(guān)系,而是包含各種黨外關(guān)系,就意味著黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在調(diào)整范圍上混同了,因?yàn)閲曳烧{(diào)整對(duì)象所針對(duì)的主體基本上也是上述范圍內(nèi)的主體。這意味著凡是國家法律調(diào)整對(duì)象的主體(亦即相關(guān)法律關(guān)系主體)幾乎也是黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的主體,換句話說,凡是國家法律能夠調(diào)整的社會(huì)關(guān)系幾乎也都是黨內(nèi)法規(guī)能夠調(diào)整的社會(huì)關(guān)系,而這一結(jié)論是經(jīng)不起推敲的。

1.2 黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象是黨內(nèi)關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象通常只能是黨內(nèi)關(guān)系。無論是黨政關(guān)系、政黨關(guān)系,還是黨社關(guān)系(或黨群關(guān)系),都不是而且也不宜成為黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象。黨內(nèi)關(guān)系是指政黨組織內(nèi)部各主體在治理政黨內(nèi)務(wù)的過程中,圍繞各自相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)所形成的相互關(guān)系及互動(dòng)的行為模式[9]。具體表現(xiàn)為黨員與黨員之間的關(guān)系、黨員與黨組織之間的關(guān)系以及黨組織與黨組織之間的關(guān)系。這種關(guān)系既包括同級(jí)或平級(jí)之間的黨員或黨組織關(guān)系,也包括上下級(jí)之間的黨員或黨組織關(guān)系。從邏輯關(guān)系上來看,黨內(nèi)關(guān)系應(yīng)該隸屬于社會(huì)關(guān)系體系,即黨內(nèi)關(guān)系的本質(zhì)是一種社會(huì)關(guān)系,黨內(nèi)關(guān)系只是社會(huì)關(guān)系中的一種特殊表現(xiàn)形式[5]。法對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整是通過設(shè)定相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù),以此引導(dǎo)人們從事其鼓勵(lì)或要求的行為來實(shí)現(xiàn)的。而黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整則是通過對(duì)相應(yīng)的黨員或黨組織提出相應(yīng)的要求來實(shí)現(xiàn)的。

黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象之所以是黨內(nèi)關(guān)系而不包含黨外關(guān)系,其原因在于黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范[10],是適應(yīng)管黨治黨需要而產(chǎn)生的,其產(chǎn)生和存在的價(jià)值一方面在于對(duì)廣大黨員和各級(jí)黨組織提出更有約束效力的要求,以確保黨內(nèi)行動(dòng)的一致性;另一方面則在于通過管黨治黨、從嚴(yán)治黨,體現(xiàn)黨的先進(jìn)性與純潔性,提升中國共產(chǎn)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力。也正因?yàn)槿绱?黨內(nèi)法規(guī)才相比于國家法律而言通常要求更高且規(guī)定更嚴(yán),而且以義務(wù)本位為基本特征?！包h內(nèi)法規(guī)中,黨組織和黨員的義務(wù)在文本規(guī)定、邏輯關(guān)系、數(shù)量對(duì)比以及運(yùn)行狀態(tài)上都優(yōu)先于權(quán)利,呈現(xiàn)出‘義務(wù)本位’的基本屬性?！盵11]黨內(nèi)法規(guī)只有調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系才能夠體現(xiàn)黨對(duì)其自身及其成員的高標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)要求,才能充分體現(xiàn)和確保黨的先進(jìn)性與純潔性。如果將黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象擴(kuò)展至黨外,則必然會(huì)提高對(duì)黨外主體的要求,從而令中國共產(chǎn)黨自身的先進(jìn)性與純潔性難于確保和體現(xiàn)。以此為基點(diǎn),黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象不包括而且也不宜包括黨外關(guān)系。至于有學(xué)者認(rèn)為的“黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的事務(wù)范圍不僅僅是黨的內(nèi)部事務(wù),還要調(diào)整國家和社會(huì)事務(wù)”[12],其實(shí)質(zhì)是混淆了黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象與黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整作用這兩個(gè)概念。從法理上來說,法的調(diào)整對(duì)象并不等同于法的調(diào)整作用。法的調(diào)整作用是比法的調(diào)整對(duì)象更為復(fù)雜的一個(gè)概念。法的調(diào)整作用是法對(duì)其調(diào)整對(duì)象加以調(diào)整而在客觀上所產(chǎn)生的作用,其實(shí)質(zhì)是法的作用力或影響力。這一作用力或影響力既可能及于調(diào)整對(duì)象自身,也可能及于該調(diào)整對(duì)象之外的其他社會(huì)關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整便在此列。實(shí)際上,黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國家事務(wù)與社會(huì)事務(wù)產(chǎn)生作用是黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整作用的效果,是黨的影響力的一種體現(xiàn),而不是其直接調(diào)整的結(jié)果;換言之,黨內(nèi)法規(guī)是通過對(duì)廣大黨員及黨組織提出相應(yīng)要求,以此調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理,然后借助中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位來實(shí)現(xiàn)國家治理與社會(huì)治理的,黨內(nèi)法規(guī)不能而且通常也不宜直接對(duì)黨外主體提出要求,因而并不直接調(diào)整黨的外部關(guān)系。黨的外部關(guān)系應(yīng)當(dāng)隸屬于國家法律或政策調(diào)整對(duì)象的范圍而非黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的范圍。

2 由內(nèi)及外:黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的特點(diǎn)

黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象是黨內(nèi)關(guān)系,在調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系過程中可以產(chǎn)生外部效果。正因?yàn)槿绱?有學(xué)者認(rèn)為,可將黨內(nèi)法規(guī)視為一種“由內(nèi)及外”的特殊規(guī)范[13]。相比于國家法對(duì)一般社會(huì)關(guān)系與黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整,黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整(亦即黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整)具有“由內(nèi)及外”的鮮明特點(diǎn)。

2.1 調(diào)整對(duì)象的“由內(nèi)及外”

就適用對(duì)象而言,黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整具有“由內(nèi)及外”的特征。如前所述,黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象是黨內(nèi)關(guān)系,其適用對(duì)象是所有黨員以及黨的各級(jí)組織。其中既包括了普通黨員與黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部,又包括了普通黨組織以及黨的中央組織(即黨中央)及國家機(jī)關(guān)黨組。在中國共產(chǎn)黨面臨“四大危險(xiǎn)”、直面“四大考驗(yàn)”的情勢(shì)下,強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)并將其適用于所有黨員和黨組織的一個(gè)重要目的就在于貫徹落實(shí)“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”,以此加強(qiáng)黨的自身建設(shè),強(qiáng)化黨的向心力和凝聚力,確保行動(dòng)統(tǒng)一,以提高黨的戰(zhàn)斗力以及長(zhǎng)期執(zhí)政能力。為此,黨內(nèi)法規(guī)需要一體適用于所有黨員與黨組織,不存在適用上的例外。然而中國共產(chǎn)黨與其他政黨以及一般性社會(huì)組織的一個(gè)最大不同在于中國共產(chǎn)黨是自我管理、自我約束甚至是自我革命型的政黨。其中一個(gè)重要表現(xiàn)就在于其對(duì)于不同層次的黨員和黨組織分別適用不同的標(biāo)準(zhǔn)與要求。

對(duì)于黨員而言,黨在運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)對(duì)其加以約束時(shí)講求“以德配位”“身變規(guī)隨”,黨員在黨內(nèi)的職位與黨對(duì)其要求是呈正比的,職位越高要求就越高。也就是說,黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員的高標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)要求是首先適用于黨員中的領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的,即黨的文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“關(guān)鍵少數(shù)”,強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則、率先垂范?！邦I(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化自律意識(shí),率先垂范,作出表率,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?！盵14]“高級(jí)干部特別是中央領(lǐng)導(dǎo)層組成人員應(yīng)當(dāng)以身作則,模范遵守黨章黨規(guī),嚴(yán)格執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì),堅(jiān)持不忘初心、開拓前進(jìn),堅(jiān)持率先垂范、以上率下,為全黨全社會(huì)作出示范,以此推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施。”[15]“高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要清醒認(rèn)識(shí)自己崗位對(duì)黨和國家的特殊重要性,職位越高越要自覺按照黨提出的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己,越要做到黨性堅(jiān)強(qiáng)、黨紀(jì)嚴(yán)明,做到對(duì)黨忠誠、永不叛黨?！盵16]193在中國共產(chǎn)黨的成員結(jié)構(gòu)中,作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部是黨內(nèi)的焦點(diǎn)與核心,“對(duì)于任何政黨來說,干部都是政黨的核心組成部分。他們的素質(zhì)和形象在一定意義上決定著政黨的形象”[17]78。就此而言,中國共產(chǎn)黨運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)成員關(guān)系時(shí)實(shí)際上是由上到下、由內(nèi)而外有序展開的。而在黨的組織層面,黨中央與國家機(jī)關(guān)則是黨的組織結(jié)構(gòu)中最為核心的部分,黨內(nèi)法規(guī)作為適用于所有黨組織的規(guī)范,首先需要黨中央與國家機(jī)關(guān)以上率下,在此基點(diǎn)上擴(kuò)至所有黨組織。即在依規(guī)治黨方面,中央和國家機(jī)關(guān)起著標(biāo)桿和引領(lǐng)作用,“中央和國家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)關(guān)系黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),關(guān)系黨中央決策部署的貫徹落實(shí),關(guān)系最廣大人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)新的偉大工程,中央和國家機(jī)關(guān)必須走在前、作表率”[18]。顯然,在黨運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨組織之間的關(guān)系時(shí),也是由高層到基層、由內(nèi)及外遞次進(jìn)行的。

黨內(nèi)法規(guī)作為黨以法規(guī)制度形式為全體黨組織和黨員提出和設(shè)定的要求,首先是對(duì)黨組織中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)以及黨員中的領(lǐng)導(dǎo)干部提出和設(shè)定的要求,強(qiáng)調(diào)“以德配位”?！邦I(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是國家治理體系中的重要機(jī)關(guān),領(lǐng)導(dǎo)干部是黨和國家事業(yè)發(fā)展的‘關(guān)鍵少數(shù)’,對(duì)全黨全社會(huì)都具有風(fēng)向標(biāo)作用……領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部必須做表率、打頭陣?！盵19]544這實(shí)際上是一種從上到下、由黨內(nèi)核心向黨內(nèi)外圈有序擴(kuò)散式的調(diào)整,顯現(xiàn)出“由內(nèi)及外”的明顯特征。

2.2 調(diào)整效果的“由內(nèi)及外”

黨內(nèi)法規(guī)是黨的“家法”[20],作為管黨治黨的規(guī)范,一般只適用于調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系,對(duì)黨員以及各級(jí)黨組織而言具有法律約束力,而對(duì)于非黨員與非黨組織則沒有適用性和約束力,即黨內(nèi)法規(guī)的直接規(guī)范對(duì)象是黨員以及各級(jí)黨組織,而不是一般的公民及社會(huì)組織。原因在于黨內(nèi)法規(guī)作為相比于國家法與一般社會(huì)規(guī)范規(guī)定更嚴(yán)且要求更高的一種規(guī)范,是保持和強(qiáng)化黨的先進(jìn)性與純潔性的客觀需要。作為要求更高的黨內(nèi)法規(guī),其一般只適用于具有先進(jìn)性與純潔性要求的黨的內(nèi)部,調(diào)整黨員與黨員、黨組織與黨組織以及黨員與黨組織之間的關(guān)系,不具有黨外適用性,即黨內(nèi)法規(guī)作為一種黨內(nèi)規(guī)矩,其適用需要被限定在黨內(nèi)。然而,中國共產(chǎn)黨的政治與法律地位決定了黨自身的治理勢(shì)必會(huì)對(duì)整個(gè)國家管理與社會(huì)治理產(chǎn)生直接或間接的影響。中國共產(chǎn)黨通過將黨內(nèi)法規(guī)適用于各級(jí)黨組織與黨員,能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)政黨內(nèi)部的良好治理,從而產(chǎn)生引領(lǐng)和帶動(dòng)效應(yīng),使其他政黨或社會(huì)組織自覺向作為領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨看齊,主動(dòng)提高對(duì)于自身治理的要求,甚至可能會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)的高要求自覺適用于本政黨或本組織的治理之中,實(shí)現(xiàn)其內(nèi)部有序治理,并進(jìn)而推進(jìn)整個(gè)社會(huì)的良性治理?！爸袊伯a(chǎn)黨畢竟不同于一般的社會(huì)組織或政治團(tuán)體,通過黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)來加強(qiáng)黨的自身建設(shè),其目的主要在于通過實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化,來更好地保障黨領(lǐng)導(dǎo)國家各項(xiàng)治理事業(yè)的法治化?！盵13]就此而言,“中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)具有強(qiáng)烈的外部性效應(yīng),即通過加強(qiáng)各級(jí)黨組織的制度化建設(shè)、黨委和黨組織權(quán)力配置的規(guī)范化建設(shè)以及黨員活動(dòng)的規(guī)范化等方式,在實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理規(guī)范化的同時(shí),會(huì)提升中國共產(chǎn)黨在公共治理中的能力,增強(qiáng)人民群眾對(duì)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的認(rèn)同”[21]。

對(duì)于我國國家治理現(xiàn)代化來說,“沒有一個(gè)健全的黨內(nèi)法規(guī)體系,沒有一個(gè)建立在黨規(guī)黨法之上的黨內(nèi)秩序,就沒有政黨治理的現(xiàn)代化,更勿談國家治理的現(xiàn)代化”[22]。只有運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把管黨治黨落到實(shí)處,促使黨員干部帶頭遵守國家法律法規(guī),才能夠借助黨員干部的先鋒模范作用推動(dòng)廣大人民群眾踐行法治。不僅如此,黨內(nèi)法規(guī)作為黨執(zhí)政的重要保障,勢(shì)必會(huì)影響到國家政權(quán)機(jī)關(guān)的行為選擇。中國共產(chǎn)黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,黨的建設(shè)制度改革是全面深化改革的重要組成部分,在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮重要作用,制定和實(shí)施黨規(guī)活動(dòng)同中國特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展存在千絲萬縷的聯(lián)系,會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生深刻影響,對(duì)人民群眾的行為選擇會(huì)產(chǎn)生重要影響。由此可見,黨規(guī)的影響力事實(shí)上不限于其直接規(guī)范的黨組織和黨員[23]99。此外,黨通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),將黨內(nèi)法規(guī)適用于各級(jí)黨組織與黨員,運(yùn)用法治思維管黨治黨,力行依規(guī)治黨,還可以樹立、宣傳和倡導(dǎo)法治理念,從而在全社會(huì)形成尊法崇規(guī)的意識(shí)和自覺,有助于優(yōu)化我國法治環(huán)境,助推全面依法治國戰(zhàn)略深入實(shí)施。就此而言,黨內(nèi)法規(guī)在對(duì)黨內(nèi)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的效果上顯然也具有“由內(nèi)及外”的特征。

2.3 調(diào)整內(nèi)容與方法運(yùn)用的“由內(nèi)及外”

黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整不僅在調(diào)整對(duì)象與調(diào)整效果上具有“由內(nèi)及外”的特征,在調(diào)整內(nèi)容與方法上也具有“由內(nèi)及外”的特征。

一是調(diào)整內(nèi)容上的“由內(nèi)及外”。就其調(diào)整的內(nèi)容而言,黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)調(diào)思想建黨與制度治黨同向發(fā)力,要求黨員知行合一。對(duì)黨員而言,黨內(nèi)法規(guī)首先對(duì)其思想提出要求,通過思想來影響行為。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)服從和服務(wù)于黨的政治需要,服從和服務(wù)于黨提高自身執(zhí)政能力和確保執(zhí)政地位的需要,服從和服務(wù)于保持和實(shí)現(xiàn)其自身的初心和使命的需要,必須堅(jiān)持習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想,增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”,堅(jiān)定“四個(gè)自信”,做到“兩個(gè)維護(hù)”。這首先對(duì)黨員思想提出了明確要求,通過思想來帶動(dòng)或改變行為。與國家法相比,黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整更具有針對(duì)性,直指廣大黨員內(nèi)心深處。國家法作為最低限度的倫理道德與制度理性,只規(guī)范人們的行為,即馬克思曾指出的,“對(duì)于法律來說,除了我的行為以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的對(duì)象。我的行為就是法律在處置我時(shí)所應(yīng)依據(jù)的唯一的東西”[24]121。而站在行為學(xué)的角度上,人的行為總是受思想意識(shí)所支配的,因?yàn)椤靶袨槭怯衫碇前l(fā)起并以意志為指導(dǎo)的動(dòng)作”[25]45。有什么樣的思想意識(shí)就可能會(huì)產(chǎn)生相對(duì)應(yīng)的行為。思想意識(shí)問題解決不好,行為就不能夠從根本上得到規(guī)范;思想意識(shí)不夠高尚,就難以做出高尚的行為。

就倫理道德與國家法律的關(guān)系而言,倫理道德是國家法律的基礎(chǔ)和支撐,國家法律則是最底線的倫理道德。國家法律通常只要求人們達(dá)致最底線的倫理道德要求,即一般只禁止人們“為害”,而不能強(qiáng)制人們向善;倫理道德則不僅可以禁止人們“為害”,也可以要求人們向善?！暗赖聲?huì)主動(dòng)地、經(jīng)常地通過人們的內(nèi)心活動(dòng)規(guī)約每個(gè)人的行為,而法律、制度和政策往往是在人們的行為越位并被告知時(shí)才發(fā)揮實(shí)際作用。同時(shí),與法律、制度和政策不同的是,道德可以通過先進(jìn)社會(huì)成員的示范作用潛移默化地影響一般社會(huì)成員?！盵26]而且倫理道德可以對(duì)社會(huì)成員提出更高的要求,要求人們?yōu)樯?為了他人或社會(huì)的需要放棄或犧牲自己的某些利益。在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律和倫理道德之間的關(guān)系上,黨內(nèi)法規(guī)是介于國家法律與倫理道德之間的一類規(guī)范,其在對(duì)黨員的要求上高于國家法律。這使得黨內(nèi)法規(guī)具有國家法律與倫理道德雙重規(guī)范的特征,其對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整也就集合了國家法律與倫理道德這兩種規(guī)范的優(yōu)勢(shì),不僅可以針對(duì)黨員的行為提出要求,對(duì)黨員的行為加以規(guī)范,而且能夠直指黨員內(nèi)心,對(duì)黨員的思想提出要求。黨內(nèi)法規(guī)在要求上高于國家法律,在內(nèi)容上嚴(yán)于國家法律,而要求的高與內(nèi)容上的嚴(yán)實(shí)際上對(duì)應(yīng)著相應(yīng)權(quán)利以及體現(xiàn)在這些權(quán)利背后的利益與自由的收縮。這就需要解決廣大黨員的思想問題,需要解決廣大黨員的思想疑惑或顧慮,使其堅(jiān)定信念,在具備堅(jiān)定信念和科學(xué)思想的基礎(chǔ)上,深刻認(rèn)識(shí)到自己作為黨員與一般群眾的不同,從而自覺約束行為,使自己符合先進(jìn)性與純潔性的要求。

思想建黨作為馬克思主義建黨學(xué)說的一條基本原則,是黨的建設(shè)的基本要求。推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程,要把思想建黨擺在黨的建設(shè)的重要位置,補(bǔ)足精神之“鈣”,為全面從嚴(yán)治黨夯實(shí)思想基礎(chǔ)、從嚴(yán)擰緊思想“總開關(guān)”[27]。為此需要堅(jiān)持黨性要求,“我們黨對(duì)所有黨員提出黨性要求,任何黨員不得例外”[28]。而黨性要求在一定程度上也是一種思想要求,黨員入黨需要在組織上入黨、行為上入黨,更要在思想上入黨。在黨的建設(shè)中,中國共產(chǎn)黨對(duì)思想建設(shè)的強(qiáng)調(diào)一般都會(huì)借助黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)予以推進(jìn),并會(huì)被明確規(guī)定在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中,成為黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系時(shí)的重要依據(jù)。正因?yàn)槿绱?在黨內(nèi)法規(guī)中,對(duì)指導(dǎo)思想的強(qiáng)調(diào)幾乎貫穿每一部黨內(nèi)法規(guī)始終。這顯然是黨內(nèi)法規(guī)注重調(diào)整黨員思想,并由調(diào)整黨員內(nèi)在思想進(jìn)而影響和改變其外在行為的重要體現(xiàn)。就此來看,在黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系時(shí)所具體指向的內(nèi)容上,黨內(nèi)法規(guī)具有鮮明的“由內(nèi)及外”特征。

二是調(diào)整方法運(yùn)用上的“由內(nèi)及外”。中國共產(chǎn)黨相較于其他黨派的一個(gè)顯著特征與巨大優(yōu)勢(shì)就在于高度注重思想建黨、理論建黨,注重理想信念教育和革命精神傳承。為此,中國共產(chǎn)黨一直把馬克思主義普遍真理與中國革命和建設(shè)的具體實(shí)際相結(jié)合,不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新和馬克思主義中國化,并用其指導(dǎo)實(shí)踐[29]。中國共產(chǎn)黨對(duì)思想建黨、理論建黨的強(qiáng)調(diào)一般都以黨內(nèi)法規(guī)制度的形式來加以體現(xiàn),即黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)”?！包h組織和黨員必須牢固樹立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí),自覺遵守黨章,嚴(yán)格執(zhí)行和維護(hù)黨的紀(jì)律,自覺接受黨的紀(jì)律約束,模范遵守國家法律法規(guī)?！雹賲⒁姟吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2018年8月印發(fā))第三條。“加強(qiáng)政治理論教育,突出黨的創(chuàng)新理論學(xué)習(xí),組織黨員學(xué)習(xí)黨的基本理論、基本路線、基本方略,學(xué)習(xí)馬克思主義基本原理和黨的基本知識(shí),引導(dǎo)黨員堅(jiān)定理想信念,增強(qiáng)黨性修養(yǎng),努力掌握并自覺運(yùn)用馬克思主義立場(chǎng)觀點(diǎn)方法?！雹趨⒁姟吨袊伯a(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》(2019年5月印發(fā))第九條。換言之,黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系時(shí)首先是從對(duì)黨員以及黨組織的“內(nèi)在”方面即思想方面著手的,要求各級(jí)黨組織與黨員堅(jiān)持科學(xué)的思想,樹立正確的意識(shí)。在具體調(diào)整方法上,黨內(nèi)法規(guī)較為注重提醒談話、誡勉談話、約談函詢、批評(píng)和自我批評(píng)等更易于行為人內(nèi)心認(rèn)同接受且有利于行為人自我調(diào)整和改正的方式方法,在效果上強(qiáng)調(diào)適用對(duì)象的“思想有震動(dòng)、靈魂受觸動(dòng)”[30],即便對(duì)于已經(jīng)犯錯(cuò)誤的黨員也首先令其意識(shí)到錯(cuò)誤,要“運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)’,經(jīng)常開展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢,讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態(tài)”①參見《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2018年8月印發(fā))第五條。。這表明黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整方法上強(qiáng)調(diào)的首先是有利于內(nèi)部調(diào)整和解決的方法,然后才是可以尋求外在解決的方式,在調(diào)整方法的運(yùn)用上具有“由內(nèi)及外”的特點(diǎn)。

3 黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的基本要求

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心?！稗k好中國的事情,關(guān)鍵在黨?！盵31]13黨自身建設(shè)的狀況如何與執(zhí)政能力高低直接決定著其自身事業(yè)的成敗以及整個(gè)國家和中華民族的興衰。而黨內(nèi)法規(guī)是加強(qiáng)黨的建設(shè)和提高其執(zhí)政能力的核心制度保障。為此,在推進(jìn)黨的建設(shè)中,必須要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的作用,重視黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整,使黨內(nèi)法規(guī)切實(shí)發(fā)揮管黨治黨作用,將依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨落到實(shí)處。在運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的過程中,則需要重視黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系時(shí)所顯現(xiàn)出來的“由內(nèi)及外”的鮮明特點(diǎn),明確以下三個(gè)方面的基本要求。

3.1 必須狠抓黨內(nèi)“關(guān)鍵少數(shù)”

黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系“由內(nèi)及外”的特點(diǎn)客觀上決定了在黨內(nèi)關(guān)系中占據(jù)核心地位的“關(guān)鍵少數(shù)”的重要性乃至主導(dǎo)性,使得黨在運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系時(shí)必須狠抓黨內(nèi)“關(guān)鍵少數(shù)”,通過抓“關(guān)鍵少數(shù)”帶動(dòng)“普通多數(shù)”,以達(dá)到和實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)由內(nèi)而外、有序調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的目的,從而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)良好治理。從中國共產(chǎn)黨百年的歷史來看,黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的重要規(guī)矩最初是由毛澤東首先在黨內(nèi)使用的,在最初使用黨內(nèi)法規(guī)這一概念時(shí)實(shí)際上已經(jīng)指明了黨內(nèi)法規(guī)的目的及其優(yōu)先適用對(duì)象。在1938年召開的中國共產(chǎn)黨擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)上,毛澤東指出:“鑒于張國燾嚴(yán)重地破壞紀(jì)律的行為,必須重申黨的紀(jì)律”,“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌,除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外,還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī),以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”[32]528。顯然,黨內(nèi)法規(guī)這樣一個(gè)概念是在這類黨內(nèi)“關(guān)鍵少數(shù)”嚴(yán)重破壞紀(jì)律的情況下被首次提出和適用的,而制定黨內(nèi)法規(guī)的目的則首先在于“統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”,以此團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一全黨。而黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央之所以反復(fù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),與黨內(nèi)個(gè)別“關(guān)鍵少數(shù)”目無法紀(jì)、不受約束乃至日益嚴(yán)重的腐敗有著直接關(guān)系。正因?yàn)槿绱?中國共產(chǎn)黨不斷強(qiáng)調(diào)“關(guān)鍵少數(shù)”。習(xí)近平總書記多次指出,“從嚴(yán)治黨,關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’,從嚴(yán)管好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部”[33]102。黨內(nèi)法規(guī)作為要求高于國家法律且內(nèi)容也嚴(yán)于國家法律的黨內(nèi)規(guī)矩,本身就是用以調(diào)整“關(guān)鍵少數(shù)”的一種制度規(guī)范,作為中國共產(chǎn)黨政治倫理的法律化成果,不僅需要抓好黨員以及各級(jí)黨組織這類“關(guān)鍵少數(shù)”,而且需要抓好黨的領(lǐng)導(dǎo)干部(尤其是黨的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部)以及黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)(尤其是黨的中央組織與國家機(jī)關(guān)黨組)這類黨內(nèi)“關(guān)鍵少數(shù)”,必須要在狠抓“關(guān)鍵少數(shù)”上下功夫。

在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)過程中,要從制度設(shè)置到制度實(shí)施的雙向維度切實(shí)抓好黨內(nèi)“關(guān)鍵少數(shù)”,令黨內(nèi)法規(guī)成為敦促“關(guān)鍵少數(shù)”帶動(dòng)“普通多數(shù)”的引領(lǐng)型法規(guī),推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的科學(xué)調(diào)整。具體而言,在黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)置上,要突出黨員中的領(lǐng)導(dǎo)干部以及黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)這類黨內(nèi)“關(guān)鍵少數(shù)”在思想行為方面的要求,強(qiáng)化其在政治以及法律上的責(zé)任,依據(jù)“以德配位”的政治倫理以及中國共產(chǎn)黨的先進(jìn)性要求,增加黨內(nèi)法規(guī)中有關(guān)黨內(nèi)“關(guān)鍵少數(shù)”責(zé)任的規(guī)定,使這些“關(guān)鍵少數(shù)”成為黨內(nèi)責(zé)任履行的排頭兵與先行者,成為黨內(nèi)的標(biāo)桿和表率。而在黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施上,則要突出這些“關(guān)鍵少數(shù)”嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)的義務(wù),即“黨內(nèi)法規(guī)所提出的要求,作為關(guān)鍵少數(shù)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要首先做到,上級(jí)黨組織及其負(fù)責(zé)人要首先做到,執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其工作人員要首先做到”[34]。必須以更高的要求推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于這些“關(guān)鍵少數(shù)”的優(yōu)先適用和嚴(yán)格適用,使“關(guān)鍵少數(shù)”主動(dòng)、自覺、全面、及時(shí)地遵守黨規(guī)黨紀(jì),切實(shí)發(fā)揮在黨內(nèi)的示范引領(lǐng)作用,帶動(dòng)和激勵(lì)其他黨員與黨組織嚴(yán)格遵規(guī)守紀(jì),不忘初心、勇?lián)姑?。從?shí)踐來看,“部分黨員特別是部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)存在認(rèn)知上的誤區(qū)和偏差,不理解、不重視黨內(nèi)法規(guī),甚至還存在一定抵觸情緒”[35]。為此,必須高度重視黨內(nèi)“關(guān)鍵少數(shù)”對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的影響,狠抓“關(guān)鍵少數(shù)”。黨內(nèi)法規(guī)的適用是對(duì)全體黨員以及所有黨組織的一體適用,但首先是對(duì)黨內(nèi)“關(guān)鍵少數(shù)”的優(yōu)先適用和嚴(yán)格適用。無論在黨內(nèi)法規(guī)的制定上,還是在黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施中,都必須優(yōu)先對(duì)黨內(nèi)的“關(guān)鍵少數(shù)”提出明確而嚴(yán)格的要求。

3.2 必須充分實(shí)現(xiàn)法規(guī)調(diào)整效能

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨以及中國特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的地位,決定了黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整必然會(huì)產(chǎn)生由內(nèi)及外的調(diào)整效果,即黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整不僅會(huì)產(chǎn)生調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的效果,也會(huì)借助黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位對(duì)黨外關(guān)系產(chǎn)生影響,通過黨內(nèi)良好治理而帶動(dòng)國家治理和社會(huì)治理。在運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系時(shí)要充分考量黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整相比于國家法律調(diào)整的制度優(yōu)勢(shì),高度重視黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系所產(chǎn)生的黨外效應(yīng),把黨內(nèi)法規(guī)作為黨用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的優(yōu)先選擇,彰顯中國共產(chǎn)黨對(duì)于各級(jí)組織以及廣大黨員的高標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)要求,確保實(shí)現(xiàn)黨自身的先進(jìn)性、保持其純潔性,令其始終成為中國特色社會(huì)主義事業(yè)堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心,始終成為經(jīng)得起考驗(yàn)和檢驗(yàn)、能夠帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的執(zhí)政黨,以此實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整效能的最大化,推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的高效調(diào)整。

最大限度地實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的效能并不是要擴(kuò)大黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍,將黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍擴(kuò)展到黨外,而是要求強(qiáng)化并借助黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整優(yōu)勢(shì),通過黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整。為此,在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐中,必須科學(xué)理解并準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的不同功能及適用邊界,確保黨內(nèi)法規(guī)正確發(fā)力。從邏輯上來說,無論是國家法律還是黨內(nèi)法規(guī),都能夠調(diào)整而且也都在調(diào)整著黨內(nèi)關(guān)系。然而相比于國家法律對(duì)于黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整,黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系方面具有更多的優(yōu)勢(shì),即它能通過賦予執(zhí)政黨及其成員更高要求和更多義務(wù),確保執(zhí)政黨始終保持先進(jìn)性和純潔性,從而永葆執(zhí)政地位以及中國特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的地位。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整相比于國家法律調(diào)整的優(yōu)勢(shì),決定了我們?cè)趯?shí)施黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整過程中要嚴(yán)格把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的適用邊界,使其相互銜接與協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)二者之間的無縫對(duì)接,而不能讓兩者相互越界、彼此取代,尤其是不能用黨內(nèi)法規(guī)來調(diào)整本該由國家法律加以調(diào)整的領(lǐng)域(如非黨內(nèi)關(guān)系領(lǐng)域)。

3.3 必須強(qiáng)化對(duì)黨員思想的調(diào)整

對(duì)于廣大黨員來說,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都是要一體遵守的法,都是他律。但相比而言,黨內(nèi)法規(guī)更具有調(diào)整優(yōu)勢(shì)。原因在于國家法的調(diào)整依靠外在約束,依靠對(duì)人們行為的引導(dǎo)和約束實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理;而黨內(nèi)法規(guī)則強(qiáng)調(diào)思想建黨與制度建黨相結(jié)合,其調(diào)整提倡內(nèi)外兼修,依靠對(duì)黨員行為與思想的雙重規(guī)范達(dá)到黨內(nèi)治理。國家法律調(diào)整只是對(duì)人們外在行為的一種調(diào)整,黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整則是從黨員思想到行為、從主觀到客觀、由內(nèi)及外的全面調(diào)整。這種調(diào)整由于是建立在“治國必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)、從嚴(yán)必依法度”的科學(xué)邏輯之上,因此,如果方法恰當(dāng)、用之得宜,不僅可以發(fā)揮治標(biāo)之功,而且可以起到治本之效?；诖?在通過黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系時(shí),必須在關(guān)注矯正黨員失范行為的同時(shí),強(qiáng)化對(duì)黨員思想的調(diào)整,實(shí)現(xiàn)對(duì)廣大黨員從思想到行為的全面調(diào)整。黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范,要及時(shí)糾正黨員的違規(guī)違紀(jì)行為,使黨員成為遵規(guī)守紀(jì)的典范。這是黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整作為一種法的調(diào)整的必然要求。同時(shí)黨內(nèi)法規(guī)作為一種事實(shí)上超越了國家法律要求而進(jìn)入倫理道德層面的制度規(guī)范,還要關(guān)注并強(qiáng)化對(duì)黨員思想的調(diào)整,要求廣大黨員樹立正確思想,解決黨員在思想上存在的問題。從黨史百年的角度來看,黨在運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨過程中一直重視思想建設(shè)。也正因?yàn)槿绱?在踐行依規(guī)治黨的歷史中,中國共產(chǎn)黨不斷通過各種學(xué)習(xí)宣傳和黨內(nèi)教育活動(dòng)來提高廣大黨員認(rèn)識(shí),增強(qiáng)其思想覺悟。這些活動(dòng)不僅使廣大黨員熟悉了黨規(guī)黨紀(jì),明確了黨規(guī)黨紀(jì)的要求,更打通了廣大黨員思想上的梗阻,實(shí)現(xiàn)了對(duì)廣大黨員從思想到行為的全面調(diào)整,增強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的效果。

在通過黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的過程中,要明確并強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度這一調(diào)整優(yōu)勢(shì),強(qiáng)化對(duì)黨員思想的調(diào)整,進(jìn)一步增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)在對(duì)廣大黨員思想引領(lǐng)方面的作用,最大可能地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)廣大黨員由思想到行為的全面調(diào)整。具體而言包括以下兩個(gè)方面。第一,需要高度重視并充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的思想調(diào)整力,突出并強(qiáng)化科學(xué)思想——尤其是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想——對(duì)廣大黨員思想的指導(dǎo)和引領(lǐng),使廣大黨員始終樹立正確的思想。為此,需要持續(xù)開展黨內(nèi)學(xué)習(xí)教育活動(dòng),加大黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)的學(xué)習(xí)宣傳力度和深度,通過強(qiáng)化對(duì)廣大黨員的教育,幫助其牢固樹立科學(xué)的指導(dǎo)思想,助推其提高思想認(rèn)識(shí),根除違規(guī)觸紀(jì)的思想根源。第二,需要科學(xué)把握思想與行為之間的關(guān)系,在運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系時(shí),將解決廣大黨員的思想問題放在黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的優(yōu)先位置,作為運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的重點(diǎn)方向,多層次地采用有助于針對(duì)并解決黨員思想問題的方法和策略,通過解決黨員的思想問題敦促其自覺調(diào)整或矯正行為,最大限度地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員思想和行為進(jìn)行雙重調(diào)整的制度優(yōu)勢(shì)。

4 結(jié)語

作為中國特色社會(huì)主義法治體系不可或缺的重要組成部分,黨內(nèi)法規(guī)是實(shí)現(xiàn)“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”的關(guān)鍵保障,也是實(shí)現(xiàn)全面依法治國的基本依托。在全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)之歷史潮流且國家治理日益呼喚治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下,“黨內(nèi)法規(guī)作用巨大,其承擔(dān)著通過制度設(shè)計(jì),起到宣傳、說服、引導(dǎo)和組織行動(dòng)等作用,以最大限度凝聚社會(huì)共識(shí)、化解社會(huì)矛盾、構(gòu)建國家與社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系,最終促進(jìn)兩個(gè)百年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”[36]。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系“由內(nèi)及外”的特點(diǎn)以及中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心與執(zhí)政黨的地位,決定了黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會(huì)主義法治體系乃至整個(gè)國家治理體系中更具有調(diào)整優(yōu)勢(shì)和效能的制度,是實(shí)現(xiàn)“中國之治”的“金鑰匙”與“核心密碼”。相比于國家法律對(duì)于一般社會(huì)關(guān)系的調(diào)整乃至其對(duì)于黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整來說,黨內(nèi)法規(guī)更能夠由內(nèi)而外、由里及表、由思想到行為、全方位對(duì)黨內(nèi)關(guān)系加以調(diào)整,更有利于做到由本到末的調(diào)整,更有助于實(shí)現(xiàn)調(diào)整目標(biāo)和效果的統(tǒng)一。不僅如此,黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系方面所顯現(xiàn)的“由內(nèi)及外”的鮮明特點(diǎn)使得這類規(guī)范不僅能夠在管黨治黨、確保黨的先進(jìn)性以永葆黨的執(zhí)政地位方面能夠發(fā)揮保障作用,而且能夠產(chǎn)生更大的調(diào)整效能,即可以借助黨內(nèi)治理帶動(dòng)國家治理,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)?；诖?在黨內(nèi)法規(guī)制定和實(shí)施過程中亦即運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系過程中,必須科學(xué)理解和準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)各項(xiàng)制度,最大限度地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整優(yōu)勢(shì),使其切實(shí)發(fā)揮管黨治黨作用,真正將依規(guī)治黨推向深入。