多維視角下房地產(chǎn)稅改革試點展望

汪德華

2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過并公布了“關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作的決定”（以下簡稱“授權(quán)決定”）。[1]由此，2013年黨的十八屆三中全會提出的房地產(chǎn)稅改革即將真正來到我們身邊。然而與很多公共政策不同，雖然近十年社會各界都高度關(guān)注房地產(chǎn)稅改革，但正是由于其備受關(guān)注，相關(guān)政府部門沒有公開這個擬議中稅種的具體信息。例如，即將試點的房地產(chǎn)稅稅制框架是什么？試點地區(qū)將如何選擇？可以說，除了全國人大常務(wù)委員會的授權(quán)決定，當(dāng)前社會各界對房地產(chǎn)稅及其試點知之甚少。本文擬結(jié)合授權(quán)決定，從歷史演變、房地產(chǎn)稅的功能定位、稅制設(shè)計中的幾個關(guān)鍵問題、房地產(chǎn)稅收入使用、房地產(chǎn)稅與其他調(diào)控政策之間的關(guān)系、房地產(chǎn)稅與土地出讓金之間的關(guān)系等幾個維度，就即將推進(jìn)的房地產(chǎn)稅改革試點略作分析。

一、我國住房保有環(huán)節(jié)稅收的歷史演變

事實上，我國于1951年出臺了《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，即在全國范圍內(nèi)征收房地產(chǎn)稅。直到1984年城市房地產(chǎn)稅拆分為房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；到1986年國務(wù)院出臺《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，原來的房地產(chǎn)稅正式退出歷史舞臺。查閱相關(guān)資料，1951—1984年在全國范圍內(nèi)征收的房地產(chǎn)稅，對今天擬推進(jìn)改革試點的房地產(chǎn)稅，有一定的啟發(fā)意義。比如，當(dāng)年的房地產(chǎn)稅同樣以城市地區(qū)土地和房產(chǎn)為征稅對象在保有環(huán)節(jié)征收，均是以評估價值為稅基按年計征，土地稅率為1%，房產(chǎn)稅率是1.5%，同時設(shè)置了若干免稅項目。根據(jù)當(dāng)時的情況，房地產(chǎn)稅由產(chǎn)權(quán)所有人交納，產(chǎn)權(quán)出典者，由承典人交納；產(chǎn)權(quán)所有人、承典人不在當(dāng)?shù)鼗虍a(chǎn)權(quán)未確定及租典糾紛未解決者，均由代管人或使用人代為報交。[2]1984年分拆之后，城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅依然是保有環(huán)節(jié)征收，但前者采取定額征收的方式，后者以房產(chǎn)原值一次減除10%至30%后的余值作為稅基，因而都不再是以評估價值為稅基。更重要的是，城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，對個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)及其附屬土地全部免征。自此，個人住房保有環(huán)節(jié)稅收退出歷史視野。

2003年，考慮到地方稅體系建設(shè)和房地產(chǎn)市場發(fā)展等因素，是否推出針對個人住房保有環(huán)節(jié)的稅收制度，重回政策討論視野，只是當(dāng)時稱之為物業(yè)稅。黨的十六屆三中全會通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出：“條件具備時，對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費?！?006年公布的《十一五規(guī)劃綱要》中進(jìn)一步提出：“改革房地產(chǎn)稅收制度，穩(wěn)步推行物業(yè)稅并相應(yīng)取消有關(guān)收費?！弊灾醒胛募岢鑫飿I(yè)稅以來，政府部門以及學(xué)術(shù)界開展了大量有關(guān)物業(yè)稅國際經(jīng)驗和稅制設(shè)計等方面的研究。[3][4]但是這一改革設(shè)想最終并未落地。

這一時期，房價的快速上漲，尤其是2008年全球金融危機(jī)之后，我國房價在2009年短暫下降之后，又呈現(xiàn)了快速上升的趨勢。因而，從調(diào)控房地產(chǎn)市場的角度出發(fā)，開征個人住房保有環(huán)節(jié)的稅收重新成為政策討論中的熱點問題。[5]2009年的政府工作報告中進(jìn)一步提出，“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革”。2009年和2010年的《深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作意見的通知》中均提到了房地產(chǎn)稅制改革，其中2009年還是使用物業(yè)稅一詞，但到2010年首次提出“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”，物業(yè)稅一詞被房產(chǎn)稅替換。最終在2011年1月份，上海市和重慶市分別啟動了房產(chǎn)稅改革試點工作，引起了社會各界的極大關(guān)注。

2013年部分城市上報房產(chǎn)稅試點方案被叫停，一個很重要的原因是要加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計，單個城市的試點并非優(yōu)先事項。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時推進(jìn)改革”。這一表述表明兩點：一是住房保有環(huán)節(jié)的稅收從上海、重慶試點的房產(chǎn)稅被改為房地產(chǎn)稅；二是推進(jìn)改革將從立法起步，相關(guān)部門將其表述為“立法先行，適時推進(jìn)”。此后，多個中央、國務(wù)院的文件或報告，都提到房地產(chǎn)稅。時任財政部部長肖捷在其十九大報告精神解讀文章中明確提出，房地產(chǎn)稅要按照“立法先行，充分授權(quán)，分步推進(jìn)”的原則推動立法與實施。[6]2020年，黨中央關(guān)于制定“‘十四五’規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議”中，提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革”。這一表述中增加了“積極”和“改革”兩詞，初步表明房地產(chǎn)稅將進(jìn)入實操階段。

2021年5月，財政部網(wǎng)站公布一則會訊，財政部、全國人大常委會預(yù)算工委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、稅務(wù)總局負(fù)責(zé)同志在北京主持召開房地產(chǎn)稅改革試點工作座談會，聽取部分城市人民政府負(fù)責(zé)同志及專家學(xué)者對試點工作的意見。[7]這一會訊表明，房地產(chǎn)稅的試點推進(jìn)重回相關(guān)部委的工作日程。2021年8月17日習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第十次會議上的部分講話里，明確提到“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點工作?！?0月23號公布的“授權(quán)決定”意味著房地產(chǎn)稅的改革試點已獲得法定程序支持，即將進(jìn)入實質(zhì)性推進(jìn)階段。“授權(quán)決定”的公布是一個標(biāo)志性事件，表明推進(jìn)改革的思路，從原來強(qiáng)調(diào)的“立法先行”轉(zhuǎn)變?yōu)樵诹⒎ㄓ懻撚幸欢ɑA(chǔ)上的“試點先行”。這種思路的轉(zhuǎn)變，是符合中國國情，也符合房地產(chǎn)稅作為一種地方稅的特殊性質(zhì)。

全國人大常委會的“授權(quán)決定”，是目前有關(guān)中國房地產(chǎn)稅改革的最為具體的表述，明確了試點推進(jìn)的若干事宜。第二條明確了國務(wù)院負(fù)責(zé)制定試點具體辦法，具體的實施細(xì)則由試點地區(qū)人民政府負(fù)責(zé)制定；同時明確要求：國務(wù)院及其有關(guān)部門、試點地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)可行的征收管理模式和程序。也就是說，征收管理模式和程序是需要去創(chuàng)新、去探索的?！笆跈?quán)決定”還明確了選擇試點地區(qū)的基本原則：“按照積極穩(wěn)妥的原則，統(tǒng)籌考慮深化試點與統(tǒng)一立法，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的情況確定試點地區(qū)。”具體地區(qū)由國務(wù)院負(fù)責(zé)決定，同時要報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！笆跈?quán)決定”還明確授權(quán)的試點期限為五年，自國務(wù)院試點辦法印發(fā)之日起算；同時要求國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)試點經(jīng)驗，在授權(quán)期限屆滿的六個月以前，向全國人民代表大會常務(wù)委員會報告試點情況。[8]還特別強(qiáng)調(diào)：“條件成熟時，及時制定法律?！睆倪@一表述看，如果試點順利，條件成熟，可以提前制定房地產(chǎn)稅法并在全國實施，并非一定要等到五年之后。

二、我國房地產(chǎn)稅的功能定位

應(yīng)當(dāng)說，由于國有土地出讓制度的存在，我國房地產(chǎn)稅確實有它的特殊性。有人提出，土地的所有權(quán)是國有的，個人只有使用權(quán)，政府不能對使用權(quán)征收房地產(chǎn)稅。對于后一個問題，有專家已經(jīng)論證過了，在部分國家，即使是國有土地同樣也要交房地產(chǎn)稅或者說房產(chǎn)稅。應(yīng)當(dāng)說，稅收最主要的特征是強(qiáng)制性，跟征稅對象的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不應(yīng)當(dāng)有關(guān)聯(lián)。多數(shù)學(xué)者還指出，由于我們購買的住房的房價中已經(jīng)包含了占比較高的土地出讓金，也就是說政府已經(jīng)從居民購買住房中獲取了一部分收入，為什么還要征收房地產(chǎn)稅？這就涉及我國房地產(chǎn)稅的功能定位問題。

觀察2013年之后有關(guān)房地產(chǎn)稅改革的政策討論，可以說，要不要開征全國范圍內(nèi)的房地產(chǎn)稅，技術(shù)層面的制約其實不多。至少自2003年提出探索開征物業(yè)稅開始，學(xué)術(shù)界和政府已在積極學(xué)習(xí)國際經(jīng)驗，對于房地產(chǎn)稅技術(shù)問題的解決方案已有很多積累。包括怎么樣去評估，怎么樣征收，信息如何獲取等技術(shù)問題，相信地方政府和稅務(wù)征管部門能夠通過努力有效解決。但是該不該征？為什么征？即房地產(chǎn)稅的功能定位卻是影響開征房地產(chǎn)稅最大的因素。筆者曾分析了我國開征房產(chǎn)稅的必要性。[9]我國住房供給與交易環(huán)節(jié)事實是存在多種稅費，占比最高的是土地出讓金。開發(fā)商最終都會將相關(guān)稅費計入房價中，從而最終由購房者承擔(dān)。因而可以說，購房者在購房時一次性承擔(dān)了相關(guān)稅費，而在保有環(huán)節(jié)不再繳納稅費。這是我國住房相關(guān)稅費體系的主要特點。由于人們購買住房關(guān)注的是房價加上持有成本在內(nèi)的總成本。房地產(chǎn)稅作為按年征收的保有環(huán)節(jié)稅收，同樣應(yīng)資本化到持有住房的總成本中。因而單純討論開征住房保有環(huán)節(jié)稅收對房價的影響并不具有重要意義，需要比較的是不同狀態(tài)下總成本的大小。以總成本為標(biāo)準(zhǔn)來衡量，究竟一次性收取稅費還是按年征收房地產(chǎn)稅對購房者更有利，無法判斷。筆者認(rèn)為，我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅費體系的主要問題是不公平性。[10]主要表現(xiàn)在：低收入人群一般購房時間較遲，而房價中包含的土地出讓金隨時間推移卻越來越高；這意味著，低收入者購房時承擔(dān)的絕對和相對稅負(fù)，都較更早買房的高收入人群更高。更嚴(yán)重的是，高收入人群甚至可能通過“炒房”獲取額外收益。筆者指出，正是因為存在我國房地產(chǎn)稅費體系的不公平性問題以及由此帶來的房地產(chǎn)市場投機(jī)、投資之風(fēng)盛行，我國應(yīng)當(dāng)開征房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收，以打破住房稅費體系不公平性與房價不斷攀高之間的惡性循環(huán)。[11]

筆者還提出一個觀點，房地產(chǎn)稅的功能定位決定了稅制設(shè)計。[12]從這個角度看，改革試點中的房地產(chǎn)稅的功能定位，不僅決定了其全面推廣的必要性，也是其稅制設(shè)計的重要影響因素。在政策討論中，關(guān)于我國房地產(chǎn)稅的功能定位有三種觀點：一種觀點認(rèn)為房地產(chǎn)稅的功能主要是調(diào)控房地產(chǎn)需求，以促進(jìn)全國房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展；第二種觀點認(rèn)為房地產(chǎn)稅應(yīng)有助于調(diào)控財富差距；第三種觀點認(rèn)為房地產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)成為地方政府的主體稅種，要承擔(dān)為地方政府籌集財政收入的重要功能。當(dāng)然，這三種功能都是房地產(chǎn)稅可以承擔(dān)的，但如果仔細(xì)分析的話，三種功能定位至少在短期之內(nèi)并不能完全相容。以重慶、上海免征60平方米的房產(chǎn)稅作為例子，很多人認(rèn)為其收到的稅僅有幾億，因而從為地方政府籌集財政收入的功能角度看沒有用。[13]但從調(diào)控房地產(chǎn)市場和調(diào)控財富差距的角度看，則結(jié)論就有所不同?？紤]一種極端情況，所有購房者的人均住房面積均是在60平方米以下，則能夠征收到的房產(chǎn)稅是0，但這恰恰意味著兩地的房產(chǎn)稅在調(diào)控房地產(chǎn)市場、調(diào)控財富差距方面功能發(fā)揮得非常好。

因而，三種功能定位如何選擇一旦確定，則意味著房地產(chǎn)稅的稅制設(shè)計有一個大致方向。筆者認(rèn)為，“授權(quán)決定”中，對房地產(chǎn)稅的功能定位已有一個很清晰的表述：“引導(dǎo)住房合理消費和土地資源節(jié)約集約利用，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展?！盵14]清楚表明，調(diào)控房地產(chǎn)市場是此次房地產(chǎn)稅改革試點的首要功能定位。確立這一功能定位，應(yīng)當(dāng)說是考慮了居民購買住房中已包含了較高比重的稅費的現(xiàn)實國情，并不直接以籌集財政收入為目標(biāo)，房地產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)在特定狀態(tài)下才征收，而非普遍征收。判斷這一功能定位是否實現(xiàn)，應(yīng)是“房住不炒”的目標(biāo)是否實現(xiàn)；而一旦達(dá)到“房住不炒”的狀態(tài)，意味著很少有人通過房地產(chǎn)市場炒作積累財富，則調(diào)節(jié)財富差距的目標(biāo)也就部分實現(xiàn)了。至于說房地產(chǎn)稅為地方政府籌集財政收入的功能，筆者認(rèn)為在長期內(nèi)可以漸進(jìn)實現(xiàn)。例如，在住房依附的土地使用權(quán)70年到期之后，房地產(chǎn)稅可以普征，則其籌集收入的能力將大大提高。

三、房地產(chǎn)稅稅制設(shè)計中的若干關(guān)鍵問題

改革試點的房地產(chǎn)稅的稅制設(shè)計，是大家關(guān)心的問題，但相關(guān)部門從來未透露相關(guān)信息。本文主要依據(jù)“授權(quán)決定”和國際經(jīng)驗，并從功能定位決定稅制框架的角度對此進(jìn)行探討。

“授權(quán)決定”提供了豐富信息，按照其中的相關(guān)表述，在法理上房地產(chǎn)稅的征稅對象應(yīng)當(dāng)包括居住用和非居住用等各類房地產(chǎn)。但在試點過程中，非居住用房地產(chǎn)繼續(xù)按照《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》執(zhí)行，即維持現(xiàn)有稅制。[15]試點結(jié)束之后，房地產(chǎn)稅可能會覆蓋居住和非居住用等各類房地產(chǎn)。筆者認(rèn)為這一表述表明：至少在稅制上未來房地產(chǎn)稅將整合替代現(xiàn)行的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；未來房地產(chǎn)稅全國推開之后，現(xiàn)行的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅可能會取消?！笆跈?quán)決定”中還明確，房地產(chǎn)稅征稅對象不包括依法擁有的農(nóng)村宅基地及其上住宅。也就是說，試點以及未來全國推開的房地產(chǎn)稅在城鎮(zhèn)地區(qū)征收，不會涉及農(nóng)村宅基地及其上住宅。當(dāng)然，“授權(quán)決定”未涉及當(dāng)前普遍存在的小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房不是一種依法擁有的住房，但在部分城市所占比重較高，如何處理它一直沒有明確說法。“授權(quán)決定”中根據(jù)土地、房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)情況的差異，明確納稅人是土地使用權(quán)人，房屋產(chǎn)權(quán)人。這與1951年的房地產(chǎn)稅相比有區(qū)別。

2018年，財政部就“財稅改革和財政工作”答中外記者提問時曾指出，房地產(chǎn)稅將會參考國際上共性的制度性安排的一些特點，同時從中國的國情出發(fā)合理設(shè)計房地產(chǎn)稅制度。[16]因而改革試點的房地產(chǎn)稅，在一些方面應(yīng)當(dāng)會參考、遵循國際通行慣例。如房地產(chǎn)稅按價值征收，采取比例稅率。這種按價值征收，一般會以住房和土地的評估價為稅基。從國際慣例來看，評估價一般情況下是市場價打個折，如六折左右。這和現(xiàn)行的城鎮(zhèn)土地使用稅定額征收，房產(chǎn)稅按原值征收，就有很大的不同。從國際經(jīng)驗看，房地產(chǎn)的評估價調(diào)整會相對緩慢，不可能市場價變化了評估價就跟著變；評估價往往是幾年一變。一些學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，因為評估價的調(diào)整比較慢，甚至對房地產(chǎn)市場起不到一個調(diào)控作者。因為，當(dāng)房地產(chǎn)市場價格上升的時候，因評估價沒有相應(yīng)調(diào)整，實際稅率反而下降；當(dāng)房地產(chǎn)市場價格下降的時候，實際稅率反而上升。所以它可能是一種逆向調(diào)控，順周期的稅種。這也是我國未來推開房地產(chǎn)稅稅制設(shè)計與征收管理中需要注意的一個方面。從國際經(jīng)驗看，稅率不會很高，大部分國家都在1%左右。這是按評估價確定的稅率，如果按市場價的話也就是在0.6%左右。也有些國家比如說韓國，為了充分發(fā)揮房地產(chǎn)稅的調(diào)控功能，采取了累進(jìn)稅率。也就是說，如果人均占有住房面積非常大的話，那么超過一定界限的部分則適用的稅率更高一些。這在中國也是有可能的。

關(guān)于房地產(chǎn)稅將覆蓋哪些房產(chǎn)，是否免征等問題，可以按照筆者提出的功能定位決定稅制設(shè)計框架的觀點進(jìn)行初步討論。如前文所述，由于土地出讓金制度的存在，改革試點的房地產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)有普惠式的免征，就像上海、重慶試點的房產(chǎn)稅一樣。這在政策討論中也是共識。免征可以實現(xiàn)大部分居民免于繳納房地產(chǎn)稅，既發(fā)揮了調(diào)節(jié)功能，又有助于房地產(chǎn)稅的全國推行。但具體如何免征？討論中就有幾種觀點：第一種觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按套數(shù)免征，例如首套免征，從第二套開始征收。[17]第二種觀點是筆者所在的課題組提出，按當(dāng)量人均居住面積予以免征。[18]第三種觀點，也有人提出給予一個人均金額免征。即如果家庭購買的住房評估價，超過加總的人均免征金額之后的部分才征稅。從“授權(quán)決定”中“引導(dǎo)住房合理消費和土地資源節(jié)約集約利用”功能定位的表述來看，筆者認(rèn)為更大可能是采取人均面積當(dāng)量免征的方式。這是因為，如果采取首套免征的方式，可能會促使中國的房子越來越大，這是不利于引導(dǎo)“土地資源節(jié)約集約利用”目標(biāo)的實現(xiàn)。人均面積免征，并非是說要一刀切。可以在全國設(shè)定一個考慮家庭正常自住需求的面積標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)面積應(yīng)根據(jù)不同類型家庭情況，分成幾類設(shè)定家庭類型系數(shù)用于調(diào)整免征面積，特別是單身、退休老人兩口之家等需要重點關(guān)注。另外，在同一城市不同區(qū)域房價差異較大的情況下，可以考慮畫出幾大塊同時根據(jù)價格差異確定區(qū)域間換算系數(shù)，在基準(zhǔn)面積基礎(chǔ)商進(jìn)行調(diào)整。不同城市住房供需程度不同，可以在全國基準(zhǔn)免征面積基礎(chǔ)上設(shè)定城市間換算系數(shù)。

關(guān)于免征多大面積的問題，2012年我國城市住房人均住房面積是30平方米，當(dāng)時我們提出全國要按照人均40平方米當(dāng)量的標(biāo)準(zhǔn)免征。而當(dāng)時試點的上海、重慶房產(chǎn)稅均是人均60平方米免征。到了2019年，我國城鎮(zhèn)居民住房人均面積已經(jīng)達(dá)到了39.8平方米。改革試點的房地產(chǎn)稅究竟會選擇多大當(dāng)量面積免征，筆者認(rèn)為人均40平方米到60平方米之間都有可能。免征面積的選擇，應(yīng)當(dāng)要考慮到房地產(chǎn)稅涉及人群的范圍，也要考慮促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用的功能定位，著眼長遠(yuǎn)在兩者之間取得平衡，最終取決于決策者的判斷。

關(guān)于是否涉及存量房的問題。一種觀點是全面覆蓋，也還有一種觀點是新老劃斷，即房地產(chǎn)稅僅對新建住房征收。筆者認(rèn)為，從引導(dǎo)“土地資源節(jié)約集約利用”功能定位出發(fā)，應(yīng)當(dāng)會涉及存量房。否則的話，僅僅是針對新房即使在稅制設(shè)計上也很難操作，也達(dá)不到上述功能定位。

四、房地產(chǎn)稅的配套政策及引致效應(yīng)

（一）房地產(chǎn)稅收入的使用

從國際經(jīng)驗看，房地產(chǎn)稅一般是地方稅，往往是歸基層政府使用，也有少數(shù)國家會把它歸屬于中央。筆者認(rèn)為我國也會堅持房地產(chǎn)稅是地方稅的定位，收入可能歸屬于縣市級政府。在政策討論中，很多學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)美國經(jīng)驗，將房地產(chǎn)稅收入專項用于教育等地方公共服務(wù)，或者用于住房保障等觀點。但事實上，將房地產(chǎn)稅收入專項用于當(dāng)前一般公共財政已予以充分保障的支出項目，如義務(wù)教育等，只是能起到擠出效應(yīng)，并不一定能增加其實際支出規(guī)模。當(dāng)然這僅是從經(jīng)濟(jì)角度分析。

但是如果從提高房地產(chǎn)稅社會接受度的角度考慮，筆者建議還是應(yīng)當(dāng)將房地產(chǎn)稅專項用于一些居民感知度比較高的地方性公共服務(wù)，特別是當(dāng)前投入還不夠充分的公共服務(wù)領(lǐng)域，比如大家很關(guān)心的托幼、養(yǎng)老服務(wù)、義務(wù)教育、市政維修等，而且還可采取一些具體措施，例如列出房地產(chǎn)稅專項使用的范圍和項目清單。

（二）房地產(chǎn)稅與其他調(diào)控政策之間的關(guān)系

從“授權(quán)決定”來看，房地產(chǎn)稅是房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機(jī)制的重要組成部分。房地產(chǎn)稅改革試點落地，其他的調(diào)控政策將發(fā)生什么變化？當(dāng)前討論這個問題的人還不多。筆者認(rèn)為兩者應(yīng)當(dāng)關(guān)聯(lián)起來。習(xí)近平總書記指出，要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的定位”。這是當(dāng)前房地產(chǎn)市場調(diào)控政策體系的基本出發(fā)點。近些年來中央和地方政府也一直在探索房地產(chǎn)市場調(diào)控的長效機(jī)制，取得了不錯的成績，主要表現(xiàn)在房地產(chǎn)價格過快上漲的趨勢已經(jīng)得到遏制。但我們也要注意到，當(dāng)前的調(diào)控政策體系在需求層面主要依靠的是限購、限貸等行政性的調(diào)控政策。這從長期來看，與我國建立成熟的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)是不相適應(yīng)的。

同時也要注意到，最近兩年房價快速上漲的勢頭，從全國層面來看已經(jīng)被壓制住了。在這種大背景下推出房地產(chǎn)稅改革試點，筆者認(rèn)為其主要意圖是利用房地產(chǎn)市場運行比較平穩(wěn)的時機(jī)，實現(xiàn)房地產(chǎn)市場調(diào)控政策體系從行政控制轉(zhuǎn)向市場調(diào)控為主。通過引入房地產(chǎn)稅作為房價長效調(diào)控機(jī)制的重要組成部分，現(xiàn)行的限購、限貸等行政性調(diào)控政策，可以逐步退出。只要購買者愿意每年繳納一定額度的房地產(chǎn)稅，可以根據(jù)自身情況購買更多房產(chǎn)。這就屬于在合理的政府干預(yù)制度框架下，主要依靠市場力量、經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控房地產(chǎn)市場。由于這是少數(shù)城市的試點，即使出現(xiàn)各種問題從全國層面來看也是屬于可控范圍內(nèi)。

應(yīng)當(dāng)說，即使房地產(chǎn)稅推出之后，構(gòu)建房地產(chǎn)市場調(diào)控的長效機(jī)制，依然需要綜合施策。房地產(chǎn)稅在這個政策體系中，是具有基礎(chǔ)價值的重要組成部分，但這并不意味著其他政策就無須再用了。在一些緊急的情況下，這種行政性的政策可能還要回來。但是從目前情況來看，應(yīng)當(dāng)在房地產(chǎn)稅改革試點落地的地區(qū)，去探索行政性的調(diào)控政策，局部放松乃至慢慢退出，為全國范圍內(nèi)構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)手段為主體的房地產(chǎn)調(diào)控長效機(jī)制探索經(jīng)驗。

（三）房地產(chǎn)稅與土地出讓金之間的關(guān)系

由于當(dāng)前土地出讓金是地方政府綜合財力的重要組成部分，而地方政府的財力狀況也備受資本市場投資者和社會各界關(guān)注。因而討論房地產(chǎn)稅收入能否覆蓋土地出讓金的缺口。這個問題是很有必要的。從這個問題提出的角度看，其潛臺詞似乎是房地產(chǎn)稅與土地出讓金是替代關(guān)系，即房地產(chǎn)稅推出了，土地出讓金就不存在了。但情況顯然并非如此，房地產(chǎn)稅與國有土地出讓金制度是共存關(guān)系。[19]即征收房地產(chǎn)稅后，國有土地出讓金制度依然會存在。

因而，關(guān)注房地產(chǎn)稅對地方政府綜合財力的影響，應(yīng)當(dāng)討論其是否會影響土地出讓金。雖然兩者之間在制度上是共存關(guān)系，但是房地產(chǎn)稅可能會增加住房的持有成本，因而會影響住房需求進(jìn)而影響房價；而房價又將通過市場渠道影響地價，進(jìn)而對土地出讓金的多少產(chǎn)生影響。

這個問題的核心是房地產(chǎn)稅對于房價到底會產(chǎn)生什么樣的影響。筆者認(rèn)為這個話題非常難以回答。當(dāng)前各種討論中，各種各樣的觀點都有，市場的認(rèn)知也很混亂，甚至兩極分化。[20]有些人認(rèn)為房地產(chǎn)稅推出之后，預(yù)期改變將導(dǎo)致房地產(chǎn)市場遭受巨大沖擊，房價將大幅下降。也有人認(rèn)為引用一些國際經(jīng)驗，認(rèn)為房地產(chǎn)稅很難影響房價。應(yīng)當(dāng)說，我國房地產(chǎn)市場以及房地產(chǎn)稅都有其特殊性，引用國際經(jīng)驗來分析兩者之間的關(guān)系，可能并不合理。

回答房地產(chǎn)稅改革試點對房價到底產(chǎn)生什么樣的影響之所以困難，主要在于房價的影響因素非常復(fù)雜。要想從因果關(guān)系上分離出房地產(chǎn)稅對房價的影響，會有很多復(fù)雜因素的干擾。一些簡單的觀察獲得的結(jié)論或許有誤導(dǎo)。比如說，上海、重慶的房產(chǎn)稅推出之后，房價依然在上漲，甚至不比其他地方慢。這種情況是否說明兩地的房產(chǎn)稅不會影響房價呢？這并不能確定。由于上海、重慶房產(chǎn)稅征收對象較為特殊，主要是高檔房或豪宅。有研究發(fā)現(xiàn)，兩地的房產(chǎn)稅對屬于征收對象的高檔房的價格是有影響的。[21]但總體上應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，學(xué)術(shù)界關(guān)于房地產(chǎn)稅影響房價的因果關(guān)系認(rèn)識，是非常不充分的。

筆者認(rèn)為，雖然我們無法直接判斷房地產(chǎn)稅改革試點對房價的影響，但基本的分析框架還是可以給出。總體上看，房地產(chǎn)稅對房價的影響取決于諸多前提條件。一是當(dāng)前全國存量住房的持有結(jié)構(gòu)是什么樣子？比如說到底全國有多少居住用房？一戶多套房，住房空置等情況是否嚴(yán)重？這種現(xiàn)狀搞不清，我們自然無法去推斷房地產(chǎn)稅對房價的影響。二是房地產(chǎn)稅的稅制設(shè)計是從緊還是適度寬松？人均免征面積會定在什么水平？稅率有多高？是否會有累進(jìn)稅率？三是未來宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境將會如何演變？在經(jīng)濟(jì)景氣比較高的時期，銀根比較寬松的情況下，房地產(chǎn)稅對房價的影響就會比較微弱。四是房地產(chǎn)稅改革試點落地之后，其他的調(diào)控政策，比如土地出讓政策、行政性的限購限貸政策將會如何變化。

總體而言，房價的影響因素是多維的，房地產(chǎn)稅對房價的影響取決于以上諸多前提條件，部分取決于調(diào)控目標(biāo)。筆者判斷，那種認(rèn)為房地產(chǎn)稅推出之后，將導(dǎo)致中國房地產(chǎn)市場崩盤的現(xiàn)象不會發(fā)生。這是因為，推出房地產(chǎn)稅的重要目標(biāo)，是讓我國房地產(chǎn)市場能夠健康發(fā)展，而不是讓它垮掉。當(dāng)然，當(dāng)前房價高企對實體經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，也是需要高度重視。除房地產(chǎn)稅之外，政府還有充足的手段和渠道調(diào)控房價，從而最終實現(xiàn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展。

五、結(jié)語

本文在回顧歷史的基礎(chǔ)上，結(jié)合“授權(quán)決定”，展望了房地產(chǎn)稅改革試點的若干關(guān)鍵問題?？傮w看來，即將推進(jìn)的房地產(chǎn)稅改革試點，是為了適應(yīng)我國復(fù)雜的國情，為最終推出全國范圍內(nèi)的房地產(chǎn)稅而服務(wù)?！笆跈?quán)決定”明確了我國房地產(chǎn)稅的功能定位：“引導(dǎo)住房合理消費和土地資源節(jié)約集約利用，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展?！倍@一功能定位將是稅制框架的最重要影響因素。基于這一判斷，筆者認(rèn)為采取當(dāng)量人均面積免征的可能性最大。房地產(chǎn)稅應(yīng)是房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機(jī)制的重要組成部分，房地產(chǎn)稅的推出，意味著為現(xiàn)行若干行政性的調(diào)控手段的退出創(chuàng)造了條件。由于房地產(chǎn)稅與土地出讓金制度是共存關(guān)系而非替代關(guān)系，因此房地產(chǎn)稅對于地方政府綜合財力的影響尚難以判斷，最終取決于房地產(chǎn)稅對房價的影響。而后者尚不能簡單依賴其他國家的經(jīng)驗簡單得到結(jié)論，還需要追蹤實踐的發(fā)展予以實證分析。

自2013年黨的十八屆三中全會提出房地產(chǎn)稅立法任務(wù)以來，有關(guān)房地產(chǎn)稅的政策討論很熱烈?，F(xiàn)如今，全國人大常委會的授權(quán)決定，已經(jīng)為在實踐中推進(jìn)改革打開了大門，我們應(yīng)理性對待、科學(xué)分析這一新的稅種，期待其成長為以市場化手段為主體的房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機(jī)制的重要組成部分。