“歐洲領(lǐng)域合作集團(tuán)”跨境治理對(duì)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的啟示

楊愛平 鐘悅穎

“歐洲領(lǐng)域合作集團(tuán)”（European Grouping of Territorial Cooperation，下文簡稱“EGTC”），是歐盟經(jīng)由法律許可、具有法人資格的跨境合作治理機(jī)構(gòu)。作為歐盟的一種次級(jí)跨境治理工具，“EGTC”是成員國地方政府間合作模式的替代方案，也是區(qū)域機(jī)構(gòu)間合作模式的替代方案，其目的在于替代已有的府際合作模式。[1]其任務(wù)是推動(dòng)成員國相鄰地區(qū)之間的跨境合作、跨界合作和跨域合作，推動(dòng)歐盟內(nèi)部的超國家機(jī)構(gòu)、國家機(jī)構(gòu)、區(qū)域機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)之間的區(qū)域政策聯(lián)通，打造深度聯(lián)合、具有強(qiáng)大社會(huì)凝聚力的歐盟。截至2020年10月，注冊(cè)成功的“EGTC”已多達(dá)80個(gè)，建立“EGTC”的國家包括法國、比利時(shí)、葡萄牙、西班牙、匈牙利等。眾多“EGTC”發(fā)展至今，已經(jīng)在歐盟相鄰國家間的經(jīng)濟(jì)、教育、生態(tài)、交通、醫(yī)療等跨境治理領(lǐng)域，取得了較好的效果。

眾所周知，粵港澳大灣區(qū)是有中國特色的跨境區(qū)域，帶有“一國、兩制、三種法律體系、三個(gè)關(guān)稅區(qū)”的跨制度特質(zhì)，這和歐盟國家間相鄰區(qū)面臨的制度環(huán)境有些類似之處。因此，在某種意義上講，“EGTC”探索出的跨境治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)粵港澳大灣區(qū)跨境治理的制度創(chuàng)新和政策實(shí)踐，有重要的啟發(fā)價(jià)值。但國內(nèi)學(xué)界迄今尚未對(duì)“EGTC”予以足夠的關(guān)注。比如，它產(chǎn)生發(fā)展的歷史背景和驅(qū)動(dòng)因素是什么？它的運(yùn)作概況又是怎樣的？它對(duì)粵港澳大灣區(qū)跨境治理而言有哪些可借鑒之處？為此，本文率先對(duì)這些問題開展拋磚引玉的探討，以期引起更多的后續(xù)研究。

一、“歐洲領(lǐng)域合作集團(tuán)”產(chǎn)生的歷史緣由

如果說歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲法院、歐洲中央銀行等超國家機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是解決歐盟國家間的“超國家事務(wù)”，那么，“EGTC”則是為回應(yīng)歐盟內(nèi)若干國家間相鄰區(qū)域的“跨境事務(wù)”而產(chǎn)生。歸納來看，“EGTC”形成的歷史背景和驅(qū)動(dòng)因素主要包括地理、人口、經(jīng)濟(jì)和法律等多個(gè)方面。

（一）地理因素：歐盟國家領(lǐng)土的碎片化

目前，歐盟是一個(gè)擁有27個(gè)成員國的經(jīng)濟(jì)、政治共同體，但它的陸地總面積約為414萬平方公里，不到我國陸地總面積的一半。因此，一個(gè)很凸顯的問題是，歐盟內(nèi)很多成員國領(lǐng)土面積有限，呈現(xiàn)國家間領(lǐng)土碎片化的缺陷。由下表1可見，領(lǐng)土面積小于十萬平方公里的歐盟成員國共有17個(gè)，其中，塞浦路斯、盧森堡、馬耳他三國的領(lǐng)土面積更是不足1萬平方公里，遠(yuǎn)比我們國家很多直轄市或一線城市面積小。因此，受制于地理面積有限的客觀因素，歐盟很多成員國資源和實(shí)力有限，需要發(fā)揮集體優(yōu)勢，搭建歐盟內(nèi)各成員國之間的橋梁，推進(jìn)邊境地區(qū)的跨境治理，尤其是功能性跨境合作治理。

表1 歐盟27個(gè)成員國基本情況統(tǒng)計(jì)

（二）人口因素：邊境地區(qū)人口流動(dòng)性強(qiáng)

根據(jù)申根協(xié)定，歐盟允許各成員國在歐盟境內(nèi)開放國家邊界。2020年，歐盟總計(jì)人口約4.5億，大約為我國人口的三分之一。相較于我國，歐盟27個(gè)國家人口總量雖不算多，但其內(nèi)部的人口流動(dòng)性強(qiáng)，由此導(dǎo)致跨國人口流動(dòng)帶來的區(qū)域治理問題愈發(fā)突出。據(jù)估計(jì)，30%的歐盟人口生活在邊境區(qū)域。在歐洲委員會(huì)登記的362個(gè)地區(qū)中，超過140個(gè)是邊境區(qū)域。[2]另據(jù)統(tǒng)計(jì)，大約120萬人在歐盟的另一個(gè)國家工作，110萬人從居住國通勤到鄰國工作。[3]并且，在歐盟國家間人口流動(dòng)過程中，很大一部分發(fā)生在地方的邊境區(qū)域，有的歐盟成員國的邊境區(qū)域甚至產(chǎn)生了定期性大量人口遷移。

人口遷移不僅會(huì)帶來福利保障機(jī)制的對(duì)接問題，同時(shí)還存在著文化融入、民族交流、治安困難等問題。而跨國發(fā)展、跨境流動(dòng)就必須解除或減少相互間壁壘，為貨物、信息和人員的流通開通邊界，并使邊境區(qū)域的交通運(yùn)輸適應(yīng)這一需求。[4]為此，歐盟成員國為推動(dòng)跨境相鄰區(qū)的融合發(fā)展，推動(dòng)物質(zhì)要素和非物質(zhì)要素的流動(dòng)，特別需要協(xié)同制定與流動(dòng)人口管理相關(guān)的跨境治理法律，構(gòu)建協(xié)同治理體系以解決相互間人流量大帶來的治理問題。

（三）經(jīng)濟(jì)因素：歐盟小國面臨財(cái)政赤字和政府債務(wù)危機(jī)

在歐盟成員國中，很多國家政府財(cái)政收入有限、財(cái)政壓力大，尤其是部分領(lǐng)土、人口小國。因此，這些國家也難以獨(dú)自處理和應(yīng)對(duì)邊境事務(wù)，需要與相鄰國家進(jìn)行合作，共同應(yīng)對(duì)邊境區(qū)域治理問題。首先，從政府收入與支出來看，歐盟小國財(cái)政能力弱需要跨國邊境治理合作。比如，馬耳他的領(lǐng)土面積為0.03萬平方公里，2021年1月至5月其政府收入僅為444.58百萬歐元，而政府支出卻高達(dá)618.11百萬歐元，可見馬耳他的政府財(cái)政已經(jīng)進(jìn)入赤字狀態(tài)。事實(shí)上，與馬耳他情況相似的歐盟成員國還有瑞典、芬蘭、波蘭、意大利、奧地利、捷克、拉脫維亞、荷蘭、斯洛文尼亞九個(gè)國家。十個(gè)歐盟成員國政府的財(cái)政赤字狀況，說明這些成員國的財(cái)政能力羸弱，十分需要與其他國家相互合作，合力應(yīng)對(duì)邊境事務(wù)。其次，從政府債務(wù)規(guī)模看，歐盟成員國很多面臨巨額赤字，導(dǎo)致政府財(cái)政壓力巨大，也需要加強(qiáng)邊境區(qū)域的功能性合作治理。僅以2021年1-6月為例（見表2），其中23個(gè)歐盟成員國（4個(gè)成員國數(shù)據(jù)缺失）的政府債務(wù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其政府收入。差距最大的是瑞典，該國政府債務(wù)約為政府收入的206倍。這一愈發(fā)突出的問題，倒逼著歐盟小國務(wù)必加強(qiáng)合作，以集體行動(dòng)的方式共同應(yīng)對(duì)跨境事務(wù)。尤其是在邊境地區(qū)共同完善基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療設(shè)備、養(yǎng)老保障等公共服務(wù)，形成最大規(guī)模效應(yīng)，發(fā)揮政府支出的最大效用，從而節(jié)省財(cái)政資金，緩解財(cái)政壓力。

表2 歐盟27個(gè)成員國財(cái)政概況（2021年6月數(shù)據(jù)）

（四）法律因素：歐盟亟需跨境治理的法治化

歐盟跨境治理歷程大致分為四個(gè)階段：未重視時(shí)期（1957—1969年）、逐漸重視并頒布寬泛的基礎(chǔ)性法律時(shí)期（1969—1981年）、逐漸確定功能性法律時(shí)期（1981—2006年）、功能性跨境治理時(shí)期（2006年至今）。1957年《羅馬條約》提出：為了確保貨物、服務(wù)、資本和人員在歐共體內(nèi)的自由流動(dòng)需要克服邊界。這為區(qū)域問題的解決提供了法律和政治基礎(chǔ)，但是《羅馬條約》僅限于提倡實(shí)現(xiàn)共同體內(nèi)部工業(yè)品、勞動(dòng)力和資本的自由流通，并沒有涉及重視邊境區(qū)域治理問題。直至1969年，歐盟對(duì)邊境區(qū)域問題的重視程度才發(fā)生正式轉(zhuǎn)變，當(dāng)年在布魯塞爾召開的一次歐洲議會(huì)旨在為邊境區(qū)域問題提供一個(gè)商討平臺(tái)，共同商討歐洲共同體應(yīng)如何干預(yù)、推進(jìn)邊境區(qū)域跨境治理。[5]此后，雖然邊境區(qū)域的去邊界化問題得到了前所未有的特別關(guān)注，但是該會(huì)議并沒有形成任何法律文件。20世紀(jì)70年代，邊境區(qū)域主要是通過在共享政治和自然邊界的基礎(chǔ)上創(chuàng)建新的協(xié)會(huì)發(fā)展跨境關(guān)系，例如，1972年創(chuàng)建的阿爾杰阿爾普工作社區(qū)、同年建成的國際康斯坦茨湖會(huì)議、1974年的艾莫斯—多拉特歐洲區(qū)域等。[6]因此，很長一段時(shí)間歐盟邊境區(qū)域的跨境合作一直在缺乏明確法律框架的背景下自主發(fā)展著，在基層政府一級(jí)，問題高峰期的根源是缺乏建立這種聯(lián)合管理結(jié)構(gòu)的適當(dāng)法律框架。[7]

直到1981年，歐洲理事會(huì)通過了《關(guān)于領(lǐng)土社區(qū)或當(dāng)局之間跨界合作的歐洲綱要公約》(簡稱《馬德里綱要公約》)，這是歐洲國家簽署的第一份關(guān)于跨境合作治理的國際法律文件。盡管《馬德里綱要公約》及其附加議定書可以被視為打破了國家在歐盟決策中絕對(duì)主導(dǎo)地位的開端，但它仍被視為一份不精確和不具約束力的法律文件，因?yàn)樗]有確定功能性跨境治理法律，進(jìn)而使跨境合作治理的權(quán)力下放至地方/地區(qū)政府或區(qū)域組織。也就是說，二戰(zhàn)以降歐盟的跨境治理仍然是國家政府之間的。直到2006年，歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)共同批準(zhǔn)并頒布了第1082/2006號(hào)條例。該條例作為歐盟法，使歐盟成員國之間的跨境合作治理由國家政府間轉(zhuǎn)為區(qū)域政府和地方政府間，使“EGTC”這一跨境治理的區(qū)域機(jī)構(gòu)具有了落實(shí)政治性與功能性相結(jié)合的決策的權(quán)力。

由此可知，20世紀(jì)后半葉由于歐盟成員國往往優(yōu)先考慮本國利益，顧慮去邊界化所帶來的負(fù)面影響而消極應(yīng)對(duì)跨境治理問題，所以歐盟并沒有為跨境治理提供法律支持。早期由于缺少相關(guān)法律機(jī)制管理，跨境治理大多是在傳統(tǒng)的公共行動(dòng)路線之外進(jìn)行的，[8]大多依靠非正式關(guān)系與非正式權(quán)力，導(dǎo)致了跨境治理的短期局限性和變化頻繁性。而“EGTC”成為歐盟法律許可的新型跨境治理工具，它在成員國政府的許可下以地方政府間合作為主從事跨境合作治理。

二、“歐洲領(lǐng)域合作集團(tuán)”的運(yùn)作概況

歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)共同通過的第1082/2006號(hào)條例，為歐盟各成員國提供了建立“EGTC”的基本框架。該條例主要規(guī)定了“EGTC”的成立流程、組織架構(gòu)、籌資和預(yù)算、功能領(lǐng)域、破產(chǎn)解散事宜等，適用于歐盟所有成員國。同時(shí)，在該條例下，各個(gè)“EGTC”仍掌握一定的自由裁量權(quán)。因此，“EGTC”的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作兼顧了條例的普遍性和區(qū)域的特殊性。

（一）成立流程

“EGTC”的成立，首先要確定其成員構(gòu)成。根據(jù)歐盟第1082/2006號(hào)條例規(guī)定，“EGTC”的成立必須至少有兩個(gè)邊境接壤的成員國參加；其成員單位包括歐盟會(huì)員國政府、區(qū)域政府、基層政府、受公法管轄的機(jī)構(gòu)以及由政府人員組成的協(xié)會(huì)。所謂“受公法管轄的機(jī)構(gòu)”，是指任何具有法人資格的機(jī)構(gòu)，其宗旨是服務(wù)于一般利益(不具有工業(yè)或商業(yè)性質(zhì))，并且大部分資金由國家、區(qū)域政府、基層政府或其他受公法管轄的機(jī)構(gòu)提供。[9]

成員確定后，“EGTC”的成員需要共同擬定公約（The convention）和法規(guī)（The statutes）；待公約、法規(guī)確定后，向成員所在國政府提交公約、法規(guī)副本，申請(qǐng)建立“EGTC”。其中，公約的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：“EGTC”的名稱及其注冊(cè)辦事處的名稱；組織成員名單；執(zhí)行跨境治理任務(wù)的領(lǐng)土范圍；具體目標(biāo)和任務(wù)、持續(xù)期限及其解散的條件；說明設(shè)有注冊(cè)辦事處的國家，其法律可用于解釋和執(zhí)行該公約等。而法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：該“EGTC”的業(yè)務(wù)規(guī)定及其職權(quán)以及組織成員的代表人數(shù)；該組織的決策程序；該組織的工作語言；該組織的運(yùn)作安排，尤其是人事管理、招聘程序、人事合同性質(zhì)；該組織成員的籌資比例安排、該組織的會(huì)計(jì)、預(yù)算規(guī)則和財(cái)務(wù)問題處理方式；指定某一政府為獨(dú)立的外部審計(jì)員等。

成員國政府在收到區(qū)域政府或基層政府申請(qǐng)的三個(gè)月內(nèi)，會(huì)綜合考慮本國憲法結(jié)構(gòu)，如果認(rèn)為該“EGTC”符合本國法律，與本國的公共利益或公共政策不沖突，則批準(zhǔn)該申請(qǐng)；如果成員國政府拒絕批準(zhǔn)該申請(qǐng)，則需說明拒絕批準(zhǔn)的理由。當(dāng)成員國政府正式批準(zhǔn)了“EGTC”成員提交的申請(qǐng)后，該組織成員要根據(jù)注冊(cè)辦事處所在國家的國內(nèi)法律進(jìn)行法人資格的注冊(cè)或公布，并告知?dú)W盟區(qū)域委員會(huì)該組織的公約和法規(guī)內(nèi)容。同時(shí)，應(yīng)在法規(guī)公布后的10個(gè)工作日內(nèi)，向歐盟官方提出申請(qǐng)，在《歐盟官方公報(bào)》上發(fā)布一份公告，宣布該“EGTC”的成立、名稱、目標(biāo)、成員、注冊(cè)辦事處。至此，一個(gè)“EGTC”才算正式成立。

（二）組織架構(gòu)

根據(jù)第1082/2006號(hào)條例的規(guī)定，“EGTC”至少要有兩個(gè)部分構(gòu)成，即由成員代表組成的議會(huì)以及代表該組織的一名董事。為了滿足跨境治理的地方特殊性需求，條例還規(guī)定，“EGTC”的法規(guī)可以再建立具有明確權(quán)力的額外機(jī)構(gòu)。例如，里爾—科特里克—圖爾奈（Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai，下文簡稱“ELKT”）歐洲大都市“EGTC”位于法國、比利時(shí)邊境，共有14位成員。截至2016年，ELKT內(nèi)部協(xié)商成立了議會(huì)、理事會(huì)、市長會(huì)議、六個(gè)工作組、作為共同秘書處的行政辦公室、民間社會(huì)論壇。

下面以此為案例，對(duì)“EGTC”的組織架構(gòu)做一介紹。（1）議會(huì)。共有84名成員，由基層政府代表、省政府代表、區(qū)域政府代表、國家政府代表組成，其中基層政府占有大多數(shù)席位。（2）理事會(huì)。共有32名成員，這32名成員同時(shí)也是議會(huì)成員，也是由各級(jí)政府代表組成，且也是基層政府代表占多數(shù)。（3）市長會(huì)議。沒有固定人員，它是為了保障在議會(huì)中沒有席位的市長也能夠從體制上參與地區(qū)合作而設(shè)立的。（4）六個(gè)工作組。分別在六個(gè)具體合作領(lǐng)域（公民服務(wù)、旅游、文化、流動(dòng)性、土地使用規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展）展開工作。每個(gè)工作組各有32名成員，其中28名成員是由14個(gè)“EGTC”成員（法國4個(gè)，比利時(shí)10個(gè)）任命的，1位成員任命1名公務(wù)員和1名政治代表，工作組的其余4名人員由民間社會(huì)代表組成。（5）行政辦公室。主要負(fù)責(zé)日常合作管理，行政辦公室的領(lǐng)導(dǎo)與管理由一位總秘書負(fù)責(zé)，總秘書是由“EGTC”作為法人直接進(jìn)行雇傭。（6）民間社會(huì)論壇。由80名比利時(shí)、法國民間社會(huì)代表組成，其中24人由理事會(huì)和六個(gè)工作組領(lǐng)導(dǎo)，通過民間社會(huì)論壇代表能夠直接了解地方利益與需求。

可見，“EGTC”的運(yùn)作兼具了條例的普遍性和區(qū)域的特殊性。它以議會(huì)為基本決策單位，組織內(nèi)部自行商議決定其他的執(zhí)行單位、監(jiān)督單位等等。

（三）籌資和預(yù)算

“EGTC”具有法人資格，它的籌資渠道和預(yù)算是多樣化的。這體現(xiàn)在：一方面，“EGTC”可以整合來自歐盟各個(gè)項(xiàng)目的資金，另一方面還可整合外部財(cái)政資源。外部資金既可以是公共性質(zhì)的（例如國家或國家以下各級(jí)當(dāng)局的撥款），也可以是私人性質(zhì)的。而在實(shí)踐中，大多數(shù)“EGTC”采取雙重方法，既整合歐盟各個(gè)項(xiàng)目的資金，也向組織成員征收會(huì)員費(fèi)。歐盟項(xiàng)目資金是“EGTC”的主要資金來源，會(huì)員費(fèi)主要是為了支付日常運(yùn)營費(fèi)用（例如辦公室、人員租金等固定成本）。比如，西班牙、葡萄牙邊境地區(qū)的大歐洲加利西亞—葡萄牙北部地區(qū)“EGTC”2017年的預(yù)算總額約45萬歐元，歐盟共同提供了約70 %的預(yù)算；又如，比利時(shí)和法國邊境地區(qū)的佛蘭德—敦刻爾克—?dú)W泊海岸“EGTC”2017年的預(yù)算是30萬英鎊，它主要來自成員的財(cái)政捐助，法國和比利時(shí)成員各占50%；再如，位于法國和德國邊境地區(qū)的薩莫塞爾“EGTC”2017年的預(yù)算總額為11萬歐元，主要來自于大區(qū)域項(xiàng)目（THE GRAET REGION）下的三個(gè)項(xiàng)目：提高青年就業(yè)能力的援助項(xiàng)目、教育幫助項(xiàng)目、公共汽車跨境售票系統(tǒng)項(xiàng)目。

但一個(gè)重要前提是，“EGTC”必須公布年度預(yù)算報(bào)告，而且該報(bào)告必須得到“EGTC”議會(huì)成員的一致批準(zhǔn)。與此同時(shí)，預(yù)算還必須完全符合“EGTC”注冊(cè)辦事處所在國的財(cái)務(wù)條例。[10]

（四）功能領(lǐng)域

“EGTC”的本質(zhì)是具有歐盟法律許可的跨境合作治理工具，而具體的一個(gè)“EGTC”是以地方政府間合作為主的從事跨境合作治理的區(qū)域機(jī)構(gòu)。該組織應(yīng)對(duì)的功能領(lǐng)域尚未有明文規(guī)定，邊境地區(qū)政府可以根據(jù)自身需求共同商議具體管理對(duì)象。從“EGTC”平臺(tái)網(wǎng)站中公布的2017年“EGTC”監(jiān)測報(bào)告來看，目前共有64個(gè)“EGTC”的發(fā)展運(yùn)作情況被納入監(jiān)測范圍。這些“EGTC”所涉功能領(lǐng)域可分為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、綜合領(lǐng)域、教育領(lǐng)域、生態(tài)領(lǐng)域、交通領(lǐng)域、醫(yī)療領(lǐng)域等（如表3）。

每個(gè)“EGTC”所涉功能領(lǐng)域并不相同，大多同時(shí)在多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行著跨境合作治理。比如，里爾—科特里克—圖爾奈（“ELKT”）歐洲大都市區(qū)在法國、比利時(shí)兩國邊境地區(qū)從事著就業(yè)幫扶、語言學(xué)習(xí)、環(huán)保工作等跨境事宜；沙維斯—唯閏都市區(qū)（Eurocity of Chaves-Verín）在西班牙、葡萄牙邊境從事著養(yǎng)老服務(wù)、文體活動(dòng)、通信基礎(chǔ)設(shè)施完善、跨境公共交通服務(wù)供給、水資源管理等跨境事務(wù)；諾夫拉德—諾格勒（Novohrad-Nógrád “EGTC”）在匈牙利、斯洛伐克兩國邊境地區(qū)從事著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完善、教育培訓(xùn)、旅游業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等跨境事宜。

表3 “EGTC”跨境治理所涉功能領(lǐng)域及其事務(wù)細(xì)分

（五）破產(chǎn)清算及解散事宜

第1082/2006號(hào)條例規(guī)定，“EGTC”受其注冊(cè)辦事處所在國家的法律管轄，因此，“EGTC”具體的破產(chǎn)清算及解散事宜必須遵循注冊(cè)辦事處國家法律。而且，注冊(cè)辦事處的國家法院或國家政府有權(quán)命令違反法規(guī)的“EGTC”停止運(yùn)行，并解散該“EGTC”的所有成員。此外，由于“EGTC”的法人地位，該組織成員還必須對(duì)其債務(wù)負(fù)責(zé)，如果該組織的資產(chǎn)不足以償還債務(wù)，則該組織的成員應(yīng)根據(jù)其法規(guī)中的出資比例確定償還比例。

三、“歐洲領(lǐng)域合作集團(tuán)”對(duì)粵港澳大灣區(qū)跨境治理的啟示

綜上所述，“EGTC”是歐盟為了促進(jìn)成員國相鄰區(qū)間的跨境合作治理，逐步構(gòu)建的具有法人資格的跨境治理工具。它以制度化跨境治理模式替代了歐盟歷史上非正式的跨境治理模式，更好地促進(jìn)了歐盟成員國跨境區(qū)域的融合發(fā)展。粵港澳大灣區(qū)是“一國兩制”下的跨境區(qū)域和跨制度治理區(qū)域，相較于歐盟，雖然兩者有國家數(shù)量上的區(qū)別，但實(shí)質(zhì)都是不同制度下的跨境治理。因此，“EGTC”的跨境治理探索對(duì)于粵港澳大灣區(qū)跨境治理實(shí)踐具有一定啟發(fā)價(jià)值。

（一）夯實(shí)粵港澳大灣區(qū)跨境治理的法治支撐

“EGTC”作為歐盟次級(jí)跨境治理工具是有合法性的，它以第1082/2006號(hào)條例作為其法律基礎(chǔ)。該條例是歐盟法的一部分，因此它能夠普遍適用于27個(gè)歐盟成員國。第1082/2006號(hào)條例為“EGTC”提供的法律基礎(chǔ)主要包括成立流程、組織架構(gòu)、公共資金、破產(chǎn)清算及解散事宜，對(duì)于“EGTC”在各個(gè)領(lǐng)域所展開的具體跨境治理問題，該條例規(guī)定以“EGTC”內(nèi)部協(xié)商制定的公約和法規(guī)為準(zhǔn)。如有糾紛，優(yōu)先以歐盟法為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行司法判決；如若歐盟法無法解釋，則以注冊(cè)辦事處所在國的法律為依據(jù)；如果注冊(cè)辦事處所在國的法律仍無法解釋，則以公約和法規(guī)為依據(jù)，對(duì)糾紛進(jìn)行司法判決。

這對(duì)于粵港澳大灣區(qū)跨境治理的啟示是，應(yīng)當(dāng)完善大灣區(qū)跨境治理的法治途徑，為粵港澳大灣區(qū)跨境治理提供長期穩(wěn)定的法治支撐。目前，粵港澳大灣區(qū)的跨境治理大多采用政府間協(xié)議形式，協(xié)議往往存在漏洞和短期局限。未來可考慮從制度、機(jī)制入手，完善粵港澳大灣區(qū)跨境治理的法治途徑：在制度層面，應(yīng)當(dāng)對(duì)大灣區(qū)合作協(xié)議的效力、區(qū)域合作組織的主體資格與權(quán)限、區(qū)域糾紛的解決方式等法律問題進(jìn)行完善；在機(jī)制層面，應(yīng)當(dāng)完善大灣區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制，通過法律對(duì)大灣區(qū)的央地關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。[11]值得指出的是，為落實(shí)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》中關(guān)于橫琴粵澳深度合作區(qū)管理體制的要求，根據(jù)憲法和有關(guān)法律，廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出了《關(guān)于橫琴粵澳深度合作區(qū)有關(guān)管理體制的決定》，從橫琴島“一線”和“二線”之間的海關(guān)監(jiān)管區(qū)域劃分、設(shè)立合作區(qū)管理委員會(huì)、合作區(qū)管理委員會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)、廣東省在合作區(qū)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)等方面，為橫琴粵澳深度合作區(qū)的體制創(chuàng)新提供了合法性依據(jù)。而且，未來還有可能對(duì)橫琴粵澳深度合作區(qū)進(jìn)行專門立法。這是粵港澳大灣區(qū)跨境治理不斷邁向法治化和制度化的重要開始。

（二）完善粵港澳大灣區(qū)跨境流動(dòng)人口治理機(jī)制

歐盟國家共同簽訂了申根協(xié)定，因此成員國之間無需簽證，歐盟內(nèi)部人口流動(dòng)沒有國界制約。在這種情況下，歐盟相鄰國家間邊境地區(qū)，形成了大規(guī)模的人口遷移。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局2014年數(shù)據(jù)，歐盟約120萬人離開居住國，長期在另一個(gè)國家工作，110萬人經(jīng)常從居住國通勤到鄰國工作。歐盟成員國邊境地區(qū)頻繁的人口流動(dòng)，帶來了勞工權(quán)益、文化融入、民族交流、社會(huì)治安以及福利保障的制度對(duì)接等諸多問題。EGTC成立的重要目的之一，就在于借此完善跨境流動(dòng)人口治理機(jī)制，塑造并強(qiáng)化歐盟的統(tǒng)一市場、同一身份認(rèn)同。

這對(duì)于粵港澳大灣區(qū)跨境治理的啟示是，因應(yīng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下跨境人口流動(dòng)的迅猛變化，粵港澳三方應(yīng)完善跨境流動(dòng)人口治理機(jī)制。眾所周知，伴隨港澳的相繼回歸，在“一國兩制”的政策環(huán)境下，粵港澳地區(qū)的跨境流動(dòng)人口數(shù)量逐漸增加。以香港為例，2017年香港跨界旅運(yùn)統(tǒng)計(jì)調(diào)查報(bào)告顯示，自1999年起，香港平均每日跨界旅客人次逐年攀升，2017年達(dá)72萬人次，年均增幅約為10.2%。而且，從流動(dòng)目的來看，已逐步由探親訪友轉(zhuǎn)為度假、消費(fèi)、經(jīng)商和工作。在2017年的行程數(shù)目中，休閑行程占45.7%、探望親友行程占28.8%及公干行程占14.4%。[12]近年來，在國家鼓勵(lì)和支持港澳融入國家發(fā)展大局的政策環(huán)境下，越來越多的港澳普通居民尤其是青年群體愿意“北上”，進(jìn)入粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展。因此，目前粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部已形成跨境人口雙向流動(dòng)的重要變化，而這種變化，勢必對(duì)雙方或三方的就業(yè)市場、社會(huì)融入、福利遷移、公共安全等方面帶來不可回避的問題。這就需要構(gòu)建完善的跨境人口流動(dòng)治理和社會(huì)合作治理機(jī)制，以建設(shè)一個(gè)灣區(qū)命運(yùn)共同體。

（三）建立健全共商共建共管共享的跨境治理體系

“EGTC”作為一種新型跨境治理工具，為歐盟成員國相鄰地區(qū)的政府相關(guān)方提供了一個(gè)極其重要的溝通交流平臺(tái)。尤其是，相關(guān)各方共同商討、共同建設(shè)、共同管理和共同營運(yùn)著一套靈活高效的跨境治理體制機(jī)制。以法國和比利時(shí)相鄰的里爾—科特里克—圖爾奈歐洲大都市“EGTC”（ELKT）為例，在建設(shè)兩國邊境地區(qū)的公共交通設(shè)施時(shí)，兩國共同搭建了一個(gè)包容性組織架構(gòu)。其中，既有按縱向?qū)蛹?jí)劃分的各個(gè)級(jí)別政府（基層政府、區(qū)域政府、國家政府），也有按橫向職能劃分的公共組織和私人組織。在這一組織架構(gòu)內(nèi)，不同層級(jí)的多元主體共同商討法國、比利時(shí)邊境地區(qū)的公共交通設(shè)施建設(shè)方案，共同建立了13條跨界城市間過境線路，這些線路由法國運(yùn)輸公司、瓦隆運(yùn)營商Tec Hainaut和佛蘭德公共汽車公司De Lijn共同管理。

這對(duì)粵港澳大灣區(qū)跨境治理的啟示是，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的跨境治理邏輯，通過與時(shí)俱進(jìn)的制度創(chuàng)新，構(gòu)建共商共建共管共享的包容性體制機(jī)制，更好推進(jìn)大灣區(qū)跨境治理事務(wù)合作。事實(shí)上，港珠澳大橋建設(shè)三地聯(lián)合工作委員會(huì)和粵澳橫琴深度合作區(qū)新體制，已在這方面進(jìn)行了大膽的歷史性探索，積累了重要的經(jīng)驗(yàn)。前者適應(yīng)港珠澳大橋建設(shè)、運(yùn)營和管理的問題倒逼需要，成立了三地聯(lián)合工作委員會(huì)，由粵港澳三方共商、共建、共管和共享，尋找到最大公約數(shù)和利益共識(shí)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)則對(duì)接和機(jī)制銜接。后者則在中央政府的強(qiáng)力推動(dòng)和協(xié)調(diào)下，構(gòu)建了粵澳雙方共商共建共管共享的新體制機(jī)制，進(jìn)而能夠打破既有的利益格局和地方自主性，實(shí)現(xiàn)了橫琴開發(fā)服務(wù)于澳門產(chǎn)業(yè)適度多元發(fā)展的目的。未來的大灣區(qū)跨境治理，還應(yīng)在堅(jiān)守“一國”之本、善用“兩制”之利的原則下，作出進(jìn)一步的制度創(chuàng)新。

（四）踐行多元主體協(xié)同參與的跨境治理方式

由法國—比利時(shí)的ELKT可知，它由議會(huì)、理事會(huì)、市長會(huì)議、六個(gè)工作組的行政辦公室和民間社會(huì)論壇六大主體構(gòu)成。議會(huì)是由社區(qū)政府代表、省政府、區(qū)域政府以及國家當(dāng)局的84位政府代表組成。議會(huì)中的32名成員兼任理事會(huì)理事。市長會(huì)議由各個(gè)地區(qū)市長組成。六個(gè)工作組是具體的執(zhí)行單位，它們根據(jù)議會(huì)的決定，分別在公民服務(wù)、旅游、文化、流動(dòng)性、土地使用規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展這六個(gè)具體領(lǐng)域展開工作。每個(gè)工作組內(nèi)既包括公務(wù)員、政治代表，也包括民間社會(huì)代表。行政辦公室主要負(fù)責(zé)日常合作管理，它的領(lǐng)導(dǎo)與管理由一位總秘書負(fù)責(zé)，總秘書是由“EGTC”作為法人直接雇傭。民間社會(huì)論壇由80名比利時(shí)、法國民間社會(huì)代表組成。這個(gè)治理架構(gòu)體系，從縱向?qū)蛹?jí)看，匯聚了基層、區(qū)域、國家三個(gè)級(jí)別的政治代表；從橫向功能組別看，除了政治代表，還包含了民間社會(huì)代表以及公務(wù)員等專業(yè)人才。如此，保障各級(jí)政治代表能夠持續(xù)性地進(jìn)行定期政策協(xié)商與決議，而各個(gè)民間社會(huì)代表與專業(yè)人才能夠直接代表地方社會(huì)利益，提供具有技術(shù)性、功能性、利民性的政策建議。多層級(jí)多元化的主體共同在“EGTC”框架內(nèi)商討跨境治理方案，這不僅降低了跨境治理溝通成本，而且使跨境治理方案更具技術(shù)性、可行性和利民性。

這對(duì)粵港澳大灣區(qū)跨境治理的又一啟示是，應(yīng)當(dāng)拓寬粵港澳大灣區(qū)跨境治理的參與主體，豐富多元主體協(xié)同參與跨境治理方式。事實(shí)上，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》最后一章規(guī)劃實(shí)施中，專門提到了“擴(kuò)大社會(huì)參與”問題。比如，支持內(nèi)地與港澳智庫加強(qiáng)合作，為大灣區(qū)發(fā)展提供智力支持；又如，建立行政咨詢體系，邀請(qǐng)粵港澳專業(yè)人士為大灣區(qū)發(fā)展提供意見建議；再如，支持粵港澳工商企業(yè)界、勞工界、專業(yè)服務(wù)界、學(xué)術(shù)界等建立聯(lián)系機(jī)制，加強(qiáng)交流與合作；同時(shí)，擴(kuò)大大灣區(qū)建設(shè)中的公眾參與，暢通公眾意見反饋渠道，支持各類市場主體共同參與大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展。我們認(rèn)為，規(guī)劃的根本在于落實(shí)，借鑒“EGTC”經(jīng)驗(yàn)，關(guān)鍵在于大灣區(qū)建設(shè)中如何踐行這些多元主體協(xié)同參與的跨境治理方式。