中日農(nóng)地制度變遷比較研究

□陳淑瓊

中國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，一直受制于人多地少的窘境。農(nóng)業(yè)人口龐大而土地資源稀缺，農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步緩慢。中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村出路何在，這是鄉(xiāng)村振興偉業(yè)所面臨的首要問題。解決問題的關(guān)鍵依然是農(nóng)地問題。農(nóng)地制度關(guān)乎農(nóng)村和諧、農(nóng)業(yè)繁榮和農(nóng)民幸福。中日兩國均處于亞洲東部，自然稟賦、資源結(jié)構(gòu)、歷史文化背景相類，“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)體系亦較接近”。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，為了推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，兩國拉開了農(nóng)地制度改革的帷幕[1]（P1）?？疾旆治鰞蓢霓r(nóng)地制度，對完善我國的農(nóng)地制度具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、戰(zhàn)后日本農(nóng)地制度的變遷

日本農(nóng)地改革在第二次世界大戰(zhàn)以后實(shí)施土地改革的發(fā)達(dá)國家中是最為徹底的。經(jīng)過了半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化。日本農(nóng)地制度的變遷經(jīng)歷了四個(gè)階段：

（一）第一階段(1945—1960年)

在這階段，強(qiáng)制廢除寄生型封建地主制度，培育“耕者有其田”的個(gè)人小土地所有的自耕農(nóng)制度，解決糧食短缺問題，推動戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

1945—1947年，政府強(qiáng)制收購地主土地，轉(zhuǎn)讓給農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)耕者有其田的目標(biāo)?！掇r(nóng)地法》(1952年)規(guī)定了農(nóng)戶擁有土地的最高限額和出租土地的最高限額，限制土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，土地買賣必須經(jīng)政府審批。農(nóng)地改革從根本上變地主制和租佃制為農(nóng)民土地所有制。以家庭經(jīng)營為特征，按照人口和勞動力等條件均等占有耕地，農(nóng)地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)結(jié)合。土地激活了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性。

（二）第二階段(1961—1969年)

在這階段，促進(jìn)土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，支持拓展土地占有規(guī)模，幫扶“自立經(jīng)營農(nóng)戶”，提高農(nóng)地利用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，縮小工農(nóng)收入差別。

工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展創(chuàng)造了大量的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，離農(nóng)人口激增，農(nóng)地拋荒嚴(yán)重。細(xì)碎的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)急需向“農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變?！掇r(nóng)業(yè)基本法》（1961年）以土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移為重點(diǎn)，放寬對農(nóng)地占有的限制，鼓勵(lì)土地的租借和流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。《農(nóng)業(yè)基本法修訂案》（1962年）放寬戶有農(nóng)地上限；設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度；農(nóng)業(yè)合作社代耕或購買土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。《城市規(guī)劃法》（1968年）和《農(nóng)業(yè)振興地區(qū)建設(shè)法》（1969年），強(qiáng)化對農(nóng)地征用和土地開發(fā)的限制。

（三）第三階段（1970—1985年）

在這階段，助推土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，把土地小規(guī)模家庭經(jīng)營升級為協(xié)作企業(yè)，憑借租地形成規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)地利用效率。

改革的重點(diǎn)由所有制轉(zhuǎn)向使用制度，由鼓勵(lì)農(nóng)地集中占有轉(zhuǎn)為分散占有、集中經(jīng)營。政府倡導(dǎo)以農(nóng)地租賃和作業(yè)委托等形式的協(xié)作生產(chǎn)?！掇r(nóng)村地域工業(yè)導(dǎo)入促進(jìn)法》（1971年）鼓勵(lì)城市工業(yè)向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散，為農(nóng)民提供外出就業(yè)機(jī)會?！掇r(nóng)用地利用增進(jìn)法》（1980年）鼓勵(lì)農(nóng)地出租與集中。

（四）第四階段（1986年至今）

在這階段，鼓勵(lì)土地向“合意的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體”集中，吸引青年人和企業(yè)投入農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)活力，提高食物自給率，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多種功能。

政府大力支持“自立經(jīng)營農(nóng)戶”轉(zhuǎn)型為“合意的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體”?！掇r(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化法》（1993）建立“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者制度”，對符合條件的“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”給予土地集中、貸款及固定資產(chǎn)投資等方面的支持，促進(jìn)農(nóng)地集聚和轉(zhuǎn)移到專業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位?！妒澄铩まr(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》（1999年）提出了“有效率和穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”的發(fā)展思路。

日本農(nóng)地制度隨著生產(chǎn)力發(fā)展和壟斷資本主義的出現(xiàn)，以“耕者有其田”為原則的小農(nóng)經(jīng)營和手工勞動的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)逐漸向土地規(guī)?；I(yè)化的方向轉(zhuǎn)變，從“自耕農(nóng)”到“自立經(jīng)營”再到“農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”。農(nóng)地改革極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，繁榮了社會經(jīng)濟(jì)。1973年，經(jīng)濟(jì)高速增長迎來波峰，達(dá)到4170億美元，分別相當(dāng)于西德的1.21倍、英國的2.30倍，對美國的占比也提升到35.1%[2]（P23—24）。

二、新中國農(nóng)地制度的變遷

新中國建立以來，農(nóng)地制度不斷演進(jìn)，從封建大地主土地私有制，到農(nóng)民小土地私有制，再到農(nóng)村集體土地所有制的變遷歷程，經(jīng)歷了四次變革。

土地改革：變封建土地所有制為農(nóng)民土地所有制(1949—1952年)。1949年以前，我國的基本農(nóng)地制度是地主制和租佃制，土地的使用權(quán)和所有權(quán)分離。土地改革建立了“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制。農(nóng)民擁有明晰完整的土地產(chǎn)權(quán)和對剩余產(chǎn)品的索取權(quán)，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的緊密結(jié)合，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了恢復(fù)和發(fā)展。

農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動：變農(nóng)民土地所有制為農(nóng)民私有、集體經(jīng)營的農(nóng)地制度（1953—1955年）。1952年起政府在全國范圍內(nèi)開展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運(yùn)動。1951年中共中央頒布的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，鼓勵(lì)農(nóng)民結(jié)成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組打破了家庭界限，通過自愿互利互助協(xié)作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶間生產(chǎn)要素的互補(bǔ)協(xié)調(diào)，降低了單個(gè)農(nóng)戶經(jīng)營的交易成本。土地仍屬農(nóng)民私有，農(nóng)產(chǎn)品仍歸各戶所有。1953年春開始在互助組的基礎(chǔ)上成立初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社?！稇椃ā罚?954年）第八條規(guī)定：“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，承認(rèn)農(nóng)民擁有自由經(jīng)營、買賣、出租、典當(dāng)、抵押等諸多權(quán)利。土地等生產(chǎn)資料入股、集體勞動、統(tǒng)一經(jīng)營，勞動產(chǎn)品集中管理，統(tǒng)一分配，堅(jiān)持按勞分配與按股分紅相結(jié)合的原則。土地所有權(quán)歸農(nóng)民所有，但土地使用權(quán)收歸集體共同使用。1955年夏季以后，國家政府強(qiáng)制拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的規(guī)模和范圍，建立高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社?！陡呒夀r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（1956年）將土地所有權(quán)和管理權(quán)收歸國家和集體所有。高級社實(shí)行土地統(tǒng)一經(jīng)營、共同勞動、按勞分配，農(nóng)地集體所有制取代了農(nóng)民私有制。集體對土地?fù)碛兴袡?quán)、經(jīng)營管理權(quán)和利益分配權(quán)。

人民公社化運(yùn)動：變農(nóng)民私有、集體經(jīng)營的農(nóng)地制度為集體所有、集體經(jīng)營的農(nóng)地制度（1956—1978年）。1958年8月之后，全國農(nóng)村掀起了合并高級社辦大社的人民公社化運(yùn)動，實(shí)行土地公社所有制。以“一大二公”、政社合一為特征的人民公社脫離了我國農(nóng)村生產(chǎn)力的實(shí)際，嚴(yán)重破壞和阻礙了農(nóng)村社會生產(chǎn)力的發(fā)展。1960年初起，黨中央對“一大二公”進(jìn)行調(diào)整，從人民公社集體所有制到生產(chǎn)大隊(duì)所有制再到生產(chǎn)隊(duì)所有制，確立了“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)地集體所有制。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革：變集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)地制度為集體所有、農(nóng)民經(jīng)營的農(nóng)地制度（1978年至今）。黨的十一屆三中全會以后，從試點(diǎn)到鋪開，國家政府開始廣泛推行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的集體土地所有制。從《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》（1979年）到《土地管理法》（1988年）以及從1982年開始發(fā)布的“中央一號文件”，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐步確立，土地集體所有、家庭承包的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式。國家將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”寫進(jìn)憲法，并在實(shí)踐中逐步將承包期延長?！掇r(nóng)村土地承包法》（2002年）確定耕地的承包期為30年，并提出鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)。其后，各地又在集體產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行了均田承包、兩田制、湄潭模式、“四荒”使用權(quán)拍賣、蘇南模式的規(guī)模經(jīng)營、土地股份合作制、溫州模式的土地租賃、反租倒包和承租反包等一系列的制度創(chuàng)新。黨的十七屆三中全會上確立了農(nóng)地承包權(quán)長久不變的基調(diào)，農(nóng)地三權(quán)分置趨勢加強(qiáng)。新《土地管理法》（2019年）推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場，規(guī)范了土地征收程序，保障了農(nóng)村宅基地權(quán)益。

中國農(nóng)村土地制度改革通過制度變遷激勵(lì)，在一定程度上克服了農(nóng)業(yè)的外部性，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了糧食增收與農(nóng)業(yè)發(fā)展。但在實(shí)踐運(yùn)行中也暴露出一些體制缺陷，對我國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展帶來一些負(fù)面效應(yīng)，亟待創(chuàng)新與完善。

三、中日兩國農(nóng)地制度的比較

中國與日本兩個(gè)國家的農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)雖然處于不同的現(xiàn)代化發(fā)展階段,但在農(nóng)地制度變遷方面相似。同時(shí)，盡管中國與日本兩國的農(nóng)地制度改革相似，但仍存在明顯的差異。

（一）近似點(diǎn)

首先，改革初期兩國都具有顯著的制度績效。在改革初期，兩國都是通過強(qiáng)制性制度變遷，改革對象都是嚴(yán)重阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的極不公平的土地占有和土地收益分配機(jī)制,改革取向均形塑了“耕者有其田”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模式。農(nóng)民擁有清晰而完整的土地產(chǎn)權(quán)，對土地形成穩(wěn)定合理的預(yù)期和有效的激勵(lì)，生產(chǎn)積極高漲，推動了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。

其次，兩國都堅(jiān)持農(nóng)地的家庭經(jīng)營。家庭是以婚姻和血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的社會單位，家庭成員之間的利益具有高度的一致性。家庭是農(nóng)地制度乃至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要的運(yùn)行載體。家庭經(jīng)營既適應(yīng)農(nóng)業(yè)作為生物再生產(chǎn)過程的特點(diǎn)，又符合農(nóng)民的利益和意愿。它能夠在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中形成有效的激勵(lì)和約束機(jī)制,降低監(jiān)督成本,避免外部性,是擴(kuò)大再生產(chǎn)的有效途徑。家庭經(jīng)營兼容多層次的生產(chǎn)力，具備強(qiáng)大的適應(yīng)性和蓬勃的生命力。日本自農(nóng)地制度改革以降，中國在改革初期和20世紀(jì)70年代末改革開放以來，都長期持續(xù)農(nóng)地家庭經(jīng)營。

再次，兩國都形成了土地平均化和細(xì)碎化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局。從20世紀(jì)60年代至今，日本政府一直提倡農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，并提出了一系列擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的政策措施。但1公頃以下超小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶仍占農(nóng)戶總數(shù)七成,五成以上土地依舊集中于1.5公頃以下小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶。大規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的增加及規(guī)模經(jīng)營模式在局部地區(qū)(北海道)的成功實(shí)踐并沒有從根本上撼動汪洋大海般的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局[3](P42-43)。中國在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)地基本上實(shí)行均包制。因人多地少，加之人口的持續(xù)增長，每個(gè)農(nóng)戶分得的土地相當(dāng)有限且持續(xù)減少。全國戶均農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，1986年為0.61公項(xiàng)，1990年下降為0.53公項(xiàng)，1997年繼續(xù)下降，僅為0.51公項(xiàng)[4]。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育滯后加劇了農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模萎縮的趨勢。土地均分不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，而且體現(xiàn)在質(zhì)量上。土地的優(yōu)劣搭配使農(nóng)戶的土地不僅面積狹小而且分散細(xì)碎，不連片。這種狀況直接限制了農(nóng)村勞動力和資金的充分利用，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)先進(jìn)機(jī)械的效能得不到充分發(fā)揮，單位農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格難以降低，導(dǎo)致嚴(yán)重的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。

（二）差異點(diǎn)

一是農(nóng)地所有權(quán)的性質(zhì)和穩(wěn)定性不同。日本堅(jiān)持土地私有制，農(nóng)民擁有穩(wěn)定而完整的農(nóng)地所有權(quán)。而中國則不同，新中國成立伊始土地改革實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”以后，1954年就開啟了個(gè)體農(nóng)業(yè)的社會主義改造。經(jīng)過初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和農(nóng)村人民公社化運(yùn)動，個(gè)體農(nóng)民土地所有制最終為集體土地所有制所取代。當(dāng)然，土地的最終處置權(quán)一直由國家所掌握。在這種強(qiáng)制性制度變遷的進(jìn)程中，農(nóng)地制度的穩(wěn)定性在很大程度上取決于國家的行政行為。直到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，土地的所有權(quán)歸集體所有，使用權(quán)歸農(nóng)民所有。農(nóng)民成為土地的產(chǎn)權(quán)主體之一。

二是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的配置方式不同。日本農(nóng)民擁有相對比較穩(wěn)定、明晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，有契約和法律的保障。20世紀(jì)60年代開始，日本鼓勵(lì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的長期投資會得到相應(yīng)的補(bǔ)償。而中國政府在1988年以前一直禁止農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的市場化流通，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移主要通過行政性調(diào)整來實(shí)現(xiàn)。頻繁的行政性調(diào)整弱化了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性。農(nóng)民失去土地也沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的配置方式的不同,導(dǎo)致農(nóng)民的農(nóng)地利用方式不同。日本農(nóng)民愿意對土地進(jìn)行長期投資。而中國農(nóng)地利用上的外部性必然導(dǎo)致對農(nóng)地的掠奪式經(jīng)營。直到1988年《中華人民共和國憲法修正案）把憲法第十條第四款修改為“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！备鞯匾哺鶕?jù)區(qū)情進(jìn)行實(shí)踐探索,如“兩田制”、轉(zhuǎn)包、“四荒”拍賣、股田制等。這些實(shí)踐探索大都具有明晰產(chǎn)權(quán)、推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的趨向。

三是對農(nóng)民的保障和增收的態(tài)度不同。1970年日本制定了農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度，為農(nóng)業(yè)人老年提供社會保障。而我國的農(nóng)村社會保障才剛剛起步。日本的土地改革始終以農(nóng)民增收為前提，通過關(guān)稅和補(bǔ)貼，扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，縮小農(nóng)民和工人的收入差距,使農(nóng)民具有同地域其他產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的相同水準(zhǔn)的人均生活收入，農(nóng)業(yè)家庭的平均收入甚至高于城市居民。而我國的農(nóng)地改革更多關(guān)注農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和糧食安全，很少真正考慮農(nóng)民問題的根本出路。

四是土地改革的路徑不同。日本的土地改革經(jīng)歷了分散經(jīng)營(自耕農(nóng)制)到規(guī)模經(jīng)營(農(nóng)業(yè)經(jīng)營體)。而我國經(jīng)歷了分散經(jīng)營(自耕農(nóng)制)到規(guī)模經(jīng)營(生產(chǎn)隊(duì))再至分散經(jīng)營(家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制)的過程。

四、日本農(nóng)地制度對我國農(nóng)地制度的啟示

日本農(nóng)地制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們認(rèn)真借鑒。我們在立足本國國情的基礎(chǔ)上，可以從日本農(nóng)地制度變遷的軌跡中得到有益的啟示。

（一）為農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)提供切實(shí)的制度保障

有恒產(chǎn)者有恒心。農(nóng)地不僅是農(nóng)民增收的生產(chǎn)資料，更是農(nóng)民安身立命的依托，它兼具經(jīng)濟(jì)功能和社會保障功能，關(guān)乎社會穩(wěn)定繁榮。日本農(nóng)民擁有穩(wěn)定而完整的農(nóng)地所有權(quán)。政府始終為“直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者的權(quán)利”提供強(qiáng)有力的制度保障和后盾。目前，我國農(nóng)地制度改革面臨的問題就是要賦予農(nóng)民長期、穩(wěn)定、明晰和完整的土地產(chǎn)權(quán)，提升農(nóng)民對土地的預(yù)期，同時(shí)從法律上保證農(nóng)民的土地權(quán)利不受到其他力量的侵害。黨的十七屆三中全會指出，在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，堅(jiān)持依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出“三權(quán)分置”的新時(shí)代土地改革方案,進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，使農(nóng)地制度更加充滿持久的制度活力。

（二）推動農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營

在這方面，日本是一個(gè)先行者。20世紀(jì)70年代以后日本逐步放開了對土地集中的限制。政府通過政策引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)扶持等措施有力推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，走出了土地細(xì)碎化的困境。在促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程中，巧用市場這只看不見的手實(shí)現(xiàn)了使用權(quán)和所有權(quán)的自然分離。日本的實(shí)踐表明，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須依靠市場機(jī)制，以農(nóng)民自愿為基礎(chǔ)。依法規(guī)范規(guī)模經(jīng)營是一個(gè)長期發(fā)展的過程，日本農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模從戶均0.8公頃到戶均1.2公頃經(jīng)歷了近35年時(shí)間，而且在這期間非農(nóng)就業(yè)機(jī)會大量增加，農(nóng)業(yè)人口大量減少。借鑒日本的成功經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)當(dāng)通過政策引導(dǎo)、法律支撐、財(cái)政幫扶和金融支持的政策工具進(jìn)一步助推農(nóng)地流轉(zhuǎn)，激勵(lì)農(nóng)民自由流動與兼業(yè)化發(fā)展。擴(kuò)大個(gè)體農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模，推動農(nóng)地向有能力的主體農(nóng)戶集中，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，縮小農(nóng)業(yè)收入與非農(nóng)收入的差距，帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷以及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，繼而推動鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型升級。

（三）建立健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度體系

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依賴于自然條件，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高慢于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)業(yè)外部經(jīng)濟(jì)性大等特點(diǎn)，決定了政府對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)的必要性。日本非常重視扶持農(nóng)業(yè)的立法。20世紀(jì)50年代制定的《農(nóng)地法》《農(nóng)業(yè)改良促進(jìn)法》等，60年代以后頒布的《農(nóng)業(yè)基本法》《水利資源開發(fā)促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域建設(shè)法》等，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理和監(jiān)督提供了完善的法律保障。中國人多地少，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度很小。政府應(yīng)當(dāng)不斷完善農(nóng)業(yè)政策和法律，加大支農(nóng)力度。政府的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策可以從單純的價(jià)格補(bǔ)貼支持轉(zhuǎn)向綜合生產(chǎn)能力支持。

（四）提高農(nóng)業(yè)的組織化程度

日本農(nóng)協(xié)（農(nóng)業(yè)協(xié)同組合）深耕流通和金融領(lǐng)域，在產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后支持改善了個(gè)體農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境,從物質(zhì)、技術(shù)和資金上突破了小農(nóng)戶分散經(jīng)營的局限性；與農(nóng)戶共存的購銷活動，既為農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)疏通了渠道,又為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供了信息。農(nóng)協(xié)的農(nóng)戶組織率達(dá)到75%。農(nóng)協(xié)作為農(nóng)業(yè)的最廣泛組織，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、推動日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)繁榮、維護(hù)政治穩(wěn)定、降低政府的社會治理成本立下了汗馬功勞。借鑒日本農(nóng)協(xié)組織的成功經(jīng)驗(yàn)，我國要引導(dǎo)個(gè)體農(nóng)戶由一家一戶的小生產(chǎn)向大市場邁進(jìn)，必須大力發(fā)展各類專業(yè)協(xié)會和合作經(jīng)濟(jì)組織，提高農(nóng)業(yè)的組織化程度。在條件比較成熟的地區(qū),組建在地農(nóng)民參加的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,落實(shí)深化農(nóng)地制度改革和建構(gòu)新的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的要求,塑造出越來越多的導(dǎo)向全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的示范村莊。