城市社區(qū)協(xié)商治理的問題研究與對策探討

□田文波

協(xié)商民主是我國人民民主的主要形式之一，是中國特色社會主義的重要政治制度，完善了人民民主的制度實踐，豐富了中國特色社會主義民主。黨的十八大提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，黨的十九大進(jìn)一步提出“發(fā)展社會主義協(xié)商民主”。習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中進(jìn)一步指出：“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主?！盵1]由于城市社區(qū)在整個社會生活中具有重要的地位和作用，城市社區(qū)協(xié)商治理成為協(xié)商民主承上啟下的重要層級，是最接地氣且紛繁復(fù)雜的形式。本文擬就城市社區(qū)協(xié)商治理的相關(guān)問題，作些初步探討。

一、城市社區(qū)協(xié)商治理的重要意義

城市社區(qū)協(xié)商治理是協(xié)商民主運用于中國城市社區(qū)治理的有益實踐，其在全過程人民民主和社會治理中的現(xiàn)實意義，可以從三個方面把握：一是實現(xiàn)人民民主和共建共治共享社會治理格局的生動載體。社區(qū)協(xié)商治理回應(yīng)了現(xiàn)代政治文明和社會治理的發(fā)展現(xiàn)狀和潮流，實現(xiàn)了百姓對身邊民主的期望和社會共建共治共享兩者統(tǒng)一。通過社區(qū)協(xié)商培養(yǎng)提升群眾的民主素養(yǎng)和認(rèn)知，增強(qiáng)社區(qū)黨組織協(xié)商的組織、協(xié)調(diào)、落實能力，構(gòu)建充滿活力、成熟可靠的基層協(xié)商范本，為我國的協(xié)商民主實踐奠定堅實基礎(chǔ)，為落實全過程人民民主固本培基。同時，社區(qū)協(xié)商為社區(qū)群眾參與社區(qū)公共事務(wù)的決策和管理提供了新的途徑和選擇，使不同主體能夠針對共同關(guān)心事項平等對話協(xié)商，在制度層面保證了各自平等權(quán)力和利益表達(dá)，為實現(xiàn)共建共治共享提供了鮮活實踐和有益探索,“有利于實現(xiàn)干群關(guān)系的良性互動，既是大轉(zhuǎn)型大變革時代黨和政府化解社會沖突和實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的有效手段，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑?！盵2]

二是提高社區(qū)治理科學(xué)化水平和公信力的有益保障。社區(qū)協(xié)商治理針對日益復(fù)雜的中國城市社區(qū)各項事務(wù)，在社區(qū)治理層面發(fā)揮協(xié)商民主在各項公共事務(wù)中的作用，善用經(jīng)常性的協(xié)調(diào)和對話機(jī)制，實現(xiàn)公共事務(wù)決策和執(zhí)行事前、事中的多元主體協(xié)商，“通過這種政治參與可以在政府與公民之間穩(wěn)妥地矯正政府的行動與公民的意愿選擇之間的矛盾”[3]，在很大程度上保障了社區(qū)治理決策科學(xué)化水平和執(zhí)行的公信力。通過制度化的充分協(xié)商，使決策和執(zhí)行有了更大范圍的共識和理解，來自各方的阻力無形中減少了，動力增加了，客觀上分擔(dān)了部分行政架構(gòu)決策的壓力，一定程度上為公共事務(wù)的決策和執(zhí)行提供了參考和依據(jù)。

三是化解社會矛盾、降低社會風(fēng)險的重要途徑。隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，特別是我國城市化過程中短期內(nèi)高密度的變革集聚，人民群眾對美好生活的向往提出了更高的要求，凸顯出眾多的新矛盾和新問題，累積著各種各樣的風(fēng)險挑戰(zhàn)。社區(qū)協(xié)商治理將社區(qū)風(fēng)險矛盾通過制度化、程序化的方式暴露出來，其最終目的是通過以各方接受的方式安全地排除其中蘊含的各種不穩(wěn)定因素，化解矛盾降低風(fēng)險。實踐證明，通過引入?yún)f(xié)商治理，結(jié)合其它治理手段，一定程度上實現(xiàn)了社區(qū)風(fēng)險的預(yù)判和有效管控，保證了社會安定和諧。

二、城市社區(qū)協(xié)商治理存在的問題

隨著我國社會主要矛盾的變化，伴隨協(xié)商民主的廣泛分層制度化推進(jìn)，能夠協(xié)調(diào)化解問題和矛盾的社區(qū)協(xié)商成為群眾喜聞樂見、積極參與的形式，也是實現(xiàn)社區(qū)共治和自治的有效方式。但是，執(zhí)行中卻出現(xiàn)了種種問題，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）協(xié)商主動性和選擇性偏差有待糾正

一是社區(qū)黨組織長期處于事實上的行政架構(gòu)中，社區(qū)治理行政化層級化慣性突出。行政組織對社區(qū)群眾不放心，對群眾自我管理有顧慮，擔(dān)心協(xié)商失控脫離預(yù)想，引發(fā)一系列后續(xù)問題，以致在推動協(xié)商民主時主動性不強(qiáng)或者有意無意通過行政手段施加影響，甚至命令式干預(yù)。二是根據(jù)公共事項復(fù)雜程度和風(fēng)險偏好，選擇性開展協(xié)商，其結(jié)果是容易的事項開展協(xié)商多，復(fù)雜且落實困難的事項開展協(xié)商少。比如，社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境提升、樓宇外墻維修等群眾意見較一致、阻力小或涉及公共安全的事項開展協(xié)商各方都比較積極，但如公用設(shè)施維修、物業(yè)更換、停車設(shè)置等涉及深層利益、爭議較大、矛盾容易激化的事項開展協(xié)商的意愿就比較謹(jǐn)慎。這兩種偏差的結(jié)果導(dǎo)致部分群眾認(rèn)為政府推行的所謂“近距離民主”只不過是走形式，“說了也白說”，故而參與度不高。長此以往，社區(qū)協(xié)商治理就缺乏號召力和公信力，社區(qū)治理的群眾基礎(chǔ)就打了折扣，無形中弱化了黨的領(lǐng)導(dǎo)。例如，當(dāng)前城市更新中老舊社區(qū)微改造是一個普遍的方式，其中涉及的公共設(shè)施老化改造問題是居民普遍比較關(guān)心支持的事項。但實際操作中由于歷史規(guī)劃、總體設(shè)計、地理條件、人文環(huán)境、施工工期等各種原因?qū)е挛⒏脑爝^程中需要開展諸多協(xié)商，過程中衍生出諸多問題、矛盾和訴求，其成本和風(fēng)險遠(yuǎn)超預(yù)期，如果要按期保質(zhì)完成改造任務(wù)，社區(qū)黨組織只能根據(jù)工作預(yù)期，按照輕重緩急、難易等實際情況，結(jié)合自身資源和基礎(chǔ)工作，開展相關(guān)協(xié)商。而群眾希望盡快、全面地得到解決，因此，對這種協(xié)商民主并不滿意。

（二）協(xié)商專業(yè)化水平有待提升

現(xiàn)代社會的復(fù)雜性、城市的快速發(fā)展和人們對美好生活的期許要求社區(qū)治理必須不斷提升專業(yè)化程度。除了提升社區(qū)黨組織、居民委員會等組織的專業(yè)化水平外，我國已經(jīng)在社區(qū)公共服務(wù)諸如居家養(yǎng)老、社區(qū)文化生活等方面引入了專業(yè)化社工組織，進(jìn)行了很多實踐探索，并取得了不少成績。日益增長的社區(qū)協(xié)商事項涉及社區(qū)安全、環(huán)境、民生等諸多內(nèi)容，對協(xié)商參與主體的政策解讀、溝通協(xié)調(diào)、矛盾化解的能力都是一個挑戰(zhàn)。街道社區(qū)對協(xié)商高度重視并投入巨大的人力物力財力，但從實際過程和效果看仍面臨人手不足、專業(yè)化水平欠缺、效率不高等問題。同時，“我國政府受到傳統(tǒng)理念的影響，對社會力量參與到治理中來采取了不信任的態(tài)度，總是認(rèn)為只有政府才能治理好社會?！盵4]所以對第三方社工組織參與社區(qū)協(xié)商治理的存在顧慮，導(dǎo)致社工組織在社區(qū)協(xié)商領(lǐng)域難有作為，其專業(yè)化、人手補(bǔ)充優(yōu)勢無法引入?yún)f(xié)商全流程。凡此種種，社區(qū)協(xié)商全流程的專業(yè)化程度難以提升，直接導(dǎo)致某種程度上社區(qū)黨組織及其上級黨委政府將承受更多更大的壓力。例如，在小區(qū)業(yè)委會成立或換屆過程中，中間環(huán)節(jié)涉及物業(yè)、全體業(yè)主、業(yè)主代表、籌備委員會、居委會等眾多主體，需要經(jīng)歷多輪不同范圍的協(xié)商，并按照協(xié)商一致的結(jié)果依規(guī)程準(zhǔn)備相關(guān)資料、公示和收集反饋意見等。從實踐上看，由于協(xié)商過程不可避免反映出各種矛盾糾紛，且參與的眾多主體認(rèn)知差異和專業(yè)限制，而作為監(jiān)督者和指導(dǎo)者的行政組織礙于該項工作的專業(yè)性和人手局限，難以面面兼顧，導(dǎo)致狀況頻發(fā)，出現(xiàn)諸如選舉流程不規(guī)范、候選人身份合法性受質(zhì)疑、物業(yè)不配合等問題，極少數(shù)甚至出現(xiàn)業(yè)主相互攻訐乃至訴訟、新舊物業(yè)同駐等事件。

（三）協(xié)商達(dá)成共識難

社區(qū)協(xié)商本意和出發(fā)點是相關(guān)利益主體通過協(xié)商對涉及公共利益的決策和執(zhí)行形成共識，以共識為依據(jù)減少落實阻力或負(fù)能量，最終實現(xiàn)公共事務(wù)利益最大化。但通過調(diào)研，現(xiàn)實中這一過程出現(xiàn)了諸多影響共識達(dá)成的因素，如參與主體代表性的問題（代表個人或集體）、主體利益和理性認(rèn)知素養(yǎng)（爭取利益合法性和合理性認(rèn)知）、主體的話語權(quán)重(掌握資源和影響力)、協(xié)商過程組織和流程控制（組織的科學(xué)性和代表性）、爭議處置和認(rèn)定（認(rèn)定依據(jù)和主導(dǎo)力量）。而僅僅依靠程序上的約束難以有序發(fā)揮這些因素的影響力，實踐中往往是多種因素共同作用，極易形成膠著狀態(tài)，甚至演變成零和博弈，影響協(xié)商共識的達(dá)成。

例如，在小區(qū)垃圾誤時投放點的設(shè)立過程中，雖然有相應(yīng)的規(guī)定和程序，無論是既有規(guī)劃還是規(guī)劃調(diào)整，由于鄰避效應(yīng)，這一過程都需要多方參與協(xié)商一致。但在協(xié)商過程中，物業(yè)與業(yè)主、業(yè)主之間、環(huán)衛(wèi)站與業(yè)主基于各自考量，力圖主導(dǎo)使協(xié)商結(jié)果有利于自己一方，表現(xiàn)在協(xié)商臺前幕后的激烈博弈，導(dǎo)致達(dá)不成共識，形成膠著的局面。表現(xiàn)在投放點的設(shè)置難以落地以至于遷移出小區(qū)以外，不利于小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理和居民生活?；蛘卟扇≡O(shè)置臨時投放點，引起公憤，進(jìn)一步激化矛盾。

（四）協(xié)商結(jié)果中的整體利益與局部利益有待平衡

就理論而言，社區(qū)協(xié)商往往根據(jù)內(nèi)容界定協(xié)商的范圍和對象,但這一涉及或關(guān)聯(lián)在實踐中基本來源于主觀認(rèn)知或約定俗成。就實操而言，社區(qū)黨組織考慮到人群擴(kuò)大帶來的復(fù)雜性和不可預(yù)知性，社區(qū)協(xié)商范圍和對象往往限定于利益影響的核心圈層，盡量避免圈層外的主體參與或介入。換言之，協(xié)商共識僅能代表參與主體的共同意識表達(dá)，即局部利益。圈層以外沒有參與同時認(rèn)為與自身利益密切相關(guān)的主體并不一定認(rèn)同開展的協(xié)商和最終達(dá)成的共識，甚者會認(rèn)為存在重大利益沖突，整體利益受損，從而抵制協(xié)商共識的落地。例如，在社區(qū)微改造規(guī)劃設(shè)計施工協(xié)商過程中，關(guān)于公共綠地的品質(zhì)提升普遍存在一個爭議：緊挨公共綠地的住戶作為直接受影響的群體往往持反對意見，認(rèn)為綠地改造提升會帶來更多人流，引發(fā)諸如噪音、衛(wèi)生、安全等一系列環(huán)境、社會問題。而其他住戶往往持贊同意見，認(rèn)為綠地屬于公共資源，屬于全體居民共有共享，其品質(zhì)改造能補(bǔ)缺休閑文化娛樂空間，提升小區(qū)的綠化人居環(huán)境。實踐中協(xié)商共識的結(jié)果運用面臨兩難困境時，往往要充分考慮雙方的利益，力圖兼顧局部利益和整體利益，在兩者沖突時做好解釋協(xié)調(diào)工作，通過時間換空間、規(guī)劃設(shè)計調(diào)整等方式爭取綠地改造過程的利益平衡。

（五）協(xié)商結(jié)果難落實

社區(qū)協(xié)商是為了減少公共事項執(zhí)行阻力實現(xiàn)公共利益最大化，現(xiàn)實情況是社區(qū)協(xié)商的共識落實受到各種環(huán)境因素的制約，執(zhí)行有時難以達(dá)到預(yù)期，甚至出現(xiàn)政府、居民、團(tuán)體等多方都不滿意的局面，影響協(xié)商的公信力?；趯嵺`分析其環(huán)境制約因素體現(xiàn)在以下幾個方面：一是制度不健全。協(xié)商共識達(dá)成后怎么落實，碰到問題怎么辦、事后怎么反饋等方面往往缺乏依據(jù)。社區(qū)黨組織不可能事必躬親，特別涉及居民自治事項，其結(jié)果執(zhí)行往往依靠居民自身覺悟。二是法律銜接不明確。對于協(xié)商結(jié)果落實在法律層面仍屬于民法典范圍，出現(xiàn)爭議往往訴之法院，其成本并不為多數(shù)群體居民接受。三是化解優(yōu)勢（或強(qiáng)勢）阻力辦法不多。對于落實協(xié)商共識過程中出現(xiàn)的優(yōu)勢（或強(qiáng)勢）阻力，目前政府、居民化解的辦法不多。優(yōu)勢（或強(qiáng)勢）阻力往往通過游離于法律邊界的方式阻止共識的執(zhí)行，這既有民主認(rèn)知里反對“多數(shù)人暴政”的影子，也有矛盾化解手段的問題。例如，在城市舊樓電梯加裝這一民生工程中，在制度設(shè)計中所屬樓棟居民按照規(guī)程比例通過協(xié)商達(dá)成了電梯加裝事項，但經(jīng)常出現(xiàn)低樓層用戶通過訴訟、上訪、軟暴力甚至武力等各種方式阻止加裝的事件。究其原因，政府層面對這一民生工程態(tài)度是積極的，大力支持鼓勵甚至有資金扶持，但其事項涉及全體業(yè)主，屬于自治范疇，其協(xié)商過程的規(guī)范和結(jié)果的落地最終還是依靠全體業(yè)主居民，公權(quán)力過度介入結(jié)果和執(zhí)行存在法律、道德風(fēng)險。而法律作為最后底線的兜底功能需要啟動相關(guān)程序。這就不可避免在兩者之間留下空白，抵消協(xié)商的效力。既然如此，對于爭議的尚待法院判決的民事糾紛，優(yōu)勢（或強(qiáng)勢）阻力也就有了發(fā)揮的空間。這些都給社區(qū)協(xié)商治理帶來現(xiàn)實難題。

三、提高城市社區(qū)協(xié)商治理水平的對策

（一）強(qiáng)基固本，強(qiáng)化社區(qū)黨組織引領(lǐng)

社區(qū)協(xié)商治理涉及眾多主體和利益糾葛，與百姓身邊的幸福感密切相關(guān)，社區(qū)黨組織發(fā)揮主導(dǎo)作用責(zé)無旁貸?！耙环矫?，基層黨組織具有最廣大人民群眾根本利益的代表性以及必須遵守黨的行為規(guī)則的紀(jì)律性，能夠約束自身的治理行為；另一方面，基層黨組織能夠引導(dǎo)并約束基層群眾的治理行為?！盵5]因此，針對協(xié)商主動性和選擇性偏差問題，基于現(xiàn)實和可操作性，社區(qū)黨組織引領(lǐng)作用必須進(jìn)一步加強(qiáng)，以筑牢根基。這個基本，就是要強(qiáng)化社區(qū)黨組織黨建工作，凸顯黨組織政治本色，站穩(wěn)人民立場，不畏艱難，勇于擔(dān)當(dāng)，夯實群眾工作基礎(chǔ)，選優(yōu)配強(qiáng)社區(qū)黨組織成員，成為社區(qū)協(xié)商治理的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心和中流砥柱，在協(xié)商和共識落實全流程發(fā)揮黨組織戰(zhàn)斗堡壘和黨員先鋒模范作用。有了這個基礎(chǔ)，人民群眾就會信任、支持和認(rèn)同基層黨組織，就有意愿和熱情參與社區(qū)黨組織主導(dǎo)下的協(xié)商治理實踐，協(xié)商共識成果落地就有了堅實的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

（二）積極導(dǎo)入，發(fā)揮社會組織協(xié)同作用

社區(qū)協(xié)商復(fù)雜性需要導(dǎo)入更多地資源以應(yīng)對。針對協(xié)商全流程專業(yè)化水平不高和現(xiàn)實需求問題，考慮到政府自身隊伍提升的有限性，參考既有的成熟、效率高、社會反響好的公共服務(wù)購買方式，可以在社區(qū)協(xié)商過程中通過購買服務(wù)導(dǎo)入第三方社會組織。社會組織有著天然的優(yōu)勢，其在某些領(lǐng)域?qū)I(yè)化程度較高，且作為協(xié)商中相對中立的第三方主體，其專業(yè)性和親和力將更好地助力協(xié)商全流程的專業(yè)化、規(guī)范化水平。政府完全可以利用自身的優(yōu)勢平臺和資源，基于既有的經(jīng)驗，通過購買服務(wù)、項目合作等方式指導(dǎo)合規(guī)的專業(yè)化社會組織開展相關(guān)領(lǐng)域協(xié)商治理工作的試點。通過不同層次、不同領(lǐng)域、不同內(nèi)容的社區(qū)協(xié)商試點，實現(xiàn)政府、社會組織和其它協(xié)商主體的和諧共商、合作共贏。

（三）錘煉隊伍，培養(yǎng)社區(qū)協(xié)商行家里手

針對協(xié)商過程達(dá)成共識阻力多問題，我們要分析其中涉及各種復(fù)雜的主體和因素?？梢詮膬煞矫嬷?。一方面，針對協(xié)商主體多樣性，要善于發(fā)掘發(fā)揮其中的黨組織和黨員生力軍作用，通過黨建大平臺，鼓勵參與主體落實黨的為民服務(wù)宗旨，顧大局講奉獻(xiàn)，發(fā)揮先進(jìn)性和示范性引領(lǐng)，為協(xié)商共治助力。例如發(fā)揮樓宇黨小組、黨員志愿者的作用。另一方面，針對各種紛繁復(fù)雜的問題矛盾，通過各種渠道發(fā)掘、培養(yǎng)轄區(qū)專業(yè)化人才。這當(dāng)中既包括社區(qū)自身干部隊伍，還可以引入社區(qū)中有所長的居民（黨員）志愿者參與協(xié)商工作，構(gòu)建社區(qū)協(xié)商法律、民生、建規(guī)等領(lǐng)域人才庫。同時應(yīng)該爭取在更高層級（市區(qū)街）建立培訓(xùn)資源，加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)化、法制化培訓(xùn)和能力提升，為社區(qū)各類協(xié)商輸送對口人才，指導(dǎo)協(xié)商順利有序開展。

（四）勇于擔(dān)當(dāng)，探索創(chuàng)新社區(qū)協(xié)商路徑

從本質(zhì)上而言，協(xié)商的終極結(jié)果就是妥協(xié)。在中國特色社會主義協(xié)商民主政治中，必須避免協(xié)商結(jié)果出現(xiàn)贏者通吃的狀況。針對協(xié)商結(jié)果整體利益和局部利益平衡難的問題，要鼓勵社區(qū)黨組織和各級政府部門，站在更高格局和長遠(yuǎn)發(fā)展角度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方資源，為協(xié)商中妥協(xié)方從時間空間角度上爭取最大利益，最終實現(xiàn)各方利益的雙贏。當(dāng)然，這需要改革者的勇氣和斗爭精神，需要更多地創(chuàng)新、探索可復(fù)制、可操作的社區(qū)協(xié)商案例和路徑。對于一些探索創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的問題和爭議，要充分考慮根據(jù)自由裁量權(quán)確立的協(xié)商治理規(guī)范和程序的創(chuàng)造性，給予更大的包容和鼓勵。

（五）善于總結(jié)，做好保障建設(shè)

協(xié)商一致后，協(xié)商效能關(guān)鍵在于落實成效。落實效果不佳，將弱化協(xié)商治理的公信力和號召力。針對協(xié)商共識落實環(huán)境限制多的問題，特別是公權(quán)力介入問題亟待完善，法律兜底之外空白的查缺補(bǔ)漏，應(yīng)該在法律準(zhǔn)繩內(nèi)，在既有協(xié)商規(guī)程和制度下，勇于嘗試和歸納，分門別類構(gòu)建符合落實各領(lǐng)域協(xié)商結(jié)果的規(guī)程和辦法，明確落實主體，完善法律對接，以確保協(xié)商治理全流程達(dá)到規(guī)則化、程序化、穩(wěn)定化和長效化的運行狀態(tài)。參與協(xié)商各方從中形成穩(wěn)定可預(yù)期成果，協(xié)商治理可以行穩(wěn)致遠(yuǎn)。