疏勒河流域水流產權確權方案研究

展士杰，余淑紅，牛最榮，孫棟元，武 雪

(1.甘肅農業(yè)大學水利水電工程學院，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅省疏勒河流域水資源管理局，甘肅 玉門 735211)

疏勒河是我國西北地區(qū)的內陸河，發(fā)源于祁連山脈，流經青海省天峻縣、甘肅省肅北縣、玉門市、瓜州縣、敦煌市等地，總長約670km，流域面積約17×104km2。由于地處西北內陸地區(qū)，自然條件所導致疏勒河流域缺水明顯，再加上近些年經濟社會的發(fā)展和人口的增加，工業(yè)、農業(yè)需水量呈上升趨勢。水資源的合理利用成了制約經濟健康持續(xù)發(fā)展的重要因素[1]。目前，疏勒河流域的生態(tài)環(huán)境仍然非常脆弱，地下水超采、生態(tài)用水被擠占、局部生態(tài)環(huán)境惡化等現象比較嚴重，并對綠洲安全和流域可持續(xù)發(fā)展構成了威脅。造成這些問題的一個重要原因是水流產權不清晰，權利義務不明確，水資源和水生態(tài)空間保護難、監(jiān)管難。本文對疏勒河試點區(qū)流域水流產權確權方案進行研究，以達到規(guī)范流域水權管理，緩解用水矛盾，保護生態(tài)用水，促進流域可持續(xù)發(fā)展的目的。

1 疏勒河流域水權制度框架及分配機制

水資源的所有權屬于國家。世界上經濟較為發(fā)達的國家大都進行了水權探索并取得了一定進展。若某一地區(qū)水資源較為短缺，那么從本質上水權可以看做財產權，受到法律的保護，同時可對水權進行交易、轉讓、拍賣等。此舉雖優(yōu)化了水資源配置，但是會導致水價過高，收益不穩(wěn)定，短期看來交易活躍，但長期來看發(fā)展較為緩慢[2]。近年來，我國正積極推動水權確權探索，但用水指標細化分解還未全部完成，管理監(jiān)控還不夠精細。本文把疏勒河流域試點區(qū)的水權制度結構層級化[3]，疏勒河流域試點區(qū)水權制度結構主要由省級決策實體(第一層級)、縣級決策實體(第二層級)、基層決策實體(第三、四層級)、用戶決策實體(第五層級)五個層級的決策實體構成。

省級決策實體可以對各縣區(qū)水權進行配置，主導縣域之間水權流轉、補償和再分配?？h級決策實體主要是配置縣域內水權，主導了各個行業(yè)間的水權流轉、補償和再分配?；鶎記Q策實體(第三層級)：將灌區(qū)內水權公平、公正、公開地進行配置并將水的配置情況與農民用水者協會進行核實，接受監(jiān)督；基層決策實體(第四層級)：把水權公平的分給每家農戶，對農戶之間的水事活動進行協調管理，征收水費，管護田間工程等。用戶決策實體：農戶之間可自由交易[4]。

2 疏勒河流域水權確權基礎條件分析

試點區(qū)內與確權相關基礎條件主要包括可確權水量條件、確權的耕地面積條件、渠系水利用系數條件、灌溉定額條件等[5]。

2.1 疏勒河流域可確權水量分析

可確權的疏勒河水量，首先受流域水資源總量的限制，其為該地區(qū)可利用水資源量的最大值[6]。結合疏勒河水權試點具體情況，針對疏勒河干流地表、地下水，有一定的法律依據和現實基礎的可分配水量有3種。其一為酒泉市縣級行政區(qū)2015、2020、2030年水資源管理控制指標確定的可分配水量(簡稱“三條紅線水量”)，其二為敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護綜合規(guī)劃項目中所確定的瓜州縣和玉門市的水量(簡稱“敦煌規(guī)劃水量”)，其三為各級水行政主管部門頒發(fā)的合法取水許可證許可引水量(簡稱“取水許可水量”)[7]。疏勒河水權試點區(qū)的水資源總量和3個可分配水量關系如圖1所示。

圖1 疏勒河流域試點區(qū)不同類別水量圖

2.2 確權面積基礎條件分析

灌溉面積是水權確權的基本因素，水權試點內耕地發(fā)展由于在歷史的不同時期制定的不同政策而變得十分復雜。我們將疏勒河水權試點區(qū)內玉門市、瓜州縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類灌溉面積作為本方案水權確權的基礎面積數據。在此分別針對國家二輪土地承包面積、法定承包耕地面積以及區(qū)內總耕地面積，3個確權面積條件進行分析，得出計算區(qū)內總耕地面積為11.76×104hm2(其中含計劃外的0.10×104hm2)。

2.3 試點區(qū)渠系水利用系數及灌溉定額

渠系水利用系數對用水戶水權數量的確定具有重要意義，而灌溉定額可以直接對水權分配是否合理進行判斷，用下式進行規(guī)劃區(qū)內每公頃均需水量計算：

(1)

式中，Q需—規(guī)劃區(qū)內每公頃均需水量；Ei為—第i種作物每公頃凈需水量；αi為—第i種作物在試驗區(qū)種植面積所占試驗區(qū)總種植面積的比率；ηi—試驗區(qū)內不同作物的灌溉水有效利用系數。計算出每公頃平均需水量后，可根據每公頃平均需水量計算試驗區(qū)內總的農業(yè)需水量：

Q總=Q需×A

(2)

若總的需水量小于試驗區(qū)可分配的需水量，那么可用Q需作為灌溉定額，若總的需水量大于可分配需水量，那么可先根據可分配水量除以農作物面積作為平均灌溉定額，后根據作物不同進行調整。試點區(qū)內渠系水利用系數及灌溉定額詳情見表1。

表1 試點區(qū)渠系水利用系數及灌溉定額

3 流域水權確權方案研究

疏勒河流域水權確權方案研究總體包括生活用水、工業(yè)用水、預留用水、農業(yè)用水。同時要考慮到生態(tài)用水分配的合理性，最終確定確權方案[8]。

3.1 生活取用水確權方案研究

生活引用水權的確權主要在現狀城鎮(zhèn)、農村人口基礎上，充分考慮疏勒河試點區(qū)內人口增長以及城鎮(zhèn)化發(fā)展，選擇適度的定額，進行分析確權。采用人口增長幾何級數法計算試點區(qū)內瓜州縣和玉門市人口規(guī)模:

Pn=Po(1+I)n

(3)

式中，Pn—基準期n年以后的城市人口數；Po—基準期城市人口數；I—人口綜合增長率；n—預測年數。

本文計算2013年末到2020年末人口增長數量且人口綜合增長率按照5.5‰計算。瓜州縣2013年末常住人口14.8×104人，到2020年末，瓜州縣總人口為15.38×104人，此時城鎮(zhèn)化率按照55%預計，則城鎮(zhèn)人口為8.46×104人，農村人口為6.92×104人。玉門市2013年末常住人口16.27×104人，同理到2020年末，玉門市總人口為16.91×104人。不同的是2020年玉門市城鎮(zhèn)化率按照63%預計，則城鎮(zhèn)人口為10.65×104人，農村人口為6.26×104人。《甘肅省行業(yè)用水定額》[9]規(guī)定，2020年城鎮(zhèn)居民綜合生活用水定額確定為165L/(人·d)，農村居民生活用水定額為65L/(人·d)。即2020年瓜州縣城鎮(zhèn)居民生活用水為509.5×104m3，農村居民生活用水為164.2×104m3，合計673.7×104m3。玉門市城鎮(zhèn)居民生活用水為641.4×104m3，農村居民生活用水為148.5×104m3，合計789.9×104m3。

3.2 工業(yè)用水確權方案研究

水權試點區(qū)內的工業(yè)企業(yè)，要按照取水許可管理控制指標，在開展水平衡測試的基礎上，依據取水許可制度的有關規(guī)定，在下達下一年度取水計劃時控制取水量；并在取水許可證到期申請延續(xù)時重新核定許可水量，由縣級以上地方水行政主管部門發(fā)放取水許可證。即對區(qū)內的工業(yè)水權確權主要依靠取水許可管理控制指標[10]。

疏勒河試點區(qū)內工業(yè)取水許可引水量為3918×104m3，其中，玉門市2244×104m3，瓜州縣342×104m3，疏勒河流域水資源管理局所管理區(qū)域1332×104m3。2012—2014平均年實際引水量為10297×104m3，其中，玉門市3029×104m3，瓜州縣518×104m3，疏勒河流域水資源管理局所管理區(qū)域6750×104m3?？紤]到工業(yè)取水許可是區(qū)內工業(yè)水權的法定基礎，且試點區(qū)工業(yè)水權也以此為標準。針對現狀以及未來可能出現的工業(yè)水權不足的情況，可以支持企業(yè)向灌區(qū)投資節(jié)水技術，將灌區(qū)節(jié)約下來的水進行水權轉讓從而取得用水指標[11]。

玉門市和瓜州縣生活工業(yè)確權總水量為5381.6×104m3，其中玉門市3215.9×104m3，瓜州縣2165.7×104m3。疏勒河試點區(qū)生活、工業(yè)確權水量見表2。將以上水量和酒泉市“三條紅線水量”分配的生活、工業(yè)水量對比，可以發(fā)現各縣區(qū)“三條紅線水量”配置的水量均大于本次分析得到的生活工業(yè)確權水量。本著尊重已有水量分配成果，適度考慮區(qū)內現狀生活工業(yè)用水的實際情況的原則，故試點依據“三條紅線水量”配置的玉門市和瓜州縣生活、工業(yè)水量確定本次生活、工業(yè)水權。

3.3 預留水量的確權方案研究

為滿足未來發(fā)展戰(zhàn)略與應急用水需要，根據已有水權配置與實際情況設定預留水量。本次確定預留水量原則上不超過總量指標的5%[12]?？紤]到各縣區(qū)接受程度，從尊重已有水量分配成果的角度出發(fā)，本次預留水量采用“三條紅線水量”確定的玉門市和瓜州縣預留水量結果。即瓜州縣預留3000×104m3的水量份額，其中地表水1700×104m3，地下水1300×104m3。玉門市預留2400×104m3的水量，其中地表水1678×104m3，地下水722×104m3。在此說明的是玉門市需要額外140×104m3的地下水用做生態(tài)需水[13]。

3.4 農業(yè)用水確權方案研究

3.4.1水量與面積方案確定

農業(yè)水權確權是水權確權試點工作中十分重要的內容。農業(yè)水權確權引起爭議較多的原因是影響因素過多。為了能盡量多的反應各類意見，將3個可確權水量和3類確權面積進行組合，共產生9種農業(yè)水權確權方案。另外，考慮到“人”是水權的主體，在水權配置中應充分考慮公平等因素，試點擬定一個以人口為基礎，結合疏勒河地區(qū)特點的考慮人均耕地面積，并由此確定總耕地面積的方案，即“人均面積指標法”。將此方案與“三條紅線水量”組合，形成第10種農業(yè)確權方案[14]。

3.4.2水量與面積方案選擇

若采用“敦煌規(guī)劃水量”方案，可以滿足生態(tài)目標要求，但是該方案無法對試點區(qū)內農業(yè)用水需求進行合理的配置。采用“取水許可水量”方案，該水量方案向農業(yè)配水量最大，能夠很好促進社會經濟發(fā)展，但是該水量方案預留的生態(tài)水量最小，僅為18267×104m3，不能滿足生態(tài)目標用水要求?！皣叶喭恋爻邪娣e”由于年代久遠具有明顯的歷史局限性。并且有很多合法耕地沒有算入其中，所以該方案缺陷明顯。而“總耕地面積”方案中存在著荒地，這些地沒有被法律所承認并且是在計劃外開墾的；同時若要按照規(guī)劃區(qū)內總耕地面積進行分配，會導致每公頃平均用水量嚴重偏離灌溉實際并且也與國家即將開展的“壓地節(jié)水”計劃不符。第10種方案面積的確定雖然很好的考慮了面積確定的公平性和灌溉的合理性，但該方案較為理論，與區(qū)內已有耕地結合較為困難，實施難度較大。并且與“按照灌溉面積和灌溉定額‘雙控制’原則”不相符合。綜合上述分析，采用“三條紅線水量”和“法定承包耕地面積”的方案作為疏勒河水權試點區(qū)農業(yè)水權確權方案[15]。

表2 疏勒河水權試點區(qū)生活、工業(yè)確權水量表 單位：×104m3

3.4.3農業(yè)用水確權

農業(yè)水權確權總量可按照下式進行確定：

Q農總=Q確權-Q生活-Q工業(yè)-Q預留

(4)

式中，Q農總—農業(yè)水權確權總量；Q確權—總確權水量；Q生活—生活用水確權水量；Q工業(yè)—工業(yè)用水確權水量；Q預留—確權的預留水量。

總量確定之后根據試驗區(qū)內各個部分需要進行在分配。玉門市水權試點區(qū)農業(yè)水權確權方案見表3，瓜州縣權試點區(qū)農業(yè)水權確權方案見表4[16]。

表3 玉門市水權試點區(qū)農業(yè)水權確權方案

表4 瓜州縣水權試點區(qū)農業(yè)水權確權方案

3.5 生態(tài)水量

參考《敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護綜合規(guī)劃》(2013年)，考慮到疏勒河流域總水量確定情況，生態(tài)水權和經濟社會水權為互補關系。當生活、生產用水水權確定后，生態(tài)水權即已確定[17]。由此可分析本次工作涉及的3個水量方案，3個方案的生態(tài)水權確權水量。疏勒河干流多年平均水資源總量10.86×108m3。在各方案下，疏勒河干流生態(tài)水權詳見表5。

表5 疏勒河干流區(qū)生態(tài)水權確權水量表

將種方案進行對比，“三條紅線水量”生態(tài)水權確權水量最大，可以滿足設定的生態(tài)目標。而“取水許可水量”方案確定生態(tài)水權確權水量最小，生態(tài)水量僅占總水量的16.82%，無法滿足設定的生態(tài)目標。

4 結語

在采用“三條紅線水量”和“法定承包耕地面積”的方案作為疏勒河水權試點區(qū)水權確權方案條件下，生活用水方面確定水權總量為1463.7×104m3，經預測該水量能夠充分滿足2020年兩縣區(qū)生活需水要求。另外，本次給兩區(qū)預留5400×104m3水量，也主要用于區(qū)內生活需水及應急用水。由此分析試點區(qū)內生活用水能夠充分滿足。工業(yè)用水試點區(qū)內工業(yè)用水采用了“三條紅線”方案水量，即玉門市和瓜州縣生活工業(yè)確權總水量為7109×104m3，其中玉門市4638×104m3，瓜州縣2471×104m3，該水量能夠滿足試點區(qū)內已經許可發(fā)證的工業(yè)用水量。若未來區(qū)內工業(yè)發(fā)展新增需水量，則可以通過“農業(yè)向工業(yè)的水權交易”獲得。農業(yè)以及生態(tài)用水在所提方案下，雖然該定額不能滿足區(qū)內現狀農田的充分灌溉，但是與國家“壓地節(jié)水”政策相匹配，這時玉門市與瓜州縣應適當壓縮耕地面積以及開展節(jié)水措施。未被上述所使用的水量最終會補給給生態(tài)用水，此方案下，生態(tài)水權可確權水量為5.12×108m3，足夠滿足生態(tài)目標需水量。綜上所述，采用“三條紅線水量”和“法定承包耕地面積”方案的情況下，水權試點區(qū)內生活、工業(yè)需水以及生態(tài)用水滿足情況良好，區(qū)內農業(yè)灌溉可以得到保障。