天然氣直供是與非

文 | 盧延國

天然氣直供的意義已超越降價(jià)本身，市場化改革的方向才是直供真正的價(jià)值所在。而城燃企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)本身就是一種過渡性制度安排，必然會(huì)隨著天然氣體制改革的推進(jìn)而取消。

2020年3月16日，國家發(fā)改委發(fā)布《中央定價(jià)目錄》，這個(gè)將于今年5月1日起施行的目錄不僅取消了門站價(jià)政府定價(jià)，還減少了天然氣產(chǎn)業(yè)里的其他政府定價(jià)項(xiàng)目。聯(lián)系去年底國家管網(wǎng)公司的成立，“放開兩頭、管住中間”的思路正在鋪開，天然氣價(jià)格市場化改革的信號(hào)強(qiáng)烈而明晰，包括城燃企業(yè)在內(nèi)的天然氣行業(yè)必須做好天然氣價(jià)格全面市場化的準(zhǔn)備，厚積厚發(fā)的天然氣體制改革必將給我國的天然氣產(chǎn)業(yè)帶來深刻改變。從這個(gè)層面上說，作為上游企業(yè)和下游客戶直接交易的天然氣直供，其意義已超越降價(jià)本身，市場化改革的方向才是直供真正的價(jià)值所在。

近年來，隨著天然氣市場規(guī)模的擴(kuò)大，天然氣直供的話題再度變熱。2017年6月，國家發(fā)改委、國家能源局等13部委出臺(tái)《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》（以下簡稱《意見》），明確“建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機(jī)制”，用戶可自主選擇資源方以及供氣路徑，減少中間環(huán)節(jié)，降低用氣成本。在天然氣市場化改革的大背景下，降低天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的成本無疑是擴(kuò)大天然氣利用、降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用氣成本的重要途徑。

為響應(yīng)國家直供政策，從省級政府到地市層面多地相繼出臺(tái)了一系列實(shí)施辦法。下游用戶因上游企業(yè)提供直供天然氣而大幅降低用氣成本的報(bào)道屢見不鮮。如去年底開始，中石油山東銷售公司對淄博金晶玻璃有限公司實(shí)施直供，企業(yè)用氣成本每方降低8.9%，年預(yù)計(jì)可降低用氣成本5700余萬元。

明確、有效的降價(jià)，凸顯了天然氣相對于其他替代能源的經(jīng)濟(jì)性，天然氣直供成為企業(yè)用戶繼直購電之后新的市場期待和推進(jìn)天然氣價(jià)格市場化的新動(dòng)力。“東邊日出西邊雨”。在天然氣直供釋放市場紅利的同時(shí)，直供與國家相關(guān)政策沖突、侵犯城燃企業(yè)利益的呼聲同樣不絕于耳。概括起來主要是兩點(diǎn)：直供政策與城燃企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)相沖突；直供政策剝離了大用戶，減少了交叉補(bǔ)貼，造成新的經(jīng)營困難。

從帕累托改進(jìn)看直供政策的合理性

根據(jù)原建設(shè)部有關(guān)規(guī)定明確：城燃企業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)是指在特許經(jīng)營期限內(nèi)獨(dú)家在特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)運(yùn)營、維護(hù)市政管道燃?xì)庠O(shè)施、以管道輸送形式向用戶供應(yīng)燃?xì)猓峁┫嚓P(guān)管道燃?xì)庠O(shè)施的搶修搶險(xiǎn)業(yè)務(wù)等并收取費(fèi)用的權(quán)利；享有特許經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)的管道燃?xì)鈽I(yè)務(wù)獨(dú)家經(jīng)營的權(quán)利，擁有特許經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)的管道燃?xì)獾耐顿Y、發(fā)展權(quán)利。不難看出，特許經(jīng)營權(quán)的核心特點(diǎn)是：一定區(qū)域，一定時(shí)限，獨(dú)家享有投資權(quán)、建設(shè)權(quán)、經(jīng)營權(quán)，排他性、唯一性、壟斷性。自然，在特許經(jīng)營范圍內(nèi)，實(shí)行直供的確與特許經(jīng)營權(quán)相沖突。在特許經(jīng)營范圍之外實(shí)行直供的情況基本不存在，特許經(jīng)營范圍的界定已是“普天之下莫非王土”，所謂新增工業(yè)園區(qū)則更是鳳毛麟角。

天然氣直供與特許經(jīng)營權(quán)有沖突是事實(shí)，那么直供是不是就一定損害城燃企業(yè)的利益呢？讓我們來看經(jīng)濟(jì)學(xué)上常見的兩個(gè)孿生概念：帕累托最優(yōu)和帕累托改進(jìn)。前者是指資源分配的一種理想狀態(tài)，即假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，也不可能再使某些人的處境變好。后者是指假定固有的一群人和可分配的資源，如果從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個(gè)人變得更好。帕累托最優(yōu)就是不可能再有更多的帕累托改進(jìn)的余地，是資源分配中的“理想王國”，帕累托改進(jìn)是達(dá)到帕累托最優(yōu)的路徑和方法。

的確，政府特許經(jīng)營權(quán)具有唯一性、排他性，靜態(tài)地看，直供確實(shí)是瓜分了城燃企業(yè)的蛋糕市場，減少了經(jīng)濟(jì)收益?？扇绻峭ㄟ^直供把蛋糕做大了再分呢？或者是增加了分奶酪的機(jī)會(huì)呢？在電力體制改革中，大用戶直購電順利推進(jìn)一個(gè)很重要的原因就是實(shí)現(xiàn)了包括電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)的多贏的局面，不是簡單的分蛋糕而是做大蛋糕，依靠增量改進(jìn)等漸進(jìn)式的辦法，實(shí)現(xiàn)甚至增大各市場主體的欲望滿足。

分析直供訴求，不能滿足新增用量者有之，城燃企業(yè)管道覆蓋不到（在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)）者亦有之，在現(xiàn)有政策下，直供能夠滿足用戶的需要，則上游企業(yè)、下游用戶都獲得了更好的境況，城燃企業(yè)境況亦沒有變壞，倘若在直供過程中，城燃企業(yè)提供了管輸服務(wù)或者參股建設(shè)了新的管道而增加收益，其自身的境況自然會(huì)變得更好。

“放心吧，底連長，那個(gè)鬼子已經(jīng)死了?！笨桌弦徊[著眼左右一跳，迅速測好距離，再右手一伸，拉抬了一格標(biāo)尺，把那鬼子套進(jìn)了準(zhǔn)星。

實(shí)踐證明，天然氣直供可以是促進(jìn)天然氣市場實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的一種路徑，直供用戶和城燃企業(yè)之間不是零和博弈，而是可以變成一場多贏的合作。改革政府特許經(jīng)營權(quán)制度不是簡單地對制度進(jìn)行廢止，而是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，充分考量城燃企業(yè)和直供的關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)。

再者，特許經(jīng)營權(quán)制度是近20年前政府為發(fā)展城市燃?xì)舛瞥龅囊豁?xiàng)舉措，在發(fā)展城市燃?xì)?、加快城市燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)的過程中，起到了積極作用。但隨著天然氣體制改革的推進(jìn)和城市化水平的提高，已不能滿足各類用戶釋放出的用氣需求。如果說特許經(jīng)營權(quán)制度初期是政府給予城燃企業(yè)的一種保障性制度安排的話，那么今天已經(jīng)成為城燃企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的路徑依賴，而且這一制度本身就有規(guī)定期限，是一種過渡性安排，特別是在全面深化改革的新形勢下，這一制度已成為建立天然氣價(jià)格市場化機(jī)制的桎梏，必須進(jìn)行改革。

改革必然涉及利益調(diào)整。天然氣直供不過就是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)企業(yè)之間利益的一次調(diào)整和再分配。推進(jìn)特許經(jīng)營制度改革，一是建立過渡期制度，并做好與特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定期限的銜接，過渡期內(nèi)城燃企業(yè)享有燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的投資權(quán)、建設(shè)權(quán)、經(jīng)營權(quán)。二是培育新的市場主體和經(jīng)營業(yè)態(tài)。支持其他社會(huì)資本進(jìn)入城燃市場，增強(qiáng)市場活力。三是實(shí)行兜底政策，對城燃企業(yè)因特許經(jīng)營權(quán)制度改革產(chǎn)生的擱淺成本兜底，逐步通過市場化手段進(jìn)行分擔(dān)。對民生用氣兜底，確保居民用氣安全穩(wěn)定，讓改革的力度與社會(huì)的可承受度相適應(yīng)。

交叉補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上是政府對居民用氣進(jìn)行補(bǔ)貼

交叉補(bǔ)貼本來是一種常見的營銷行為，但因?yàn)槭钦墓苤扑鶎?dǎo)致，于是壟斷行業(yè)的交叉補(bǔ)貼成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性兼具的問題。不僅天然氣行業(yè)獨(dú)有，電力行業(yè)同樣存在，更不是我國的特色，在許多行業(yè)的發(fā)展初期，世界各國大都存在過交叉補(bǔ)貼。

何謂交叉補(bǔ)貼？簡言之就是同一種商品因定價(jià)不同造成的一部分用戶對另外一部分用戶的補(bǔ)貼。交叉補(bǔ)貼對城燃企業(yè)來說是指工商業(yè)對居民用戶的補(bǔ)貼，即城燃企業(yè)用非居民用戶氣價(jià)格來補(bǔ)貼居民用氣的價(jià)格。表面上看是城燃企業(yè)用非居民用戶氣價(jià)來補(bǔ)貼居民用氣，實(shí)質(zhì)上是政府在對居民用氣進(jìn)行補(bǔ)貼。

天然氣的交叉補(bǔ)貼成因很簡單。即居民用氣點(diǎn)分散、終端多、單位用氣量低，運(yùn)行成本高于工商業(yè)用戶，但銷售價(jià)格卻低，而在我國現(xiàn)行的天然氣價(jià)格體制中，為保障民生用氣和社會(huì)穩(wěn)定，居民用氣價(jià)格一直受到政府管制，無法反映實(shí)際成本，造成價(jià)格倒掛，只能用非居民用戶氣價(jià)來補(bǔ)貼居民用氣的價(jià)格。

從表面上看，交叉補(bǔ)貼保護(hù)了弱勢群體，體現(xiàn)了公平。但實(shí)際當(dāng)中用氣量大的居民（常常是擁有財(cái)富較多的）卻獲得了更多的補(bǔ)貼，難言公平。同時(shí)，居民少繳氣費(fèi)、工商業(yè)多繳等額氣費(fèi)，乍看是財(cái)富轉(zhuǎn)移問題，實(shí)質(zhì)上卻是社會(huì)福利的凈流失，因?yàn)橛纱嗽斐傻纳鐣?huì)損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益，既不公平也沒有效率。在這個(gè)過程中，政府保障民生用氣的初心并沒有如期實(shí)現(xiàn)，甚至民眾并不清楚政府對氣價(jià)進(jìn)行了補(bǔ)貼（這是暗補(bǔ)的通病），該得到補(bǔ)貼的居民也沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)貼。

對城燃企業(yè)來說，交叉補(bǔ)貼并沒有帶來直接的經(jīng)濟(jì)利益，相反，由于交叉補(bǔ)貼的存在，在向上游購氣時(shí)，因?yàn)楂@批復(fù)居民氣量不足以滿足下游居民用氣需求，城燃企業(yè)只能把高于居民氣量價(jià)格的非居民指標(biāo)用于居民氣量銷售，導(dǎo)致城燃企業(yè)交叉補(bǔ)貼擴(kuò)大（這一現(xiàn)象在采暖季相對明顯）。這個(gè)過程，利弊并存，沒有完全的贏家。

交叉補(bǔ)貼讓城燃企業(yè)站在了一個(gè)超越企業(yè)本身的制高點(diǎn)上，因而也就成了向政府討價(jià)還價(jià)的貌似永遠(yuǎn)適合的理由。城燃企業(yè)的理由有其合理性。一則居民供氣成本高，尤其是在巡檢、維修、搶險(xiǎn)、調(diào)峰等方面投入的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于工商業(yè)用戶，二則和國外相比，國內(nèi)居民用氣價(jià)格普遍不及國外一半，除了國內(nèi)一二線城市，大多數(shù)城市燃?xì)馄髽I(yè)都沒有達(dá)到盈虧平衡點(diǎn)。在“為政府承擔(dān)民生用氣保障”、甚至“補(bǔ)貼居民用氣造成的虧損”之類的說詞面前，政府似乎必須為城燃企業(yè)的交叉補(bǔ)貼進(jìn)行“補(bǔ)貼”。

交叉補(bǔ)貼既難以清晰測算，又造成社會(huì)福利的凈流失。實(shí)事求是地說，因?yàn)槌侨计髽I(yè)承擔(dān)了本該是政府承擔(dān)的民生用氣保障責(zé)任，所以監(jiān)管措施上，政府常常有意無意地表現(xiàn)出科爾奈所謂的“父愛主義”的傾向，致使監(jiān)管缺失。

以長期被詬病的城市燃?xì)饷繎舻摹肮こ贪惭b費(fèi)”問題為例，我國的城市燃?xì)夤芫W(wǎng)總長度早已從“十五”末的17.7萬公里提高到“十二五”末的60多萬公里，到今年底更會(huì)有巨量的增加。與城燃管網(wǎng)密度提高、用戶數(shù)量增加、單位運(yùn)維成本降低相對應(yīng)的，應(yīng)該是城燃企業(yè)管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)用的大幅度攤薄，但由于“工程安裝費(fèi)”的定價(jià)權(quán)在地方政府，面對“為政府承擔(dān)民生用氣保障”的城燃企業(yè)，這筆費(fèi)用的降低，便是難乎其難。當(dāng)前遠(yuǎn)超實(shí)際成本的全國平均高達(dá)2670元/每戶的安裝費(fèi)用已是巋然不動(dòng)。既然交叉補(bǔ)貼攸關(guān)企業(yè)盈虧，那么交叉補(bǔ)貼的數(shù)字是多少，規(guī)模有多大？但從根本上說，交叉補(bǔ)貼是一種“肉爛在鍋里”的非計(jì)劃非市場的糊涂賬，而要形成市場化的價(jià)格機(jī)制，必須厘清交叉補(bǔ)貼的規(guī)模與數(shù)量，既然算不清，也無法算清，最好的辦法就是逐步取消。如果說直供促進(jìn)天然氣價(jià)格市場化機(jī)制的形成，無疑交叉補(bǔ)貼便是一種阻礙。隨著天然氣體制改革的推進(jìn)，取消城燃企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)和價(jià)格上的交叉補(bǔ)貼是改革的必然結(jié)果。

事實(shí)上，交叉補(bǔ)貼在城燃企業(yè)利潤中的份額普遍下降。2019年我國全社會(huì)天然氣的表觀消費(fèi)量3067億方，居民用氣占比僅為13%。有統(tǒng)計(jì)表明，隨著天然氣價(jià)格改革，全國多數(shù)地區(qū)天然氣居民用氣價(jià)格基本實(shí)現(xiàn)了與工業(yè)用氣價(jià)格的并軌，氣價(jià)總體水平降低。

以山東兩地市2019年數(shù)據(jù)為例。上游氣源方在山東地區(qū)夏季平均供氣價(jià)格2.2元左右，居民用氣價(jià)格2.02元/方；冬季平均供氣價(jià)格在2.4元左右，居民用氣價(jià)格2.02元/方。濟(jì)南一檔居民用氣3.3元/方，二檔氣3.8元/方，三檔氣4.8元/方。青島一檔居民用氣3.25元/方，二檔氣3.83元/方，三檔氣4.7元/方。門站價(jià)和終端銷售價(jià)的價(jià)差固然無法對成本全部覆蓋，但至少可以看到價(jià)格的倒掛已遠(yuǎn)不像城燃企業(yè)反映的那樣突出，交叉補(bǔ)貼在城燃企業(yè)利潤中的份額下降較大。

交叉補(bǔ)貼在發(fā)展城市燃?xì)?、加快城市燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)的過程中，起到了積極作用，但從長遠(yuǎn)看，交叉補(bǔ)貼掩蓋了天然氣的商品屬性，消弭了市場信號(hào)，抑制了企業(yè)的競爭活力，加劇了企業(yè)的政策依賴，已成為推進(jìn)天然氣體制改革特別是價(jià)格市場化改革的阻礙，減少乃至取消交叉補(bǔ)貼將是改革的一個(gè)必然結(jié)果。

根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)測算，隨著居民生活水平的提高，即便是將居民用氣全部市場化，用氣支出占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的提高幅度完全在可承受范圍，若如此，交叉補(bǔ)貼便不復(fù)存在，工商業(yè)用氣價(jià)格自然下降，全社會(huì)氣價(jià)水平整體降低。最近公布的《中央低價(jià)目錄》，已釋放出強(qiáng)烈而豐富的天然氣價(jià)格全面市場化信息。隨著“具備競爭條件省份天然氣的門站價(jià)格由市場形成”，城燃行業(yè)將不可避免的迎來新一輪整合。借鑒電改中輸配電價(jià)形成機(jī)制，測算厘清交叉補(bǔ)貼；避免交叉補(bǔ)貼規(guī)模增大，降低工商業(yè)氣價(jià)負(fù)擔(dān)，不應(yīng)再降低居民氣價(jià)；調(diào)整階梯氣價(jià)一級氣量，提高居民氣價(jià)水平；通過提高居民最低生活保障、變暗補(bǔ)為明補(bǔ)等方式，建立完善保障天然氣普遍服務(wù)制度，確保低收入人群的基本生活應(yīng)用氣，凡此種種，與交叉補(bǔ)貼取消相伴生的注定是城燃企業(yè)新的盈利模式、發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型重塑。

堅(jiān)定不移推進(jìn)天然氣直供

我國已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革的歷史時(shí)期。深水區(qū)的改革，需要做好摸著石頭過河與頂層設(shè)計(jì)的結(jié)合，更需要增強(qiáng)工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。氣價(jià)改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，把推進(jìn)天然氣直供作為加快天然氣價(jià)格市場化形成機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，從一隅之試驗(yàn)，求全局之題解。這既是認(rèn)識(shí)論的一個(gè)過程，也是實(shí)踐論的最后歸宿。把在一時(shí)一地、一行業(yè)一領(lǐng)域所獲得的經(jīng)驗(yàn)，再反諸更廣的實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)更大的價(jià)值，發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的決定性作用，彰顯頂層設(shè)計(jì)的全局意義。

秉持漸進(jìn)式改革的理念，做到“小步快跑不停步”。降低終端氣價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)工程，在上游市場未放開、中間管網(wǎng)開放不夠的情勢下，通過“直供”大面積降低氣價(jià)，難度很大，但仍然是目前在天然氣價(jià)格改革中容易打開的缺口，既有降價(jià)的現(xiàn)實(shí)作用，也有倒逼改革的長遠(yuǎn)價(jià)值，直供的意義超過了降價(jià)本身，必須堅(jiān)定市場化方向，讓直供成為城燃企業(yè)走向市場化道路的新契機(jī)。

增強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。天然氣直供絕不僅僅是上下游企業(yè)之間的商業(yè)交易，其中既關(guān)系到國際能源合作，也聯(lián)系著千家萬戶的鍋臺(tái)灶頭，直接影響著城燃企業(yè)的利益和天然氣管網(wǎng)的安全有效運(yùn)行，茲事體大。一個(gè)《意見》的出臺(tái)，涉及13個(gè)中央部門，足見天然氣在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的位置和影響之重、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)之緊密。必須強(qiáng)化改革的系統(tǒng)性，做到整體考量，把逐步打破上游市場的壟斷、加強(qiáng)勘探開發(fā)、強(qiáng)化中間環(huán)節(jié)的監(jiān)管和開放下游市場協(xié)同推進(jìn)，積極探索利用社會(huì)資本、市場化手段解決城市供氣基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的思路和辦法，用無形之手拓寬天然氣直供之路。

加強(qiáng)市場監(jiān)管。市場機(jī)制不順是制約我國天然氣發(fā)展的兩大短板之一。天然氣行業(yè)本身所具有的自然壟斷屬性決定了加強(qiáng)監(jiān)管的必要性。直供作為天然氣市場化改革的重要組成部分，要從提高能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的高度著眼，強(qiáng)化監(jiān)管。

無論是在競爭性環(huán)節(jié)還是自然壟斷環(huán)節(jié)，目前都缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制和手段。加強(qiáng)監(jiān)管就要涵蓋市場準(zhǔn)入、政策執(zhí)行、交易環(huán)節(jié)、交易成本、價(jià)格構(gòu)成的全過程，實(shí)行信用監(jiān)管、回應(yīng)性監(jiān)管、包容性監(jiān)管，提升監(jiān)管的效能。直供激活一池春水。在能源革命的進(jìn)程中，憑籍更加完備的市場基礎(chǔ)和“放開兩頭、管住中間”思路的落地落細(xì)，只要咬住市場方向不動(dòng)搖，天然氣體制改革的后發(fā)優(yōu)勢必將愈發(fā)彰顯。