社區(qū)消防協(xié)同治理模式探析

天津公安警官職業(yè)學(xué)院 趙步逵

2012年5月，中央綜治辦、民政部等相關(guān)政府部門(mén)聯(lián)合頒布了《關(guān)于街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行消防安全網(wǎng)格化管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（公通字〔2012〕28號(hào)），要求按照屬地管理原則，在城市街道辦事處以社區(qū)為單元，劃分若干消防安全管理網(wǎng)格，對(duì)網(wǎng)格內(nèi)消防工作實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。隨著近些年的社會(huì)發(fā)展，網(wǎng)格化管理逐漸暴露出管理模式單一、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)封閉等諸多問(wèn)題。實(shí)踐中，社區(qū)消防工作不僅需要政府相關(guān)部門(mén)的參與，還需要社會(huì)組織和社區(qū)群眾共同參與，這就需要以協(xié)同治理為視域，通過(guò)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能再造，探索適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)環(huán)境的新型社區(qū)消防治理模式。[1]

一、消防安全網(wǎng)格化管理的發(fā)展與現(xiàn)狀

網(wǎng)格（Grid）的概念來(lái)源于對(duì)電力網(wǎng)（Power Grid）的拆分。從城市治理角度看，網(wǎng)格是在城鄉(xiāng)地域范圍內(nèi)根據(jù)社會(huì)資源、人口環(huán)境等進(jìn)行的空間區(qū)域劃分，通過(guò)在網(wǎng)格內(nèi)設(shè)立管理員，實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)格資源的常態(tài)化管控。

（一）消防安全網(wǎng)格化管理的發(fā)展

在中國(guó)，城市網(wǎng)格化管理的實(shí)踐最先于2004年開(kāi)始于北京東城區(qū)開(kāi)創(chuàng)的“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”，隨后在社區(qū)防范、治安巡控、消防安全等城市管理領(lǐng)域不斷拓展。2017年，全國(guó)2850個(gè)縣、區(qū)、市將消防安全網(wǎng)格化管理納入基層綜合服務(wù)治理平臺(tái)，2020年實(shí)現(xiàn)全國(guó)各縣（市、區(qū)、旗）的中心城區(qū)網(wǎng)格化管理全覆。

消防安全網(wǎng)格化管理根據(jù)行政組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建出體系化的網(wǎng)格管理層級(jí)，明確了網(wǎng)格內(nèi)消防工作管理責(zé)任體系，一定程度上緩解了社區(qū)火災(zāi)高發(fā)的態(tài)勢(shì)。一方面，通過(guò)細(xì)化管理層級(jí)明確了職責(zé)范圍。公安機(jī)關(guān)按照“一網(wǎng)三級(jí)、一級(jí)多格、一格多點(diǎn)”的原則，構(gòu)建了“街道、社區(qū)、樓院”的大、中、小三級(jí)網(wǎng)格體系，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為“大網(wǎng)格”成立消防工作辦公室，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政領(lǐng)導(dǎo)全面負(fù)責(zé)；以社區(qū)為“中網(wǎng)格”，由居民委員會(huì)進(jìn)行管理；以居民樓院為“小網(wǎng)格”，建立居民自治組織，由樓長(zhǎng)負(fù)責(zé)?！叭?jí)網(wǎng)格”的確立規(guī)范了區(qū)域內(nèi)管理層級(jí)，明確了各級(jí)網(wǎng)格內(nèi)消防工作主體的職責(zé)權(quán)限[2]。另一方面，將網(wǎng)格管理層級(jí)與社區(qū)警務(wù)運(yùn)行機(jī)制相融合，建立常態(tài)化消防監(jiān)督管理機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)警務(wù)運(yùn)行體系通常為三級(jí)結(jié)構(gòu)，即派出所的轄區(qū)、社區(qū)的警務(wù)區(qū)、居民小區(qū)的居民樓，分別由派出所所長(zhǎng)、社區(qū)民警、樓長(zhǎng)負(fù)責(zé)實(shí)際工作。消防安全網(wǎng)格化管理的“三級(jí)網(wǎng)格”與派出所所長(zhǎng)、社區(qū)民警和樓長(zhǎng)相對(duì)應(yīng)。形成了人員、職責(zé)、責(zé)任捆綁對(duì)應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任體系，有效杜絕了消防管理工作失控漏管現(xiàn)象。

（二）消防安全網(wǎng)格化管理現(xiàn)狀

1.網(wǎng)格標(biāo)準(zhǔn)泛化導(dǎo)致消防資源耗散

消防安全網(wǎng)格化管理是基于單元網(wǎng)格的內(nèi)部資源，不同區(qū)域單元網(wǎng)格內(nèi)消防安全的復(fù)雜性和組織關(guān)系的特殊性導(dǎo)致了治理目標(biāo)的巨大差異。實(shí)踐中，網(wǎng)格的劃分都是按城市管理行政區(qū)域進(jìn)行分隔，單一化的網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致了不同區(qū)域網(wǎng)格內(nèi)消防資源分配的不平衡。此外，網(wǎng)格化管理的單元組織結(jié)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立封閉，工作中網(wǎng)格與網(wǎng)格之間缺乏有效協(xié)同，治理資源無(wú)法共享，致使區(qū)域環(huán)境內(nèi)的消防資源耗散與浪費(fèi)。

2.網(wǎng)格管理封閉增加行政管理成本

消防安全網(wǎng)格化管理過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著規(guī)劃、組織和協(xié)同等多種任務(wù)，公安機(jī)關(guān)只有依靠充足的警力才能保證對(duì)網(wǎng)格實(shí)施動(dòng)態(tài)管控。按規(guī)定，社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的警力按照“一格（社區(qū)網(wǎng)格）一警”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一配置，平均每個(gè)民警需要管理大約3000人?？紤]到不同社區(qū)環(huán)境的多樣性，在當(dāng)前我國(guó)警力長(zhǎng)期“無(wú)增長(zhǎng)”或“微增長(zhǎng)”的常態(tài)環(huán)境下，很多人口密集區(qū)域的政府部門(mén)只能通過(guò)向社會(huì)招收警務(wù)輔助人員或社區(qū)管理人員來(lái)緩解警力緊缺的困境，無(wú)形中增加了財(cái)政支出，提高了消防工作的管理成本。

3.網(wǎng)格系統(tǒng)運(yùn)行僵化降低管理效能

網(wǎng)格化管理作為行政管理系統(tǒng)內(nèi)生產(chǎn)物，帶有濃厚的行政管理色彩，雖然消防安全網(wǎng)格化管理明確了“三級(jí)網(wǎng)格”的劃分標(biāo)準(zhǔn)，但缺少對(duì)網(wǎng)格內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的細(xì)化。日常工作中，政府部門(mén)因科層制人力資源結(jié)構(gòu)的影響，依舊沿用傳統(tǒng)工作模式，一定程度限制了網(wǎng)格內(nèi)部的多元協(xié)作。此外，政府大量的監(jiān)督執(zhí)法檢查工作還造成了對(duì)網(wǎng)格內(nèi)社會(huì)資源的過(guò)度擠壓，導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)各類(lèi)社會(huì)組織、社區(qū)群眾關(guān)系碎片化，大大降低了社區(qū)內(nèi)部消防工作的運(yùn)行效能。

二、消防安全網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)型思考

社會(huì)化作為我國(guó)消防工作的基本原則，《消防法》明確指出政府、部門(mén)、單位和公民之間應(yīng)“建立健全社會(huì)化消防工作網(wǎng)絡(luò)”，這就要求社區(qū)消防工作應(yīng)由政府部門(mén)主導(dǎo)的“自上而下”的垂直管理過(guò)渡到政府部門(mén)、社會(huì)組織和社區(qū)群眾等多方參與的網(wǎng)絡(luò)化治理。如何在當(dāng)前網(wǎng)格中構(gòu)建政府部門(mén)、社會(huì)組織和社區(qū)群眾協(xié)同參與的治理模式，網(wǎng)絡(luò)化治理無(wú)疑提供了一個(gè)很好的選擇。

（一）網(wǎng)絡(luò)化治理理論的選擇

網(wǎng)絡(luò)化治理在治理理論研究的根基上深化了政府部門(mén)與社會(huì)組織關(guān)系的運(yùn)行架構(gòu)，該理論秉承了治理多元參與和分權(quán)的理念，同時(shí)也完善了治理理論缺少體系框架、實(shí)踐性不強(qiáng)等問(wèn)題，成為治理理論在社會(huì)實(shí)踐領(lǐng)域的工具化展現(xiàn)。斯蒂芬·金·史密斯和威廉·艾格斯作為網(wǎng)絡(luò)化治理的提出者，指出在網(wǎng)絡(luò)化模式中政府部門(mén)的關(guān)鍵責(zé)任是組織協(xié)同各種資源以創(chuàng)造公共價(jià)值。政府部門(mén)的職能不再是社會(huì)公共服務(wù)的直接管理者，而應(yīng)該成為某種社會(huì)公共價(jià)值的間接服務(wù)者，政府部門(mén)應(yīng)該在由各類(lèi)社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾等多種治理主體組成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮推動(dòng)作用[3]。

網(wǎng)絡(luò)化治理的相關(guān)內(nèi)容按照研究層次可以劃分為宏觀視角（社會(huì)環(huán)境要素：社會(huì)政治、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等），中觀視角（核心治理因素：分析框架、治理模式、治理機(jī)制）和微觀視角（系統(tǒng)運(yùn)行變量：體系要素、結(jié)構(gòu)類(lèi)型、運(yùn)行效度）三個(gè)方面。社區(qū)消防治理研究的重點(diǎn)是在微觀層面去解決網(wǎng)格化管理工作運(yùn)行的問(wèn)題，而微觀層面的研究中網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類(lèi)型又是核心問(wèn)題的關(guān)鍵，同時(shí)也是網(wǎng)絡(luò)化治理成敗的焦點(diǎn)。因此，要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格體系環(huán)境下社區(qū)消防工作治理的目標(biāo)，就需要在網(wǎng)絡(luò)化治理的視域下整合和優(yōu)化社區(qū)消防資源配置，構(gòu)建適合我國(guó)社會(huì)環(huán)境和消防安全工作需要的結(jié)構(gòu)體系，以此細(xì)化和完善網(wǎng)格體系下的現(xiàn)有運(yùn)行模式。

（二）網(wǎng)格化管理與網(wǎng)絡(luò)化治理的辯證關(guān)系

社區(qū)消防安全網(wǎng)格化管理發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)引入網(wǎng)絡(luò)化治理作為分析工具去解釋網(wǎng)格拓展過(guò)程中所面臨的困境和問(wèn)題，可以在網(wǎng)格中有效構(gòu)建出政府部門(mén)、社會(huì)組織和社區(qū)群眾協(xié)同參與的橫向伙伴關(guān)系。從系統(tǒng)化的視角分析，社區(qū)消防工作在網(wǎng)格化管理與網(wǎng)絡(luò)化治理協(xié)同發(fā)展的過(guò)程中并不是傳統(tǒng)意義的迭代關(guān)系，它不僅是在現(xiàn)有網(wǎng)格化管理體系基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)拓展，還是對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理在我國(guó)社會(huì)環(huán)境背景下的實(shí)踐，更是將網(wǎng)絡(luò)化治理的互動(dòng)理念充分釋放到僵硬化的網(wǎng)格結(jié)構(gòu)中進(jìn)行潤(rùn)化。

一方面，網(wǎng)格化管理的過(guò)程需要引入網(wǎng)絡(luò)化治理的理念。當(dāng)前，困擾著網(wǎng)格化管理發(fā)展的關(guān)鍵就在于如何減少行政權(quán)力對(duì)社會(huì)組織和社區(qū)群眾的擠壓，釋放出網(wǎng)格內(nèi)多元互動(dòng)的活力。網(wǎng)絡(luò)化治理所強(qiáng)調(diào)的多元參與和分權(quán)治理理念，使得政府部門(mén)從管理者變?yōu)榱朔?wù)者，通過(guò)借鑒和吸收網(wǎng)絡(luò)化治理理念，不僅可以構(gòu)建網(wǎng)格系統(tǒng)內(nèi)資源共享的路徑，還可以培育和引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展。另一方面，網(wǎng)絡(luò)化治理的過(guò)程需要網(wǎng)格化管理實(shí)施保障。消防安全作為社會(huì)公共安全的重要組成，在我國(guó)社會(huì)自治力量還相對(duì)薄弱的環(huán)境下，公共安全領(lǐng)域的諸多工作還需要在政府的引導(dǎo)控制下逐步實(shí)施。網(wǎng)格化管理所采用的封閉化管理方法有助于政府部門(mén)與各種社會(huì)組織逐步探索形成網(wǎng)絡(luò)化的溝通、交流與合作，漸進(jìn)式地提升社區(qū)消防工作效能。

三、社區(qū)消防協(xié)同治理模式的構(gòu)建

消防安全網(wǎng)格化管理系統(tǒng)中，街道網(wǎng)格（大網(wǎng)格）由若干社區(qū)網(wǎng)格（中網(wǎng)格）組建而成，通過(guò)社區(qū)網(wǎng)格（中網(wǎng)格）來(lái)體現(xiàn)功能，而樓院（小網(wǎng)格）受環(huán)境所限并不包含太多治理資源。因此，社區(qū)網(wǎng)格（中網(wǎng)格）無(wú)疑是“三級(jí)網(wǎng)格”系統(tǒng)中承上啟下的核心，也是社區(qū)消防工作運(yùn)行的關(guān)鍵。

（一）樹(shù)立網(wǎng)格化管理與網(wǎng)絡(luò)化治理的協(xié)同治理理念

協(xié)同治理是在開(kāi)放系統(tǒng)中尋求高效治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程，通過(guò)網(wǎng)格化管理與網(wǎng)絡(luò)化治理形成的“自組織”與“他組織”嵌入結(jié)構(gòu)，解決治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制所面臨的問(wèn)題。從辯證的觀點(diǎn)看，消防安全從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理，既不是對(duì)網(wǎng)格化管理的全盤(pán)否定，也不是對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理的照搬照套，而是將網(wǎng)格化管理的方式與網(wǎng)絡(luò)化治理的理念充分融合。網(wǎng)格化管理所采用的層級(jí)化和封閉化管理方法有助于政府部門(mén)與社會(huì)組織、社區(qū)群眾逐步探索形成“網(wǎng)絡(luò)化”的溝通、交流與協(xié)作，漸進(jìn)式地使得政府部門(mén)從管理者變?yōu)閰⑴c者。通過(guò)構(gòu)建網(wǎng)格系統(tǒng)內(nèi)資源協(xié)同的路徑，培育和引導(dǎo)公民社會(huì)的發(fā)展，拓展其在社區(qū)消防治理工作的參與空間[4]。

（二）構(gòu)建“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)體系

“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”的治理結(jié)構(gòu)，決定了網(wǎng)格與“網(wǎng)絡(luò)”二者的協(xié)同關(guān)系。一方面，通過(guò)“網(wǎng)絡(luò)”聯(lián)結(jié)網(wǎng)格形成區(qū)域化資源共享機(jī)制。網(wǎng)格單元之間與網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系中，網(wǎng)格與“網(wǎng)絡(luò)”是部分與整體的關(guān)系。網(wǎng)格單元通過(guò)“網(wǎng)絡(luò)”相互連接，使得在“網(wǎng)絡(luò)”環(huán)境下網(wǎng)格之間形成了一個(gè)協(xié)同運(yùn)行的整體[5]。實(shí)踐中，有些社區(qū)的消防文化宣傳或消防志愿服務(wù)發(fā)展較好，政府部門(mén)可以引導(dǎo)相鄰網(wǎng)格之間建立協(xié)同共享機(jī)制，將不同網(wǎng)格內(nèi)優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行功能輻射，促進(jìn)網(wǎng)格系統(tǒng)產(chǎn)生極化效應(yīng)；另一方面，在網(wǎng)格內(nèi)通過(guò)“網(wǎng)絡(luò)”構(gòu)建多元化參與的治理模式。通過(guò)在網(wǎng)格內(nèi)構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)”治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化網(wǎng)格內(nèi)的資源配置，形成網(wǎng)格包含“網(wǎng)絡(luò)”的協(xié)同體系。實(shí)踐中，政府部門(mén)將社區(qū)警務(wù)室作為“舞臺(tái)”，引導(dǎo)網(wǎng)格內(nèi)各類(lèi)社會(huì)組織、社區(qū)群眾參與消防宣傳、防火巡查、清剿火患等工作，通過(guò)共同的消防安全需求，激發(fā)網(wǎng)格內(nèi)部各參與主體的工作效能。

（三）完善社區(qū)消防協(xié)同治理運(yùn)行機(jī)制

社區(qū)消防治理機(jī)制運(yùn)行的關(guān)鍵是增強(qiáng)“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在的凝聚力，政府部門(mén)應(yīng)從“政府—政府”和“政府—社會(huì)”兩個(gè)方面推動(dòng)各參與主體間的協(xié)同發(fā)展。一方面，政府部門(mén)之間應(yīng)通過(guò)“政府—政府”合作打破傳統(tǒng)的“行政壁壘”，推動(dòng)政府部門(mén)之間的協(xié)同發(fā)展。實(shí)踐中，街道辦事處作為基層政府部門(mén)，應(yīng)積極協(xié)同相關(guān)政府部門(mén)，如應(yīng)急、綜治等共同做好轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)消防工作[6]。另一方面，政府部門(mén)要敢于探索“政府—社會(huì)”合作，強(qiáng)化協(xié)同治理橫向發(fā)展。政府部門(mén)應(yīng)充分利用其在社區(qū)公共服務(wù)工作中的優(yōu)勢(shì)，與社會(huì)組織和社區(qū)群眾建立安全共享的伙伴關(guān)系。自2015年以來(lái)，很多城市依托社區(qū)組織建立微型消防站，社區(qū)微型消防站作為社會(huì)組織在實(shí)踐中所形成的志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，有效促進(jìn)了政府部門(mén)、市場(chǎng)組織和社區(qū)群眾彼此之間的合作和相互信任的形成，提升了社區(qū)消防協(xié)同治理機(jī)制運(yùn)行的深度與效度。[7]

四、結(jié)束語(yǔ)

治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程一定意義上是治理結(jié)構(gòu)分化和功能再造的過(guò)程，其結(jié)果就是構(gòu)建出適合我國(guó)“政治、文化、社會(huì)”生態(tài)環(huán)境的新型社會(huì)治理工作模式[8]。消防工作的公共安全屬性決定了政府部門(mén)始終要把消防工作視為自己的重要職責(zé)，而消防工作的公共物品屬性，決定了不論是政府部門(mén)、社會(huì)組織還是社區(qū)群眾對(duì)消防安全都有共同的需求，使得消防治理具有良好的合作價(jià)值特征。因此，本研究從理論上探討了利用網(wǎng)絡(luò)化治理去拓展消防安全網(wǎng)格化管理的方式，以此對(duì)當(dāng)前社會(huì)背景下城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府、社會(huì)組織與公民的理性參與和良性互動(dòng)進(jìn)行了有益探索。