論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力建設(shè)的機(jī)制創(chuàng)新

浙江萬(wàn)里學(xué)院法學(xué)院 王宏志，丁寰翔

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力建設(shè)有利于加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)、提升基層社會(huì)治理能力、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。相比城市社區(qū)的科層化和理性化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)具有更強(qiáng)的地緣性、同質(zhì)性和認(rèn)同性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表采取直接選舉方式產(chǎn)生，與選民利益關(guān)聯(lián)密切，地緣關(guān)系使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職更有主動(dòng)性和便利性。盡管在規(guī)范層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作通常通過(guò)主席團(tuán)進(jìn)行，但基層人大組織功能的發(fā)揮，仍取決于代表個(gè)體的履職意愿和能力，因此，在新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)人大代表履職能力的提升。本文以寧波市鄞州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力建設(shè)為基礎(chǔ)，展開(kāi)如下論述。

一、履職能力建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)踐

基層人大代表是否能夠履行好代表職責(zé)，充分發(fā)揮代表主體作用，事關(guān)人民群眾的根本利益。近些年各地人大在推進(jìn)基層人大代表履職機(jī)制創(chuàng)新方面的實(shí)踐，取得了較好的成效。

（一）履職管理逐步規(guī)范化

《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《代表法》”）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職制度缺少具體規(guī)范，需要地方人大組織在法律框架下，進(jìn)行創(chuàng)新探索。同時(shí)在法律規(guī)范缺少對(duì)代表剛性評(píng)價(jià)機(jī)制和退出機(jī)制的情況下，內(nèi)部規(guī)范管理成為約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職的軟規(guī)范。“影響其再當(dāng)選的壓力并非很重要，因?yàn)榇聿皇侨毬毼?，代表從中并不?huì)獲得太多回報(bào)，相反，社區(qū)壓力即基層人大代表在社會(huì)交往中與社會(huì)成員的密切互動(dòng)，使得他們不得不代表選民表達(dá)其訴求，”[1]這些軟規(guī)范在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，發(fā)揮效用的可能性更大。從鄞州區(qū)的實(shí)踐看，鎮(zhèn)人大通過(guò)建立健全各項(xiàng)管理制度，引導(dǎo)激勵(lì)基層人大代表積極履職。如塘溪鎮(zhèn)人大設(shè)立代表履職檔案專(zhuān)柜，對(duì)代表聯(lián)系選民辦法、代表建議督辦辦法、代表視察活動(dòng)辦法、代表小組活動(dòng)辦法、代表評(píng)議活動(dòng)辦法以及代表述職辦法等均制定了詳細(xì)的制度規(guī)范，按照規(guī)范服務(wù)、管理人大代表的履職行為，使代表履職工作規(guī)范化、精細(xì)化。

（二）平臺(tái)建設(shè)融合信息化

基層人大代表作為民意輸入和權(quán)利輸出的紐帶，需要將選民訴求進(jìn)行表達(dá)并輸入權(quán)利系統(tǒng)，促成選民意志和利益的實(shí)現(xiàn)，因此暢通人大代表履職渠道至關(guān)重要。鄞州區(qū)各鎮(zhèn)人大在普遍建立實(shí)體聯(lián)絡(luò)站基礎(chǔ)上，充分利用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)建設(shè)“數(shù)字人大”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)線(xiàn)上線(xiàn)下同步，在黨委政府與群眾之間架設(shè)了溝通橋梁，讓選民找得到代表，代表根據(jù)選民反映情況對(duì)基層政府進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)民生實(shí)事問(wèn)題得到快速有效解決。如2020年初，塘溪鎮(zhèn)人大推出“選民說(shuō)事碼”，通過(guò)“碼上說(shuō)，現(xiàn)場(chǎng)見(jiàn)”的視頻平臺(tái)進(jìn)行“現(xiàn)場(chǎng)督事”，實(shí)現(xiàn)了代表履職過(guò)程與結(jié)果的“可視化”，起到了“徙木立信”的效果，暢通代表與選民之間的聯(lián)系。在塘溪鎮(zhèn)人大經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，鄞州區(qū)人大在全區(qū)推廣“碼上說(shuō)·代表督”工作，借助數(shù)字化平臺(tái)，對(duì)選民信息進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)處理。形成了聽(tīng)取民聲、反映民意到回應(yīng)民需的“接單、下單、督單”的閉環(huán)式處理體系，成為閉會(huì)期間推進(jìn)代表履職常態(tài)化的重要方式。

（三）履職監(jiān)督趨向常態(tài)化

為激勵(lì)代表積極履職，增強(qiáng)人大代表履職的自覺(jué)性。鄞州區(qū)各鎮(zhèn)人大創(chuàng)新機(jī)制，通過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、履職考評(píng)、代表小組活動(dòng)等方式，加強(qiáng)對(duì)代表履職的日常激勵(lì)和監(jiān)督，使代表履職從“跟著感覺(jué)走”到“按照要求做”，促使其從“榮譽(yù)型”代表向“責(zé)任型”代表轉(zhuǎn)變，從“會(huì)議型”代表向“過(guò)程型”代表轉(zhuǎn)變。如瞻岐鎮(zhèn)人大每年年初制定人大代表常態(tài)化履職清單，按照清單對(duì)每位代表按季度進(jìn)行考評(píng)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力建設(shè)的矛盾

人大代表履職能力建設(shè)的影響因素非常復(fù)雜，既有代表個(gè)體角色認(rèn)知不清，當(dāng)選動(dòng)機(jī)不純等主觀(guān)因素，也有代表履職能力不夠等客觀(guān)因素。當(dāng)前，人大代表的履職能力建設(shè)可能會(huì)受到如下矛盾因素的影響。

（一）結(jié)構(gòu)多元化與精英化之間的矛盾

政治和法律層面要求基層人大代表有相對(duì)固定的比例結(jié)構(gòu)，這無(wú)疑縮小了人大代表候選人的遴選范圍，使具有社會(huì)管理能力或?qū)I(yè)性的精英原本缺乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加“捉襟見(jiàn)肘”，即使是鄞州這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，一些人大代表的綜合素質(zhì)也難以適應(yīng)新形勢(shì)新要求，出現(xiàn)了“三分之一”說(shuō)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中，三分之一能夠很好履職，三分之一般過(guò)得去，還有三分之一不起作用。代表結(jié)構(gòu)要求的多元化與履職要求的精英化之間的矛盾，難免使部分代表不能滿(mǎn)足選民的期待。通常在人大代表?yè)Q屆選舉之前，黨委和人大組織都會(huì)對(duì)候選人素質(zhì)提出一些基本的要求。但在醞釀基層人大代表候選人時(shí)，代表履職能力和履職意愿之外的因素總會(huì)被考慮。除了企業(yè)主以外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中，村“兩委”成員構(gòu)成了代表的主要部分，這樣，一年兩次的鎮(zhèn)人大代表會(huì)議，有的就相當(dāng)于全鎮(zhèn)村支書(shū)會(huì)議。同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部占有一定的比例已成慣例。這無(wú)疑有助于實(shí)現(xiàn)黨對(duì)基層人大的領(lǐng)導(dǎo)以及推進(jìn)人大工作，滿(mǎn)足了履職精英化的要求，但也造成了黨政干部的“角色多重”，一方面基層黨政干部的主要精力是管理具體事務(wù)，“領(lǐng)導(dǎo)干部代表較少提出議案和建議?！盵2]另一方面，他們既是代表監(jiān)督的對(duì)象，同時(shí)又是監(jiān)督者，“自己監(jiān)督自己”形成了“角色沖突”，所以，要按照黨的十八大報(bào)告指出的“提高基層人大代表特別是一線(xiàn)工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例。”精神，需要繼續(xù)減少黨政干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中的比例。

（二）兼職制與專(zhuān)業(yè)化之間的矛盾

兼職制最突出的問(wèn)題是難以保證人大代表專(zhuān)心履職。人大代表不僅要在會(huì)議期間行使代表職權(quán)，而且要在閉會(huì)期間也要通過(guò)參加視察、專(zhuān)題調(diào)研、執(zhí)法檢查、列席有關(guān)會(huì)議、參加聯(lián)系選民活動(dòng)、撰寫(xiě)提案建議等活動(dòng)履行代表職責(zé)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的時(shí)代背景下，人大代表履職的專(zhuān)業(yè)化要求越來(lái)越高，需要代表具有參政議政的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和綜合水平，如撰寫(xiě)一份事關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高質(zhì)量的代表建議，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的能力。因而人大代表職業(yè)化問(wèn)題被不斷提出討論。一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主席（副主席）往往是專(zhuān)職人大代表，是基層人大工作的主要成員，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的履職能力往往決定了該鎮(zhèn)人大工作的成效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表專(zhuān)業(yè)化提升的措施通常是例行培訓(xùn)、工作交流和會(huì)議學(xué)習(xí)三種方式。人大主席團(tuán)每年組織一次代表知識(shí)培訓(xùn)，每次培訓(xùn)的時(shí)間一般是一天；代表通過(guò)微信群等載體，進(jìn)行工作經(jīng)驗(yàn)和信息交流；鎮(zhèn)人大主席或者上級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)進(jìn)入代表聯(lián)絡(luò)站通過(guò)視頻講解傳達(dá)有關(guān)人大工作的文件精神，進(jìn)行互動(dòng)學(xué)習(xí)。但是，總體上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表能力培訓(xùn)的投入是欠缺的。

（三）履職重要性與無(wú)責(zé)任性之間的矛盾

基層人大代表怠于履職缺乏制度上的硬約束，責(zé)任機(jī)制的缺位，難以保證基層人大代表履職能力建設(shè)的有效性。人大代表對(duì)選民負(fù)責(zé)受選民監(jiān)督維護(hù)選民正當(dāng)利益，是代表職責(zé)所在，但部分代表不在意選民監(jiān)督，也不對(duì)選民負(fù)責(zé)，選民和代表之間的監(jiān)督-回應(yīng)-罷免關(guān)系未能實(shí)現(xiàn)，選民日常監(jiān)督難以進(jìn)行，罷免程序更難啟動(dòng)，實(shí)踐中很少見(jiàn)到人大代表被選民罷免的事例。代表在任期內(nèi)履職好壞都會(huì)保有代表身份至屆滿(mǎn)，除非請(qǐng)辭、被處刑罰或調(diào)離，即使換屆選舉，每次換屆也只能更換成員的三分之一。在消極履職無(wú)責(zé)任的情況下，大大降低了人大代表身份的政治意義和法律意義。

（四）選民期待的效率性與履職程序性的矛盾

民眾從解決問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)性考量，往往會(huì)選擇快速見(jiàn)效的渠道實(shí)現(xiàn)其利益訴求?！洞矸ā匪?guī)定的代表履職程序過(guò)于復(fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)注重民主程序，強(qiáng)化集體討論決定，以確保決策質(zhì)量，但客觀(guān)上削弱甚至替代了代表單獨(dú)聯(lián)系選民的職責(zé)，導(dǎo)致代議中委托人權(quán)利的流失。基層人大代表收到群眾意見(jiàn)后，要調(diào)查研究，形成建議提交給人大代表會(huì)議或人大主席團(tuán)，經(jīng)過(guò)討論后形成意見(jiàn)流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后由人大主席團(tuán)督辦，然后向選民反饋。相比較其他電子政務(wù)、信訪(fǎng)、投訴以及傳媒報(bào)道等方式，通過(guò)人大代表解決問(wèn)題似乎并不是最有效率。如果不能創(chuàng)新機(jī)制提高履職效率，代表與選民之間的聯(lián)系依然會(huì)弱化。鄞州區(qū)鎮(zhèn)人大借助于數(shù)字信息技術(shù)，通過(guò)“碼上說(shuō)事”暢通社情民意，對(duì)于選民和群眾反映的急、重、險(xiǎn)事項(xiàng)“小事不過(guò)夜、大事不過(guò)周”，提高回應(yīng)效率，很好緩解了這一矛盾。

三、創(chuàng)新履職能力建設(shè)機(jī)制

在法律規(guī)范不充足和現(xiàn)實(shí)矛盾并存的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大還需要在現(xiàn)有機(jī)制建設(shè)基礎(chǔ)上繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、不斷創(chuàng)新機(jī)制，以機(jī)制創(chuàng)新更好地開(kāi)拓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表工作，推進(jìn)基層社會(huì)治理更上一層樓。

（一）創(chuàng)新遴選機(jī)制，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)

人大代表履職能力和履職意愿如何直接關(guān)系人大代表履職能力建設(shè)的成效。在醞釀基層人大代表候選人時(shí)，需要基層組織將候選人的履職能力及積極性作為主要的考量因素，把好“入口關(guān)”，擇優(yōu)推薦代表候選人。在換屆選舉時(shí)，除了考慮將綜合素質(zhì)高、群眾基礎(chǔ)好，熱心公益的人推薦為正式候選人外，同時(shí)要將履職能力強(qiáng)、作用發(fā)揮好的往屆人大代表再次提名，處理好代表的結(jié)構(gòu)性、專(zhuān)業(yè)性、兼職性的關(guān)系，盡可能把那些甘于奉獻(xiàn)、樂(lè)于代言、選民認(rèn)可的人選進(jìn)代表隊(duì)伍，協(xié)調(diào)好兼職制和專(zhuān)業(yè)化之間的矛盾。

（二）創(chuàng)新培訓(xùn)機(jī)制，提高履職素養(yǎng)

地方人大可以通過(guò)規(guī)范硬性規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的培訓(xùn)要求。一是強(qiáng)化對(duì)換屆選舉新當(dāng)選代表的集中入職培訓(xùn)，組織合格考試，不合格者需要重考；二是拓寬代表參政議政知識(shí)，每年通過(guò)網(wǎng)絡(luò)安排固定學(xué)時(shí)的知識(shí)學(xué)習(xí)，不能如期完成學(xué)習(xí)者任期內(nèi)不能獲得相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)；三是將培訓(xùn)作為激勵(lì)機(jī)制，將有履職熱情、群眾威望高的代表選送到黨校、高校接受履職相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)，參加上級(jí)人大組織的交流考察，開(kāi)拓視野；四是積極創(chuàng)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與上級(jí)人大代表共同履職的機(jī)會(huì)，發(fā)揮上級(jí)人大代表的傳幫帶作用，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在實(shí)踐中提升履職素養(yǎng)。

（三）創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)主體意識(shí)

在既有激勵(lì)考核經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，需要繼續(xù)創(chuàng)新，激發(fā)代表的主體意識(shí)，一是增強(qiáng)人大代表的社會(huì)辨識(shí)度，通過(guò)線(xiàn)上線(xiàn)下公示人大代表身份，讓代表在感到光榮的同時(shí)，不斷感知到自己的代表身份，增加履職的自覺(jué)性。二是創(chuàng)新正向激勵(lì)機(jī)制，對(duì)履職先進(jìn)者給予精神鼓勵(lì)和榮譽(yù)嘉獎(jiǎng)，進(jìn)行表彰并向社會(huì)宣傳其履職事跡，樹(shù)立履職典型，鼓勵(lì)先進(jìn)促進(jìn)后進(jìn)；三是對(duì)履職考核先進(jìn)者給予機(jī)會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)，履職優(yōu)秀代表可以直接確定為下屆代表正式候選人，甚至可以作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村基層干部的后備人員等。四是要建立反向激勵(lì)機(jī)制，如對(duì)消極履職的代表進(jìn)行談話(huà)、向選民公示消極履職情況，對(duì)于不能完成基本履職任務(wù)者，可以進(jìn)行勸辭。

（四）創(chuàng)新評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督

選民監(jiān)督基層人大代表的正式機(jī)制是述職與評(píng)議，由選民對(duì)代表的述職進(jìn)行評(píng)議。實(shí)踐中述職評(píng)議機(jī)制的實(shí)施效果并不理想，首先是述職只有部分代表進(jìn)行，一位代表一屆任期內(nèi)最多作四次述職報(bào)告；二是聽(tīng)取述職報(bào)告的只是部分選民代表，評(píng)議效度信度不足；三是述職評(píng)議往往安排在村（居）民代表大會(huì)的一個(gè)環(huán)節(jié)，而且不是會(huì)議的主要議題，嚴(yán)肅性不夠。為確?？己嗽u(píng)價(jià)結(jié)果的有效性和科學(xué)性，一是建立由個(gè)人自評(píng)、小組互評(píng)和選民眾評(píng)相結(jié)合的多元評(píng)價(jià)機(jī)制；二是建立網(wǎng)絡(luò)履職評(píng)價(jià)機(jī)制，代表可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行視頻述職，述職報(bào)告可以在網(wǎng)上公開(kāi)，選民可以進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)評(píng)分。通過(guò)創(chuàng)新評(píng)價(jià)機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)代表向選民負(fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí)。

（五）創(chuàng)新保障機(jī)制，確保履職條件

創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職保障機(jī)制，首先是健全人員保障。從現(xiàn)有基層人大機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)的人員力量較為薄弱，基本是人大主席、副主席和辦公室主任的三人配置，并且部分工作人員還兼職做黨務(wù)或行政工作。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺少常設(shè)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)除了人大主席、副主席之外，其他人員都是兼職，工作任務(wù)繁重，①導(dǎo)致人大代表履職能力機(jī)制創(chuàng)新方面。力量不足，因此需要增強(qiáng)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專(zhuān)職工作人員，盡量減少兼職現(xiàn)象。其次是加強(qiáng)基層人大工作的財(cái)政預(yù)算，根據(jù)人大工作開(kāi)展情況確保經(jīng)濟(jì)支持。再次是建立知識(shí)保障，為解決人大代表履職專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)建立人大代表履職專(zhuān)家輔助機(jī)制，基層人大可以聘請(qǐng)法律、財(cái)經(jīng)等方面的專(zhuān)家，成立專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，在代表履職遇到專(zhuān)業(yè)問(wèn)題時(shí)，為代表履職提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)。最后，需要營(yíng)造人大代表履職的良好社會(huì)條件。

注釋

①《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例》（2016年10月1日起施行）第9條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在召集和主持人大會(huì)議期間的九項(xiàng)職權(quán)，第10條規(guī)定了閉會(huì)期間的十五項(xiàng)職責(zé)。