新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層政府責(zé)任問題研究

西北政法大學(xué) 金蕊

一、導(dǎo)論

2020年4月，為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的重要指示精神，國(guó)家發(fā)展和改革員會(huì)委印發(fā)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中要求加快實(shí)施以人為核心以提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提高資源優(yōu)化配置能力，推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提升城市治理水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為全面建成小康社會(huì)提供有力支撐。一直以來(lái)，各級(jí)政府作為行政機(jī)關(guān)，肩負(fù)著將黨的各種路線方針政策轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的重要任務(wù)，在很大程度上影響戰(zhàn)略部署的最終效果，直接關(guān)系到公眾的幸福感與滿足感。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，作為公共利益的維護(hù)與保障者，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)公正制度設(shè)計(jì)、公共政策制定與公共服務(wù)提供的責(zé)任，規(guī)范政府行政運(yùn)作，從而在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮良好主體作用。

二、核心概念界定

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)涵：同傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)比較而言，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)主要是指以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以新型產(chǎn)業(yè)和信息化為推動(dòng)力，追求人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程突出強(qiáng)調(diào)了如下幾個(gè)方面：（1）以人為本。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)人的重要性，以保障人民生活水平與人的全面發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向。（2）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。通過城鄉(xiāng)間的良性互動(dòng)與對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大力支持，逐步打破城鄉(xiāng)間發(fā)展嚴(yán)重不平衡的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同繁榮的一體化發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新格局。（3）可持續(xù)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)綠色低碳，以期持續(xù)發(fā)展，因此要正確處理好經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、人口等多種要素間關(guān)系，打造美麗新城鎮(zhèn)。（4）多元協(xié)調(diào)發(fā)展。注重區(qū)域間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與合作，協(xié)調(diào)好各產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展關(guān)系，構(gòu)建多元城鎮(zhèn)化。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層政府的職責(zé)主旨

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，為基層政府治理工作帶來(lái)了如下多方面的新挑戰(zhàn)：

（一）實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化

“以人為本”為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)于基層政府治理提出了全新的要求，旨在要求政府基于公眾角度履行職能，著眼于為公眾服務(wù)最終提升其幸福感與滿足感。為此，基層政府要兼顧對(duì)于提高公眾生活水平與精神水平兩方面的投入力度，既要滿足公眾最基本的物質(zhì)生活需求，同時(shí)也要盡可能滿足其精神需求。人口的城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展主基調(diào)，是基層政府治理的首要問題。人口城鎮(zhèn)化不僅僅是形式上的農(nóng)村住戶從農(nóng)業(yè)土地搬遷樓房，更是從本質(zhì)上為其提供與城鎮(zhèn)相匹配的生活條件與良好的居住環(huán)境及與城鎮(zhèn)人口相同的公共服務(wù)，不斷完善教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，對(duì)轉(zhuǎn)移農(nóng)民進(jìn)行市民化培訓(xùn)等，使得公眾生活水平大幅度提高。

（二）實(shí)現(xiàn)土地的城鎮(zhèn)化

伴隨新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程大規(guī)模推進(jìn)，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之間的矛盾也日益凸顯。在農(nóng)村集體土地征用過程中，產(chǎn)生了各種矛盾沖突，對(duì)于農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)、生活乃至整個(gè)社會(huì)都造成了一定的影響。土地，作為影響民生的關(guān)鍵因素之一，是政府治理工作中不可輕視的重要內(nèi)容。政府作為土地資源配置的主體力量，應(yīng)從機(jī)制完善和制度改革角度著手，高效配置土地資源，確保新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農(nóng)民的基本權(quán)益不受損害。

（三）實(shí)現(xiàn)均衡的城鎮(zhèn)化

統(tǒng)籌兼顧要求基層政府正確把握新型城鎮(zhèn)化的平衡，這里提到的平衡，一是指城鄉(xiāng)平衡，對(duì)于城鄉(xiāng)政策、資金、人物力等各種資源充分配置，從而避免資源浪費(fèi)，盡可能提高建設(shè)效果。二是指基層政府要充分協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，既要保證市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)資源合理配置的基礎(chǔ)，又要改變當(dāng)前土地資源壟斷現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)土地在市場(chǎng)的自由流通。同時(shí)也要保證基層政府的引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用，要避免過度干預(yù)，阻止譬如土地交易市場(chǎng)中腐敗征地現(xiàn)象的再度發(fā)生。三是處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鼓勵(lì)社會(huì)組織的積極參與與發(fā)展，提升社會(huì)活力以彌補(bǔ)政府退出的空白，建立一個(gè)政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與的社會(huì)管理新格局。

四、新型城鎮(zhèn)化中的政府責(zé)任

地方的城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須要融入國(guó)家與地區(qū)發(fā)展的大局當(dāng)中，政府作為公共利益維護(hù)與保障者，要充分履行責(zé)任，破解城鎮(zhèn)化中面臨的各種困境，保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)。

（一）公正制度供給

在現(xiàn)代化的社會(huì)中，政府的首要責(zé)任就是建立公平且正義的制度來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)多元主體間的利益關(guān)系并平衡利益分配，保障社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。政府作為新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的重要主體，應(yīng)當(dāng)為城鎮(zhèn)化提供公平的制度保障。一方面，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的長(zhǎng)期存在限制了多數(shù)農(nóng)民享受與市民等同的待遇。首要的制度改革，就是廢除不合理的戶籍管理制度，以鼓勵(lì)勞動(dòng)力自由流動(dòng)。自2021年起，近30個(gè)省市計(jì)劃取消農(nóng)村戶口，同時(shí)進(jìn)一步完善戶籍遷移制度，鼓勵(lì)各地區(qū)逐步放寬落戶條件，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地落戶。這是一項(xiàng)黨中央結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況作出的重要舉措。與此同時(shí)，土地制度也進(jìn)行了大幅度改革。中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)文制定出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見；全面推開農(nóng)村土地征收制度改革，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍；健全長(zhǎng)期租賃、先租后讓等工業(yè)用地市場(chǎng)供應(yīng)體系。也就是說(shuō)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地可以直接入市交易，農(nóng)村集體將可以賣地獲得收入，村民可以直接受益。農(nóng)民土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也將有所提升。

（二）公共政策執(zhí)行

政策的好壞與執(zhí)行的優(yōu)劣決定著社會(huì)發(fā)展的水平和程度。城鎮(zhèn)化的目的就是要讓農(nóng)民真正融入現(xiàn)代城鎮(zhèn)社會(huì)，完成由農(nóng)民到市民身份的一系列轉(zhuǎn)變。這一過程對(duì)于農(nóng)民而言，是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。要實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民群體的市民化，政府就必須基于整體架構(gòu)制定并實(shí)施保障農(nóng)民工城市生活的各項(xiàng)政策措施，推動(dòng)農(nóng)民工市民化的有序轉(zhuǎn)變。地方政府要加強(qiáng)監(jiān)管力度，確保政策的有效執(zhí)行，杜絕具體實(shí)施過程中各種不當(dāng)與失范甚至失效現(xiàn)象。

（三）公共服務(wù)提供

新型城鎮(zhèn)化主張以人為本，因此公共政策的執(zhí)行也是公共服務(wù)供給的過程。由于大城市日趨飽和的現(xiàn)狀等因素決定了新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是就地城鎮(zhèn)化，也就是小城鎮(zhèn)化。而限制小城鎮(zhèn)發(fā)展的最大問題之一就是其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，難以提供較高水平的公共服務(wù)。因此，地方政府要將小城鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點(diǎn)，以盡量縮小公共服務(wù)間的差距。

五、新型城鎮(zhèn)化中的政府角色的不足

目前，結(jié)合實(shí)際情況來(lái)看，政府在制度供給、政策執(zhí)行、公共服務(wù)提供等三個(gè)應(yīng)然角色中都存在著功能發(fā)揮不當(dāng)或不足的現(xiàn)象，具體體現(xiàn)于土地制度改革問題、政策執(zhí)行效果差問題、公共服務(wù)的非均等化問題等。

（一）制度供給不當(dāng)，土地征用存在問題

1.土地征用環(huán)節(jié)政府尋租行為嚴(yán)重

在土地征用過程中，基層政府通過行政命令方式征地，以較低價(jià)格將土地收歸國(guó)有后進(jìn)行市場(chǎng)上的轉(zhuǎn)讓，在這其中有相當(dāng)多基層政府通過差價(jià)獲取利益。同時(shí)，許多地方政府都存在著利用權(quán)力截留土地征用補(bǔ)償金中飽私囊、挪用補(bǔ)償金等現(xiàn)象，這都導(dǎo)致了真正流入到農(nóng)民手中的補(bǔ)償金少之又少。

2.失地農(nóng)民缺乏應(yīng)有的保障

在我國(guó)，大部分農(nóng)民以田為生。征用土地意味著切斷其基本經(jīng)濟(jì)來(lái)源，生活水平與質(zhì)量將大幅度降低，隨之產(chǎn)生大量生活問題。雖然政府提供了征地補(bǔ)償金，但失去了最主要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民自身的物質(zhì)需求與生活保障都難以實(shí)現(xiàn)。

（二）政策執(zhí)行不當(dāng)，手段方式存在問題

1.政策執(zhí)行效果不佳

首先從執(zhí)行主體來(lái)看，基層政府組織就存在著結(jié)構(gòu)問題。一些基層組織冗員過多、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理等對(duì)于工作的正常開展都造成了巨大影響，造成了資源的大量浪費(fèi)與人浮于事的現(xiàn)象。更為嚴(yán)重的是，有相當(dāng)多的基層干部對(duì)公眾通過正常途徑和合法渠道反映的實(shí)際問題置之不理，導(dǎo)致大量的矛盾沖突不被解決，很有可能激化矛盾導(dǎo)致事態(tài)惡化。

2.政策執(zhí)行手段傳統(tǒng)落后

公眾的矛盾與問題往往是復(fù)雜多樣的，而政府內(nèi)部人員往往采用單一固定的辦法來(lái)處理，認(rèn)為只要由政府出面干涉就可以解決問題。然而一些落后固定的治理方式已與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景不匹配，其應(yīng)用的治理手段已不符合時(shí)代發(fā)展的最新需求。例如新型城鎮(zhèn)化建設(shè)引發(fā)的人口、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)深刻變革，傳統(tǒng)的挨家挨戶上門執(zhí)行理應(yīng)在全新環(huán)境中淘汰。尤其是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客體中有相當(dāng)多數(shù)量的農(nóng)民，對(duì)于政府工作本身就存在有不理解甚至是偏見，而政府執(zhí)行人員執(zhí)行的手段往往過于粗暴強(qiáng)制，缺乏溝通，諸如強(qiáng)拆、暴力執(zhí)法等現(xiàn)象屢見不鮮。這些做法是無(wú)法獲得公眾的真正認(rèn)可，很有可能加劇與公眾的矛盾沖突，制約行政推進(jìn)的速度效果，使得基層政府的治理力大大降低。

（三）公共服務(wù)供給不當(dāng)問題

1.公共服務(wù)供給無(wú)法滿足公眾需求

公共服務(wù)供給無(wú)法滿足群眾的普遍需求，人群覆蓋面也較窄。尤其是一些中小型城市以及城鎮(zhèn)化過程中短期時(shí)間內(nèi)擴(kuò)張而成的小城鎮(zhèn)，其公共服務(wù)設(shè)施水平與城鎮(zhèn)化發(fā)展背景不相適應(yīng)，在教育、醫(yī)療、社保等多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域存在著不同程度的缺失。

2.城鄉(xiāng)間公共服務(wù)供給差距大

當(dāng)前，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在一定程度上呈現(xiàn)兩極趨勢(shì)。在公共衛(wèi)生方面，城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置失衡，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源短缺現(xiàn)象嚴(yán)重。全國(guó)農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘?1%，卻只享受約20%的醫(yī)療衛(wèi)生資源。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，城市居民與農(nóng)村居民的額度也有較大差距。農(nóng)民群眾普遍存在著看病貴、看病難的問題。在教育方面，初中及以上文化程度占全部農(nóng)村人口的42.5%，遠(yuǎn)低于城市人口68.8%的水平。雖然實(shí)行了義務(wù)教育的全面覆蓋，但我國(guó)在農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)域的投入不足以支付學(xué)生德智體美多方面發(fā)展的各項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，人口素質(zhì)也無(wú)法得以全面提高。

3.公共服務(wù)供給效率低下

基層政府對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)工作往往缺乏長(zhǎng)期合理的規(guī)劃，真正造福民生的公共投入較少。推出的各種科技、衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)，往往流于形式，并沒有發(fā)揮相應(yīng)的作用。很多已投入使用的公共服務(wù)設(shè)施利用率低、物不能盡其用，對(duì)現(xiàn)存資源浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，不僅造成了行政成本的增加，也影響了農(nóng)民的切身利益。

六、新型城鎮(zhèn)化中的政府角色責(zé)任存在不足的原因

通過查閱掌握相應(yīng)的文獻(xiàn)與數(shù)據(jù)資料，筆者對(duì)新型城鎮(zhèn)化過程中政府角色責(zé)任存在的不足進(jìn)行分析，進(jìn)而系統(tǒng)整理了不足存在的原因。

（一）政策制度因素

結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，以土地制度為代表的一系列政策制度尚不完善，與新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求不相適應(yīng)。

1.缺乏監(jiān)督約束機(jī)制

政府在土地征用過程中占據(jù)主體地位，農(nóng)民本身不具有監(jiān)督權(quán)，這就給政府官員尋租帶來(lái)了巨大的空間，加上農(nóng)民對(duì)于具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地用途、征地進(jìn)程等實(shí)際信息知之甚少，使得土地征用缺乏最應(yīng)具備的外部監(jiān)督。同時(shí)，政府作為執(zhí)行與監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，內(nèi)部缺乏相應(yīng)機(jī)制，存在著監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。

2.涉及失地農(nóng)民補(bǔ)償問題的配套制度不完善

面臨土地征用問題，我國(guó)政府部門對(duì)于失地農(nóng)民的后續(xù)安置尚不完善。目前我國(guó)尚未出臺(tái)關(guān)于土地征用的專門法律，對(duì)于土地征用后期的一些補(bǔ)償與安置問題并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，政府部門在征地過程中對(duì)于失地農(nóng)民保障中的權(quán)利義務(wù)沒有制度上的明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了政府對(duì)于失地農(nóng)民的安置與補(bǔ)償不到位。

（二）組織結(jié)構(gòu)因素

新型城鎮(zhèn)化主要突出市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，從組織內(nèi)部來(lái)看，基層政府主要包括縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府，下設(shè)有居民委員會(huì)或村民委員會(huì)，上下級(jí)政府之間、同級(jí)政府之間、部門與部門之間對(duì)于權(quán)力和職能的劃分往往不夠明晰。過多的行政層級(jí)與權(quán)責(zé)劃分的不明確制約了社會(huì)要素的流動(dòng)速度。這既導(dǎo)致了部分公務(wù)員執(zhí)行沒分寸、尺度過大，也有可能使得公務(wù)員因害怕?lián)?zé)任、出差錯(cuò)而輕執(zhí)行、緩執(zhí)行?；鶎诱臈l塊模式，也就是職能管理與屬地管理存在著一定的交叉與混亂，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上就存在著嚴(yán)重的問題。

（三）人員因素

1.基層行政工作人員素質(zhì)能力有限

行政工作離不開基層政府工作人員，治理中出現(xiàn)的各種問題都與行政工作人員息息相關(guān)。從年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，基層公務(wù)人員整體年齡偏大。導(dǎo)致他們?cè)趫?zhí)行政策時(shí)過于保守，缺乏應(yīng)有的創(chuàng)新能力。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)于政府治理工作有了全新的工作要求，而大部分基層公務(wù)人員顯然不具備這種創(chuàng)新能力。同時(shí),基層公務(wù)人員整體學(xué)歷偏低，雖然近年來(lái)本科以上學(xué)歷占比逐年遞增，但在基層政府內(nèi)部，大中專以下學(xué)歷仍占有主導(dǎo)地位。偏低的學(xué)歷很有可能導(dǎo)致公務(wù)人員自身對(duì)政策理解不到位，缺乏應(yīng)有的判斷力和分析能力，從而選擇固定傳統(tǒng)的治理手段，不僅會(huì)造成基層政府資源整合能力降低，還會(huì)導(dǎo)致具體工作的效率較低。

2.基層行政工作人員工作態(tài)度差，缺乏應(yīng)有服務(wù)意識(shí)

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本，現(xiàn)階段大部分基層行政工作人員缺乏應(yīng)有的服務(wù)意識(shí)，“官本位”觀念根深蒂固，使得他們?cè)诨貞?yīng)公眾的基本訴求時(shí)缺乏足夠的耐心，對(duì)公民反饋的要求不能作出及時(shí)全面的回應(yīng)，無(wú)故拖延或者不響應(yīng)現(xiàn)象頻頻發(fā)生。這都是由于基層行政人員沒有設(shè)身處地地站在公眾角度著想、沒有將公眾利益置于首位。

（四）財(cái)政因素

央地財(cái)政事權(quán)改革正式啟動(dòng)后，財(cái)政上交、事權(quán)下放。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程不僅需要國(guó)家財(cái)政的大力支持，同時(shí)也依賴于地方財(cái)政。地方財(cái)政的財(cái)力有限，導(dǎo)致基層政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配，通俗而言就是“錢少還需多辦事”。尤其是公共服務(wù)供給需要大量資金支撐，現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題矛盾依舊突出，政府對(duì)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大量資金投入到城市，基層政府自身財(cái)力有限，對(duì)于公共服務(wù)的重視程度較低，這就使得基層政府真正投入到公共服務(wù)領(lǐng)域的資金嚴(yán)重不足，占GDP的比重較少，尤其是教育、醫(yī)療等一些基礎(chǔ)領(lǐng)域，有限的政府支出與日益增長(zhǎng)的公眾需求之間存在著明顯的矛盾沖突。

（五）觀念因素

一方面，部分基層管理人員缺乏應(yīng)有的公眾服務(wù)意識(shí)，不愿為公眾提供服務(wù)，而為自己謀取私利，尋租現(xiàn)象嚴(yán)重，具體體現(xiàn)在對(duì)于一些補(bǔ)償金中飽私囊、私自挪用；在土地轉(zhuǎn)讓過程中政商聯(lián)合，收受賄賂，獲取差價(jià)來(lái)滿足自身利益的最大化。另一方面，對(duì)于以農(nóng)民為代表的公眾而言，新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)全新的概念，他們非常容易受到傳統(tǒng)觀念的影響，習(xí)慣于過去的生活方式安于現(xiàn)狀，害怕自身切實(shí)利益受到侵犯，從而抵觸各種新型政策的執(zhí)行，使得基層政府的行政效率大大降低。

七、明確政府責(zé)任，完善角色發(fā)揮的相應(yīng)對(duì)策

（一）完善土地征用制度，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的保障

1.加強(qiáng)土地征用過程中的監(jiān)督機(jī)制

首先，土地征用過程要盡可能公開透明，以保證其公平公正。適當(dāng)鼓勵(lì)公眾積極參與，可以成立相應(yīng)的農(nóng)民組織，對(duì)征地過程中的資金去向、發(fā)放與分配情況等進(jìn)行監(jiān)督，并從法律角度給予這些組織一定的權(quán)利與保護(hù)，從而制約土地征用過程中政府的失范行為，起到一個(gè)外部監(jiān)督的作用。其次，在政府內(nèi)部也要建立健全監(jiān)督機(jī)制，通過加大對(duì)于尋租、腐敗問題的查處力度與法律制約，盡可能實(shí)現(xiàn)土地征用過程的公平公正，最大程度保障農(nóng)民利益。

2.建立健全失地農(nóng)民的安置與保障制度

通過完善征地后農(nóng)民的安置辦法，解決失地農(nóng)民的基本生活問題。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)實(shí)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平，為失地農(nóng)民提供最基本的養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的幫助，可以通過建立本地區(qū)失地農(nóng)民社保機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的保障，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

面對(duì)一些不具備擇業(yè)能力的失地農(nóng)民，可以通過培訓(xùn)培養(yǎng)其再就業(yè)能力。政府管理部門應(yīng)當(dāng)扶持當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模、增加企業(yè)就業(yè)崗位，讓失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再次就業(yè)。或者根據(jù)失地農(nóng)民個(gè)人意愿，鼓勵(lì)其進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)并給予政策上的一些幫助。

（二）優(yōu)化基層政府組織結(jié)構(gòu)與機(jī)制，提升政策執(zhí)行力

1.推動(dòng)行政體制與組織結(jié)構(gòu)改革

要合理優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，推動(dòng)扁平化發(fā)展。在確保工作順利進(jìn)行的情況下，應(yīng)該盡可能地將組織層次減少，建立職責(zé)明確、簡(jiǎn)單完整的執(zhí)行組織。同時(shí)，應(yīng)通過科學(xué)合理的配置增強(qiáng)政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)性，不斷改進(jìn)基層政府現(xiàn)存的“條塊模式”。

相應(yīng)的，對(duì)基層政府部門內(nèi)部職責(zé)權(quán)限加以明確，完善體系以確保行政工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。明確政府內(nèi)部各部門的具體權(quán)責(zé)分工，在部門橫向設(shè)置上科學(xué)合理，參照實(shí)際需求與具體標(biāo)準(zhǔn)確定人員與崗位，提供相匹配的人力、財(cái)力、物力等資源，做到真正意義上的權(quán)能協(xié)調(diào)，使資源最大化整合。

2.大力改進(jìn)政府執(zhí)行方式，提高基層行政人員素質(zhì)能力

首先基層政府要積極改進(jìn)執(zhí)政方式，順應(yīng)民意，增強(qiáng)公眾滿意指數(shù)?；鶎诱峁┓?wù)的方式、方法，不能墨守成規(guī)，要做到直接滿足群眾的需求。執(zhí)行方式要積極順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求與變化，與當(dāng)前人口、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等各個(gè)要素相匹配，推動(dòng)執(zhí)行方式的多元化改進(jìn)。在執(zhí)行過程中，可以適當(dāng)增加群眾參與程度，把政策執(zhí)行與治理建立在民意的基礎(chǔ)之上。其次，提高基層行政人員的素質(zhì)水平，提高其對(duì)自身工作的認(rèn)同感?；鶎诱畧?zhí)行人員的個(gè)人能力強(qiáng)弱直接關(guān)系到政策實(shí)際執(zhí)行情況。加強(qiáng)基層工作人員的培訓(xùn)，要從思想素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力兩方面開展。通過提高思想素質(zhì)、政治素質(zhì)，逐步解放刻板保守的僵化思想、建立符合新時(shí)代發(fā)展要求的思想觀念，使其形成積極的執(zhí)行信念與服務(wù)的態(tài)度。最后，加強(qiáng)基層工作人員的業(yè)務(wù)水平，使其工作具有創(chuàng)新性與規(guī)范性，采用更現(xiàn)代化的管理與執(zhí)行工具，提升政策執(zhí)行效果。

（三）堅(jiān)持保障民生，增強(qiáng)政府的基本公共服務(wù)能力

1.樹立新型服務(wù)理念

服務(wù)理念轉(zhuǎn)變是促進(jìn)公共服務(wù)水平提高的重要因素之一，政府要強(qiáng)化公共服務(wù)供給職能，努力使得公共服務(wù)水平與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相適應(yīng)。尤其是基層政府，要堅(jiān)持服務(wù)型政府理念，不斷提高政府工作人員的素質(zhì)水平，注重服務(wù)精神理念，滿足多元主體對(duì)于公共服務(wù)的不同需求，提高群眾的滿意度與參與程度。將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中“以人為本”的核心特征貫徹落實(shí)到基層政府的具體工作當(dāng)中，始終將公眾、集體利益放在首位，真正轉(zhuǎn)變“官本位”思想，將良好的公共服務(wù)意識(shí)貫穿于具體工作中。

2.加大財(cái)政部門的投入力度

城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的瓶頸便是資金的短缺問題。因此，要加強(qiáng)政府公共服務(wù)，首先應(yīng)解決最為短缺的資金問題。政府應(yīng)加大財(cái)政資金投入力度，務(wù)必保障這些資金向農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)等公共服務(wù)較為落后的地區(qū)傾斜，更好促進(jìn)上述地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

3.明確政府主體責(zé)任

在公共服務(wù)供給過程中，政府始終承擔(dān)著主體責(zé)任，要建立符合我國(guó)基本國(guó)情的公共服務(wù)體系，改善當(dāng)前公共服務(wù)供給的不足狀況。尤其應(yīng)當(dāng)加快包括農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障在內(nèi)的多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)，盡可能縮小城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的差距，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

八、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在大力推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)背景下，作為承擔(dān)主體責(zé)任的基層政府，必須擔(dān)當(dāng)起維護(hù)公共利益與保障公共秩序的角色，履行好相應(yīng)的基本責(zé)任。要深刻認(rèn)識(shí)到在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府工作現(xiàn)存的問題與不足，通過改革不合理制度、加強(qiáng)公共政策執(zhí)行、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，滿足農(nóng)民群眾最基本的公民權(quán)利與需求，以強(qiáng)有力的對(duì)策來(lái)推動(dòng)基層政府治理與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，加快我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展步伐。