扶貧產(chǎn)業(yè)基金在助推脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興過程中的問題研究
——以陜西省扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金為例

張文奇

（西安投資控股有限公司，陜西 西安 710075）

一、研究問題

本文試圖以陜西省扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金在助推陜西省脫貧攻堅及其與鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中發(fā)揮的作用和因存在的問題而制約其功能的進一步發(fā)揮的因素為例，通過這些因素的分析，探究以扶貧產(chǎn)業(yè)基金為代表的財政金融政策工具在脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興及其在兩者的過渡時期，扶貧產(chǎn)業(yè)基金政策工具作用發(fā)揮的效果程度、進一步發(fā)揮其作用的積極和消極因素的影響效果，為下一步在鄉(xiāng)村振興階段，更好地發(fā)揮扶貧產(chǎn)業(yè)基金（鄉(xiāng)村振興基金）的財政資金引導作用奠定理論和實踐基礎。

二、研究意義

本文以陜西省扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金的成立、運營和政策效果為例闡述、分析和探討以扶貧產(chǎn)業(yè)基金為代表的財政金融政策工具在助力脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和兩者的過渡時期的政策作用，有助于進一步分析和探討財政金融手段在扶持“三農(nóng)”領域的政策優(yōu)劣，從而幫助黨和國家選擇更有政策效果的財政金融手段來推動新時期的“三農(nóng)”業(yè)務發(fā)展。

三、陜西省扶貧產(chǎn)業(yè)基金相關情況概述

1.陜西省扶貧產(chǎn)業(yè)基金基本情況

（1）基金成立背景及目的

陜西省扶貧產(chǎn)業(yè)基金于2017年7月成立，是由陜西省人民政府直接出資設立的政策性扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金。省扶貧基金的設立是省委、省政府為確保全省脫貧攻堅任務完成、充分利用現(xiàn)代金融工具、破解產(chǎn)業(yè)脫貧資金籌措難題的重要舉措，有利于充分發(fā)揮財政資金杠桿作用，撬動更多金融資金、社會資本，支持全省貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（2）基金規(guī)模及投資領域

省扶貧基金在省脫貧攻堅指揮部統(tǒng)一領導下開展運營，總規(guī)模800億元（省級財政出資10億元，省金控集團融資或移民搬遷間歇資金150億元，其余資金按照社會資本放大4倍計算），基金存續(xù)期為10年；省農(nóng)業(yè)廳為省扶貧基金業(yè)務指導管理部門，省扶貧基金公司作為省扶貧產(chǎn)業(yè)基金管理運營機構，具體負責基金運營管理。

2.陜西省扶貧產(chǎn)業(yè)基金運作方式

陜西省扶貧基金貫徹“長效化、科學化、規(guī)范化、簡約化”的基本原則，按照“封閉運行、?？顚Ｓ?、有效監(jiān)管、加強指導、依靠基層、防范風險”的指導方針，充分利用現(xiàn)代金融工具，撬動更多金融資金、社會資本，支持貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有力有序推進產(chǎn)業(yè)扶貧精準脫貧，主要投資模式有以下四種。

（1）直投模式

對省農(nóng)業(yè)廳推薦的直投項目進行梳理，篩選扶貧效果較好、風險較低的項目跟進立項，嚴格按照相關業(yè)務流程開展項目直投工作。對產(chǎn)業(yè)引導作用大、效果好的企業(yè)重點支持，在陜西區(qū)域內行業(yè)排名在前十的龍頭企業(yè)加大投放力度。緊扣脫貧攻堅領導小組的工作安排，圍繞省委省政府重點打造的八大扶貧工程，篩選優(yōu)質項目及時跟進投資，在防控風險的基礎上，加快投放速度。

（2）子基金模式

發(fā)揮市級平臺公司、國有企業(yè)優(yōu)勢，借力各大銀行、基金公司及第三方金融機構，將資金投放到龍頭企業(yè)建設的安全度高、見效快的扶貧項目中去，切實發(fā)揮財政資金的引導作用，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動精準扶貧。子基金設立主要采取兩種途徑：一種是與省屬企業(yè)共同籌建子基金；一種是市級政府平臺籌建子基金模式，政府支持力度大，對當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動效果較好。

（3）投貸聯(lián)動/擔保公司入股模式

對綜合實力較強的地市平臺公司，首選投貸聯(lián)動模式開展合作，以達到增大投資效應、降低投資風險的效果；通過當?shù)劂y行與平臺公司聯(lián)合貸款的模式帶動社會資本投入產(chǎn)業(yè)扶貧項目。此外，抓住省政府要求各地市加快設立政府性融資擔保機構的機遇，積極介入對擔保公司出資入股，產(chǎn)生10倍的資金放大效果，為全省中小型企業(yè)扶貧項目的融資提供信用支持，實現(xiàn)投資成效最大化。

四、陜西省扶貧產(chǎn)業(yè)基金運營過程中存在的問題

陜西扶貧基金在運營的過程中有效的推動了脫貧攻堅的進程，同樣在實施的過程中也因為一些主客觀因素沒有能進一步的發(fā)揮作用?？傮w來說，脫貧攻堅的政策內容比較廣泛，涵蓋醫(yī)療扶貧、教育扶貧、消費扶貧、鄉(xiāng)村環(huán)境整治和產(chǎn)業(yè)扶貧等方面，各有側重，各有關鍵要點，其中產(chǎn)業(yè)扶貧既為短期貧困人口增收的積極手段，又是長期解決農(nóng)村持續(xù)增收的固本之源，因此陜西扶貧基金從成立之初就始終堅持致力于產(chǎn)業(yè)扶貧的正確方向，努力培育大農(nóng)業(yè)類產(chǎn)業(yè)鏈，試圖通過資金支持的方式振興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和扶持農(nóng)業(yè)類龍頭企業(yè)的發(fā)展、壯大，帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和貧困人口的增收直至脫貧。但在基金的運營過程中，卻出現(xiàn)了一系列問題或者桎梏，影響了基金效益的發(fā)揮和基金規(guī)模的進一步擴大，這些問題主要在以下幾個方面。

（1）基金設立規(guī)劃不足，基金投向管控過于嚴格

2017年上半年為加快陜西省脫貧攻堅步伐，加大財政支持脫貧攻堅的力度和廣度，同時又為了防止出現(xiàn)財政資金大水漫灌和“散胡椒面”現(xiàn)象，省政府決定改變原有的財政資金投入方式，采用更為精準的省級母基金模式支持脫貧攻堅，但由于時間緊、任務重，基金設立之初規(guī)劃不足，考慮不夠全面，脫貧攻堅省級母基金僅委托省農(nóng)業(yè)廳、省屬金融國企兩家負責籌建，其他省級政府部門未充分參與其中，致使母基金規(guī)劃和投向只關注大農(nóng)業(yè)類項目，未能充分調研并確定扶貧產(chǎn)業(yè)涵蓋范圍，母基金在日后的投資運營中，受行業(yè)指導制約，僅考慮大農(nóng)業(yè)類項目，未能涉及健康扶貧、教育扶貧和鄉(xiāng)村環(huán)境整治等領域，投資范圍較為狹窄，這是日后制約母基金進一步發(fā)揮效益的重要原因。

（2）基金管理協(xié)議模糊，未界定出資人和管理人權利義務

根據(jù)省政府的批示要求，“專業(yè)的事交由專業(yè)的人干”，脫貧攻堅母基金籌建之初，即規(guī)定省農(nóng)業(yè)廳負責行業(yè)指導、政策規(guī)范和履行行業(yè)主管部門職能，省屬金融國企負責母基金的日常運營，省農(nóng)業(yè)廳代表省級政府與省屬金融國企簽訂委托協(xié)議，委托省屬金融國企管理脫貧攻堅母基金的日常運營和項目管理，但由于籌建時間倉促，委托協(xié)議的文本內容相對簡單，對雙方的權利義務未充分厘清，整體來說，協(xié)議僅為框架性協(xié)議。脫貧攻堅母基金正式運營后，省屬金融國企曾正式擬定界定雙方權利義務的完整版基金委托協(xié)議，但鑒于一些客觀因素，該份新委托協(xié)議遲遲未簽。這未簽訂的基金協(xié)議和原有的框架協(xié)議對基金確定的投向、基金收益率及分配方案、基金所投項目風險容忍和緩釋措施的認定等均未能有進一步明確，省屬金融國企在母基金的運營過程中，因為條件的缺失和方向的不明確，行動如履薄冰，這也是制約母基金進一步擴大投資規(guī)模的主要原因。

（3）私募基金管控政策不斷收緊，母基金規(guī)模放大受阻

自2017年后半年以來，受國家管控影子銀行政策的影響，私募基金募資受到諸多政策限制。金融機構無法直接介入母基金層面，出資方必須進行穿透式評審，對基金投資底層資產(chǎn)和項目必須認真調查，且不允許任何機構和政府層面為LP（出資方）設置優(yōu)先級和隱性回購兜底條款，脫貧攻堅母基金作為典型的私募基金，不可避免地受到上述政策規(guī)定的影響，已談妥并確定出資的金融機構，由于受政策規(guī)定的限制，無法正常出資，母基金設定規(guī)模無法順利實現(xiàn)；同時省屬金融國企受自身資產(chǎn)規(guī)模、融資投向和融資負擔等因素影響，省級政府要求出資金額亦無法按時到位。上述情況同樣是制約母基金進一步做大做強的顯性原因。

五、陜西省扶貧產(chǎn)業(yè)基金在鞏固脫貧攻堅階段、鄉(xiāng)村振興階段以及兩者有限過渡銜接期的政策建議

1.鞏固脫貧攻堅成效期的陜西扶貧基金發(fā)展政策建議

陜西扶貧基金作為省級脫貧攻堅母基金在籌建之初，就應該高度重視基金設立規(guī)劃和廣泛聽取政府各行業(yè)部門意見，將母基金設立為投資領域更為廣泛、管理更遵從金融市場規(guī)律，完全按照私募基金規(guī)則運營的規(guī)范性母基金，具體政策建議為：

（1）基金投向應該更廣泛，普通合伙人具有更自主性

一方面，作為脫貧攻堅省級母基金，陜西扶貧基金從設立之初就應該具有更為廣泛的投資方向，凡是有助于實現(xiàn)脫貧攻堅任務的行業(yè)均可投資支持，凡是有利于貧苦地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和貧苦人口持續(xù)增收直至脫貧的項目均可資金扶持。脫貧攻堅的主戰(zhàn)場在農(nóng)村地區(qū)，“三農(nóng)”產(chǎn)業(yè)是扶貧攻堅的關鍵，但并不能因此將母基金的投向僅僅鎖定在大農(nóng)業(yè)領域，其他領域和行業(yè)一并排查在基金投資范圍之外，其實凡是涉及農(nóng)村剩余勞動力轉移、農(nóng)產(chǎn)業(yè)升級換代、基礎設施建設和人口醫(yī)療條件改善等領域和項目均應該作為脫貧攻堅母基金的投資方向和備選領域，如此才能最大限度的發(fā)揮升級扶貧母基金的政策輻射作用，脫貧攻堅的作用才能更加廣泛，達到齊頭并進的目的。另一方面作為母基金的管理人，省屬金融國企應該具有更加獨立的管理權和判斷權，政府部門提供政策支持、行業(yè)規(guī)范管理，省屬金融國企做好基金投資項目的選擇、評審和投后管理，保證資金安全、有效運行，政府部門應該充分發(fā)揮市場化機制作用，引導、調動省屬金融國企的專業(yè)人的積極性，凸顯專業(yè)機構在做專業(yè)事情的主要作用地位。

（2）基金運營回歸本源，凸現(xiàn)有限合伙股權投資主體地位

陜西扶貧基金成立之初，在省級政府相關政策規(guī)劃不健全和配套措施不到位的情況下，又面臨脫貧攻堅時間緊、任務重的客觀現(xiàn)實，省屬國有企業(yè)作為母基金管理人背負資金支持脫貧攻堅和經(jīng)營結果保本微利的雙重重擔。為實現(xiàn)資金的迅速投放，同時保證資金未來的安全回收，省屬金融國企在投資模式上艱難選擇；為實現(xiàn)雙重目標的最佳平衡，母基金的投資最終選擇以債權為主、股權為輔的投資模式（債權投資利于明晰債權關系，便于未來清償回收）。但債權投資亦有其缺點，即債權投資偏重于短、中長期的資金支持，是債就有償還的期限和利率要求，因此債權投資在支持企業(yè)長期發(fā)展方面短板明顯，沒有與企業(yè)共成長，而這恰恰是扶持農(nóng)業(yè)相關類企業(yè)所欠缺的。

（3）建立母基金后續(xù)資金補充機制

陜西扶貧基金2017年7月成立之初，設定母基金總規(guī)模為800億元，其中政府財政出資10億元，省屬金融國企出資150億元，按照1:4比例募集社會資本。陜西扶貧基金（母基金）成立之后，在省級財政先行撥付5億元財政資金的同時，省屬金融國企積極以自身資產(chǎn)及資信狀況開展融資，最終融資到賬5億元（后因基金業(yè)新的監(jiān)管要求，資金無法撥付使用），后續(xù)由于主客觀因素影響財政資金的撥付一直未能到位，省屬金融國企的融資也受到不斷收緊的基金業(yè)監(jiān)管要求的限制而無法進行進行。陜西扶貧基金在母基金層面獲得資金支持的總額始終僅為5億元，嚴重影響母基金杠桿效果的發(fā)揮和進一步擴大支持實體經(jīng)濟的能力，從而對脫貧攻堅的實質性作用的釋放沒有充分體現(xiàn)。類比國內同行業(yè)基金—央企扶貧基金（資本金共三次擴容，基金總規(guī)模達350億元），陜西扶貧基金資本金嚴重不足，所承擔的政策效應也沒有能充分的發(fā)揮。

2.實施鄉(xiāng)村振興初期的陜西扶貧基金發(fā)展政策建議

《習近平談治國理政》（第三卷）第九章“推動經(jīng)濟高質量發(fā)展”中明確提到，堅持把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，將“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”作為鄉(xiāng)村振興發(fā)展的總要求，同時要求必須按規(guī)律辦事，走中國特色鄉(xiāng)村振興之路。

脫貧攻堅是習近平新時代中國特色社會主義思想的偉大實踐，是中國共產(chǎn)黨對全國人民和世界的莊嚴承諾。經(jīng)過全國人民近十幾年的不斷努力和付出，脫貧攻堅即將順利實現(xiàn)，但這不是終點，而是新奮斗的起點。鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅的繼續(xù)，它擔負這更為艱巨的任務使命，它是實現(xiàn)兩個一百年目標的重要舉措，我們必須一如既往地努力實踐和付出。作為陜西脫貧攻堅母基金—陜西扶貧基金，我們應努力做好以下幾方面的工作。

（1）完成階段性歷史任務，實現(xiàn)母基金轉型升級

截至目前，陜西扶貧基金所投資項目均運營正常，按時償本付息，項目扶貧帶動效果明顯，對當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展起到了很好的示范、引領作用.根據(jù)投后檢查數(shù)據(jù)顯示，陜西扶貧基金直接或間接帶動近萬戶貧困戶增收、脫貧，很好的實現(xiàn)了階段性歷史任務。

在完成階段性歷史使命的同時，陜西扶貧基金也面臨下一步轉型升級的現(xiàn)實任務，自2020年10月以來，陜西扶貧基金已上報轉型升級方案.具體要點為：一是將名字由陜西扶貧基金改為陜西鄉(xiāng)村振興基金；二是由于鄉(xiāng)村振興基金涉及范圍廣泛，行業(yè)領域龐雜，建議將政策主管部門由農(nóng)業(yè)部門調整為農(nóng)業(yè)部門、財政部門、發(fā)改委、工信部門、城建部門等聯(lián)席管委會制；三是申請增加母基金資本金，增強母基金的資金杠桿作用，同時建立母基金資金注入長效機制，以制度安排的形式完善、拓寬母基金資本金來源，實現(xiàn)陜西扶貧基金的轉型升級，為母基金在鄉(xiāng)村振興框架下，繼續(xù)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導作用和資金放大作用奠定良好的基礎。

（2）修正母基金投向，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)培育作用

在脫貧攻堅階段，由于成立時間短、投資任務緊，很多問題和制度缺陷，陜西扶貧基金無法修正和補足；在鄉(xiāng)村振興階段，陜西扶貧基金應該盡早開展母基金層面的設立、轉型升級規(guī)劃，充分論證母基金的定位、舉措、方式和目標。將母基金與鄉(xiāng)村振興多維度對照，以期實現(xiàn)母基金與鄉(xiāng)村振興的政策目標高度契合；將母基金的投向與鄉(xiāng)村振興發(fā)展的總要求相對照，重點在產(chǎn)業(yè)持續(xù)扶持、鄉(xiāng)村基礎設施改造、鄉(xiāng)村教育體系和鄉(xiāng)村醫(yī)療環(huán)境改善等方面發(fā)力，輔育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，支持現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)升級改造，給縣域實體經(jīng)濟發(fā)展賦能加力。母基金的投向事關鄉(xiāng)村振興的目標的實現(xiàn)必須高度重視，“磨刀不誤砍柴工”，投資支持的方向正確了，產(chǎn)業(yè)培育的發(fā)展只是時間問題。