江蘇構(gòu)建現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系的路徑選擇

文/徐軍海 胡元姣（江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)界聯(lián)合會）

人才發(fā)展治理體系強調(diào)超越單一的部門、領(lǐng)域和區(qū)域，在泛空間、多要素、全過程耦合中實現(xiàn)多元主體的功能協(xié)同與資源整合，是國家治理體系不可或缺的有機組成部分。推進人才管理向人才發(fā)展治理體系的戰(zhàn)略升級，運用治理的理念、方法和策略來解決人才發(fā)展中存在的不平衡、不充分的突出問題，是破解當前人才發(fā)展實踐難題、實施人才引領(lǐng)發(fā)展的嶄新范式。習(xí)近平總書記多次強調(diào)要“牢固確立人才引領(lǐng)發(fā)展的戰(zhàn)略地位”，對標世情國情的深刻變化和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的現(xiàn)實需要，提高人才發(fā)展治理能力，構(gòu)建符合人才成長規(guī)律、適應(yīng)世界人才強國建設(shè)需要的現(xiàn)代治理體系成為人才發(fā)展的內(nèi)在需求和必然趨勢。圍繞“人才引領(lǐng)發(fā)展”，本文以江蘇人才發(fā)展為研究對象，從江蘇人才發(fā)展治理實踐歷程入手，客觀分析治理面臨困境，力求從理論和實踐中把握人才治理的新規(guī)律，探索新的治理模式和路徑，為構(gòu)建現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系提供江蘇探索。

一、江蘇人才發(fā)展治理體系的實踐與探索歷程

（ 一） 探索雛形階段（1978—1992年）

改革開放以后，江蘇貫徹“尊重知識、尊重人才”和干部“四化”方針，下放干部管理權(quán)限，建立急需的干部人才制度，實行分級分工分人負責機制，嘗試將人才工程作為推動人才工作的重要抓手。省委優(yōu)先開發(fā)鄉(xiāng)土人才和技術(shù)人才，以“星期天工程師”為代表的專業(yè)技術(shù)人才廣泛參與地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)，涌現(xiàn)出“堰橋模式”和“蘇南模式”，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。著手改變長期以來形成的人才“單位所有”“部門所有”的狀態(tài)，逐步展開了招聘、借調(diào)、技術(shù)支援、引進交流等多種形式的人才交流活動，探索實施了科技副縣長工程，極大地促進了基層科技進步和經(jīng)濟發(fā)展。堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，注重發(fā)揮知識分子作用，成立省委知識分子工作領(lǐng)導(dǎo)小組，解決了此前全國知識分子工作由各部門各司其職、分頭管理的問題，在全國較早地形成黨管人才工作機制。

（ 二） 框架構(gòu)建階段（1992—2002年）

鄧小平“南方談話”后，江蘇開放型經(jīng)濟的特色優(yōu)勢更加鮮明，推動了人才工作體制機制發(fā)展。江蘇開啟人才工作的全局性、總體性謀劃，省第九次黨代會把“科教興省”列為五大發(fā)展戰(zhàn)略之首，提出構(gòu)筑江蘇人才高地、加強跨世紀人才隊伍建設(shè)的工作目標；省委、省政府先后出臺了《江蘇省跨世紀學(xué)術(shù)和技術(shù)帶頭人培養(yǎng)工作“九五”計劃和2010年綱要》《關(guān)于加強人才資源開發(fā)工作的若干意見》等文件，統(tǒng)籌推進全省人才發(fā)展。率先探索市場化的人才配置機制，在昆山舉行江蘇第一期大型人才市場，開創(chuàng)縣級城市面向全國人才市場的先河，制定《關(guān)于貫徹中組部、人事部<加快培育和發(fā)展我國人才市場的意見>的通知》，提出在全省范圍內(nèi)初步形成設(shè)施齊備、功能完善、機制健全、法規(guī)配套、服務(wù)周到的人才市場體系。探索人才制度改革，江蘇通過召開促進地方經(jīng)濟發(fā)展技術(shù)服務(wù)項目洽談會、啟動實施“333高層次人才培養(yǎng)工程”、制定《江蘇省有突出貢獻的中青年專家選拔和管理辦法》、發(fā)布加快構(gòu)建“六大人才高峰”的意見等系列探索與改革，建立科學(xué)分類管理體制，加強產(chǎn)業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)，統(tǒng)籌推進人才隊伍建設(shè)。

（ 三） 基本形成階段（2002—2011年）

在全國人才工作會議召開背景下，全省人才工作會把人才強省戰(zhàn)略確立為江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)性重大戰(zhàn)略，著力深化和完善黨管人才原則，推進人才工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和制度建設(shè)，將省委知識分子工作領(lǐng)導(dǎo)小組更名為省人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對重大人才工作、重點人才政策、重要人才活動進行協(xié)調(diào)部署，推動市縣兩級組織部門成立獨立建制的人才工作機構(gòu)；研究出臺《江蘇省中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，對人才發(fā)展體制機制創(chuàng)新、重大政策、人才國際化和人才工程進行系統(tǒng)設(shè)計。確立科學(xué)的人才理念，江蘇省委省政府明確提出解放思想、解放人才、解放科技生產(chǎn)力，并確立人才資本是第一資本，人才投入是最有效投入的理念。推進“人才特區(qū)”的建設(shè)，聯(lián)合制定《關(guān)于江蘇部分地區(qū)開展“人才特區(qū)”試點的工作方案》和《2005-2006年度“人才特區(qū)”試點工作內(nèi)容》等文件，人才配置科學(xué)化水平不斷提高。人才發(fā)展治理主體不斷增多，組織大規(guī)模海外人才招聘、“百名海外博士江蘇行”等活動，設(shè)立海外高層次人才聯(lián)絡(luò)處，開啟引進海外高端人才的“雙創(chuàng)計劃”，選派年輕教授、博士組成“科技鎮(zhèn)長團”到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）掛職，市場化、社會化方式逐步引入人才發(fā)展之中。

（四）全面完善階段（2012年后）

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對人才事業(yè)發(fā)展和人才隊伍建設(shè)作出一系列重要指示，確立人才引領(lǐng)發(fā)展的戰(zhàn)略定位。江蘇認真貫徹習(xí)近平關(guān)于人才工作的重要論述，持續(xù)推進人才發(fā)展治理模式創(chuàng)新，把黨管人才的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為人才引領(lǐng)發(fā)展的體制機制優(yōu)勢，把具有競爭力的人才制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為江蘇經(jīng)濟社會建設(shè)發(fā)展的優(yōu)勢。組建省產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院，探索出“項目經(jīng)理”“一所兩制”“合同科研”等一系列人才和科技創(chuàng)新舉措，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈?！督K“十三五”人才發(fā)展規(guī)劃》突出高端化和國際化引領(lǐng)，構(gòu)筑人才引領(lǐng)發(fā)展高地、人才環(huán)境建設(shè)高地、人才價值實現(xiàn)高地的人才發(fā)展藍圖。相繼出臺人才新政26條、人才新政10條，圍繞探索構(gòu)建具有國際競爭力的人才制度體系和發(fā)揮市場在人才資源配置中的決定性作用，深化人才發(fā)展體制機制改革，最大限度激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。按照簡政放權(quán)、提質(zhì)增效原則，提檔升級傳統(tǒng)品牌人才工程，出臺省“雙創(chuàng)計劃”“333工程”改革實施辦法。以加強政治引領(lǐng)和政治吸納為著力點，在各類人才中大力弘揚愛國奉獻精神，落實好領(lǐng)導(dǎo)干部直接聯(lián)系人才制度。

二、江蘇人才發(fā)展治理存在的問題與不足

（一）參與主體協(xié)同性不強，多元主體合作機制不健全

在人才治理格局中，傳統(tǒng)“強政府”的行政主導(dǎo)模式十分明顯。一方面，政府“重微觀”“重操作”，“有形之手”對人才發(fā)展的直接干預(yù)介入過多過細，人才工作依舊存在“政府熱、用人單位冷”“省市熱、縣區(qū)冷”“組織部門熱、其他部門冷”“指標考核熱、內(nèi)生增長冷”等現(xiàn)象。另一方面，政府部門之間人才管理職能交叉、職責交叉、政出多門，分工不明、協(xié)調(diào)性不足，直接導(dǎo)致政府該管的如規(guī)劃引領(lǐng)、公共服務(wù)、發(fā)展環(huán)境、政策體系等管理不到位。在人才治理組織體系中，政府、市場、社會在人才工作中的角色、邊界模糊，政事、政企、政社分開不徹底，存在企業(yè)作為人才開發(fā)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主體地位尚未完全確立，用人單位在人才招聘、崗位設(shè)置等方面自主權(quán)放開有限，社會組織參與人才治理程度不足等問題。

（二）政策體系集成性不高，人才體制機制改革不均衡

人才發(fā)展治理體系的關(guān)鍵是深化人才體制機制改革。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，江蘇人才制度體系結(jié)構(gòu)性短板較為明顯，政策制定和執(zhí)行還存在片面化、碎片化現(xiàn)象。從縱向看，遵循人才成長規(guī)律的“引育用留”制度相互貫通的整體性不夠，“重引進、輕培養(yǎng)”“重數(shù)量、輕質(zhì)量”“重頭銜、輕使用”“重短期效益、輕長遠發(fā)展”政策取向明顯。從橫向看，人才政策與經(jīng)濟、科技、產(chǎn)業(yè)政策的統(tǒng)籌銜接還不夠充分，人才鏈與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)鏈融合還有“斷頭路”，割裂現(xiàn)象明顯。如對“雙創(chuàng)計劃”創(chuàng)業(yè)類人才的支持，目前就難以統(tǒng)籌省內(nèi)產(chǎn)業(yè)、科技、金融等部門政策資源，導(dǎo)致人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資本鏈融合不夠，降低了資源配置效率。

（三）效能轉(zhuǎn)化融合性不緊，區(qū)域人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化不協(xié)調(diào)

構(gòu)建人才發(fā)展治理體系功能核心在于人才發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合。江蘇人才發(fā)展治理的戰(zhàn)略協(xié)同和議程協(xié)同不夠，不能有效契合實施重大國家戰(zhàn)略、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局等經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。供求、價格和競爭等市場機制在人才配置中的決定性作用發(fā)揮不充分，科技人才同經(jīng)濟、人才創(chuàng)新成果同產(chǎn)業(yè)、人才創(chuàng)新項目同現(xiàn)實生產(chǎn)力、研發(fā)人員創(chuàng)新勞動同其利益收入的脫節(jié)現(xiàn)象依舊存在。人才的高端化、國際化和集群化傳統(tǒng)比較優(yōu)勢有弱化苗頭，“有人才高原，無人才高峰”現(xiàn)象突出，缺乏有全球顯示度和話語權(quán)的頂尖人才集群。對生產(chǎn)性服務(wù)型人才重視不夠，技術(shù)經(jīng)紀、技術(shù)孵化、天使投資、科技金融等高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)人才數(shù)量嚴重不足，制約科教動能的轉(zhuǎn)化。缺少匯聚高端人才的龍頭企業(yè)，江蘇企業(yè)數(shù)量不少，但大而不強的特征比較明顯，具有全產(chǎn)業(yè)鏈控制力的龍頭型企業(yè)較少。

（四）保障體系包容性不足，人才治理文化環(huán)境不友好

人才治理文化是人才發(fā)展的軟環(huán)境。在人才對外開放方面，國際人才資源高效配置能力相對不足，現(xiàn)有人才開發(fā)制度與國際規(guī)則接軌不充分，創(chuàng)設(shè)適宜國際人才工作生活的“類海外”環(huán)境探索不夠，海外引才渠道建設(shè)和安全風(fēng)險防范還存在隱患。在人才環(huán)境建設(shè)方面，為各類優(yōu)秀人才提供更多尊重個體、自由發(fā)展的生態(tài)環(huán)境不夠多元，高端專業(yè)化的人才服務(wù)業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)保護、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、安全保障等綜合營商環(huán)境建設(shè)有待加強。在人才治理手段方面，現(xiàn)代信息技術(shù)對人才治理方式創(chuàng)新運用單一，全省“人才信息港”建設(shè)滯后，對人才家底動態(tài)掌握和人才需求預(yù)測預(yù)警不到位。在人才治理生態(tài)方面，法治化思維重視不夠，人才資源開發(fā)管理有些環(huán)節(jié)存在制度空缺，政策的穩(wěn)定性、可持續(xù)性受到社會質(zhì)疑，人才群體的信用體系不健全不貫通，省內(nèi)存在多地申報地方人才支持計劃的“走穴專業(yè)戶”，身兼多地人才 “帽子”，嚴重破壞人才生態(tài)。

三、江蘇構(gòu)建現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系戰(zhàn)略思考

（一）堅持黨管人才，提升政治引領(lǐng)力，重點解決“誰來治，形成多元主體合力”的問題

把握黨管人才核心要義，堅持把學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于人才工作系列重要論述作為首要任務(wù)，把黨管人才作為人才制度的政治優(yōu)勢和實施人才強省戰(zhàn)略的根本保證，牢固樹立人才引領(lǐng)發(fā)展的戰(zhàn)略地位，加速形成人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略布局。完善黨和政府宏觀管理頂層領(lǐng)導(dǎo)體系，創(chuàng)新黨管人才有效手段，把資源整合、統(tǒng)分結(jié)合作為落實黨管人才的關(guān)鍵抓手，構(gòu)建人才工作新格局，壓實黨管人才工作責任，把人才發(fā)展績效納入年度綜合考核體系，用好考核指揮棒，層層壓實工作責任。構(gòu)建跨部門人才發(fā)展協(xié)調(diào)長效機制，促進人才部門、教育部門、科技部門、產(chǎn)業(yè)部門、金融部門以及各行業(yè)部門的溝通合作，以組織化制度化的磋商對話和聯(lián)合行動機制，以加強人才、教育、科技、經(jīng)濟、社會等方面政策措施的有效銜接，形成相互協(xié)同、高效匹配的人才政策體系。

（二）堅持產(chǎn)才融合，提升人才驅(qū)動力，重點解決“治理誰，重點領(lǐng)域統(tǒng)籌謀劃”的問題

注重人才發(fā)展戰(zhàn)略與創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、“一帶一路”、鄉(xiāng)村振興、長江經(jīng)濟帶等國家戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同，把人才發(fā)展納入江蘇區(qū)域治理體系進行重點布局，在相互融合、相互作用、相互促進中實現(xiàn)引領(lǐng)。在京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中率先探索跨區(qū)域人才發(fā)展治理機制，以市場一體化為核心推動人才開放流動、資源共享。推動園區(qū)從產(chǎn)業(yè)集群到創(chuàng)新集聚發(fā)展，以園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群為核心建設(shè)自主可控產(chǎn)業(yè)體系，加大“招院引所”力度，鼓勵園區(qū)與國內(nèi)外高校院所共建新型研發(fā)機構(gòu)或產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，共同引才育才，聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)。促進人才聚焦企業(yè)主力軍，把人才企業(yè)培育和企業(yè)家隊伍建設(shè)作為關(guān)鍵抓手，促進人才用好金融主抓手，撬動更多社會資本支持人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

（三）堅持工程牽引，提升人才集聚力，重點解決“怎么治，推動目標導(dǎo)向遞進”的問題

優(yōu)化人才工程布局基礎(chǔ)，整合集成人才工程項目，逐步取消同質(zhì)化、分散化人才工程。針對“高精尖缺”“卡脖子”人才、青年人才、鄉(xiāng)土人才等，堅持走出去、請進來，完善人才統(tǒng)計制度和監(jiān)測評估制度，科學(xué)編制高層次和急需緊缺數(shù)字人才目錄，分類實施各類人才計劃，推動全省人才協(xié)調(diào)發(fā)展。創(chuàng)新人才工程實施機制，堅持統(tǒng)分結(jié)合，完善遴選工作機制。推進結(jié)果互認、信息共享，突出市場評價和市場認可，重視地方評價，加強人才工程銜接配套，逐步實現(xiàn)人才、產(chǎn)業(yè)、科技等項目集中評審、集成支持。促進人才工程提質(zhì)績效，堅持質(zhì)效提升，放大工程集約效應(yīng)。突出資助重點，突出服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻度，堅持個體評估與整體評估相結(jié)合，堅持短期評估與長期評估相結(jié)合，不斷提高人才使用和創(chuàng)新產(chǎn)出效益。

（四）堅持改革創(chuàng)新，提升人才創(chuàng)造力，重點解決“破立改，促進治理工具優(yōu)化”的問題

健全人才培養(yǎng)開發(fā)機制，突出創(chuàng)新意識和實踐能力，推動高等教育和職業(yè)教育資源與各地產(chǎn)業(yè)體系融合發(fā)展，促進企業(yè)需求與學(xué)校人才培養(yǎng)環(huán)節(jié)相融合，促進人才規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和市場需求更相適應(yīng)。完善多元分類評價機制，注重過程評價與結(jié)果評價、短期評價與長期評價、個人評價與團隊評價相結(jié)合，探索多元評價和動態(tài)評價，分類建立健全涵蓋品德、知識、能力、業(yè)績和貢獻等要素的人才評價標準和評價方式。優(yōu)化人才流動使用機制，充分發(fā)揮市場在人才資源配置中的決定性作用，完善人才柔性流動政策，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和不同所有制之間人才協(xié)調(diào)發(fā)展。激發(fā)科技人員創(chuàng)新活力，加大簡政放權(quán)力度，著力擴大高校院所科研自主權(quán)，賦予重大成果領(lǐng)銜科學(xué)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)自主權(quán)，加強知識產(chǎn)權(quán)保護和激勵，積極實行以增加知識價值為導(dǎo)向的分配政策。

（五）堅持優(yōu)化服務(wù)，提升環(huán)境競爭力，重點解決“可持續(xù)，引領(lǐng)治理環(huán)境友好”的問題

推進人才政府服務(wù)體系建設(shè)，強化政府人才公共服務(wù)職能，建立省級統(tǒng)籌、上下聯(lián)動、部門協(xié)同的服務(wù)資源網(wǎng)絡(luò)，建立人才服務(wù)專窗、服務(wù)專線、服務(wù)專網(wǎng)等“一站式”綜合服務(wù)平臺，加強數(shù)據(jù)協(xié)同和資源共享，積極推進長三角人才公共服務(wù)標準一體化建設(shè)。建設(shè)統(tǒng)一開放的人才市場體系，積極培育和引進各類專業(yè)社會組織和人才中介服務(wù)機構(gòu)，重點發(fā)展高端人才獵頭等專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)，引導(dǎo)企業(yè)和社會資本投資建設(shè)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)平臺，大力發(fā)展專業(yè)性、行業(yè)性人才市場。全面建設(shè)人才友好環(huán)境，探索因人制宜的個性化服務(wù)，實施人才安居工程，推行人才子女教育優(yōu)先保障計劃，健全人才健康服務(wù)保障機制，實現(xiàn)服務(wù)資源與人才需求的“零距離”對接，把服務(wù)做到人才心坎上、送到人才最需處。加快推進人才法治環(huán)境、誠信體系建設(shè)，支持產(chǎn)才城一體化發(fā)展，爭創(chuàng)人才文化濃郁之地。