美國經(jīng)濟(jì)制裁外交中的單邊次級制裁法律問題研究

李 瑾

(外交學(xué)院國際法系，北京100037)

2021年6月23日，在第75屆聯(lián)合國大會上，就“必須終止美國對古巴的經(jīng)濟(jì)、商業(yè)和金融封鎖”這一決議，共有184個(gè)國家投票贊成通過，要求美國結(jié)束對古巴的經(jīng)濟(jì)封鎖，僅美國與以色列投下了反對票。這是聯(lián)大連續(xù)第29年通過類似決議。古巴外交部長布魯諾·羅德烈吉斯表示，對古巴的禁運(yùn)封鎖是一種“大規(guī)模、公然和不可接受的對古巴人民人權(quán)的侵犯”，美國以單邊次級制裁推行其外交政策的制裁行為是對“一個(gè)小國家的域外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭”。

美國經(jīng)濟(jì)制裁外交中的單邊次級制裁已對多國造成不利影響。據(jù)古巴政府統(tǒng)計(jì)，自1962年以來，美國的封鎖已導(dǎo)致古巴損失近1500億美元。特別是在前任總統(tǒng)特朗普執(zhí)政的四年間，美政府對古巴采取的單邊制裁措施超過240項(xiàng)，其中50多項(xiàng)啟動于疫情肆虐之際，給古巴民眾的生活造成嚴(yán)重沖擊。[1]聯(lián)合國多次強(qiáng)調(diào)所有國家都應(yīng)遵守《聯(lián)合國憲章》和國際法，尊重貿(mào)易和航行自由。但美國一直置若罔聞，借此類性質(zhì)的單邊次級制裁在美國法律體系有跡可循聲明其合法性。

一、美國經(jīng)濟(jì)制裁外交中的單邊次級制裁

美國動輒以經(jīng)濟(jì)制裁外交中的單邊次級制裁為工具，采取經(jīng)濟(jì)封鎖、貨物禁運(yùn)、制裁他國人員等脅迫性單邊強(qiáng)制性措施，大行單邊制裁之道。厘清美國經(jīng)濟(jì)制裁外交中的單邊次級制裁需從以下兩大要素入手。

(一)何謂國際法上的制裁

制裁在國際法上沒有統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們依據(jù)實(shí)施制裁的主體和受制裁的客體兩個(gè)維度，有多邊經(jīng)濟(jì)制裁與單邊經(jīng)濟(jì)制裁以及初級制裁與次級制裁之分。在經(jīng)濟(jì)制裁活動中，實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的國家被稱為“制裁發(fā)起國”，被制裁的國家被稱為“制裁目標(biāo)國”。

1.多邊制裁與單邊制裁

從實(shí)施制裁的主體來看，制裁可分為多邊經(jīng)濟(jì)制裁和單邊經(jīng)濟(jì)制裁。多邊經(jīng)濟(jì)制裁一般指聯(lián)合國安理會認(rèn)為在必要時(shí)，依據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章所規(guī)定的程序，授權(quán)相關(guān)國家實(shí)施的多邊制裁。這類制裁反映了聯(lián)合國成員的共同意志，代表了國際社會的普遍意見，通常是具有正當(dāng)性、合法性和可執(zhí)行性的，被制裁國亦應(yīng)嚴(yán)格遵守。[2]隨著區(qū)域一體化的不斷發(fā)展，一些區(qū)域性國際組織，在其組織章程中規(guī)定了在特定情況下針對其成員國實(shí)施制裁的條款，這些區(qū)域性國際組織依據(jù)其組織章程對某一成員國施加的制裁，在性質(zhì)上也屬于多邊制裁。[3]正因如此，在當(dāng)代國際法體系下，多邊制裁可以定義為：一個(gè)國家或多個(gè)國家或國家集團(tuán)在得到多邊國際條約機(jī)制的明確授權(quán)下，在該機(jī)制范圍內(nèi)決定采取經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易或其他強(qiáng)制措施，以達(dá)到迫使某一成員國改變其政策的目的。[4]

單邊經(jīng)濟(jì)制裁相較于多邊制裁，則不是由聯(lián)合國安理會或區(qū)域性國際組織依據(jù)相應(yīng)章程明確授權(quán)實(shí)施的，而是由單個(gè)國家、國家集團(tuán)或其他國際組織單方面決定和實(shí)施的經(jīng)濟(jì)制裁。[5]因此單邊經(jīng)濟(jì)制裁具有“單方性”與“自主性”的法律特性?！秺W本海國際法》認(rèn)為正是由于國際社會缺乏一個(gè)集中組織起來的制裁體系，國際法不得不依賴國家的自助行為和干涉行為來確保執(zhí)行。[6]這類制裁在國際法上屬于“自立救濟(jì)”或“自助行為”。[7]

2.初級制裁與次級制裁

以受制裁的客體為標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)制裁可分為初級制裁與次級制裁。初級制裁是制裁發(fā)起國實(shí)施的對本國實(shí)體與個(gè)人的制裁，強(qiáng)調(diào)的是“本國人”應(yīng)當(dāng)遵守的強(qiáng)制規(guī)范。其目的是限制本國實(shí)體與個(gè)人同目標(biāo)國的經(jīng)濟(jì)往來。比如美國禁止美國人居住在古巴政府所有的房產(chǎn)，禁止美國人進(jìn)口古巴的雪茄和酒。

由于全球一體化的國際性大整合，市場之間的相互依賴性越來越強(qiáng)。挑出能夠有效傷害目標(biāo)國的產(chǎn)品，而不對采取制裁的國家產(chǎn)生不利影響的經(jīng)濟(jì)活動，隨著貿(mào)易全球化的發(fā)展變得愈發(fā)困難。[8]初級制裁在經(jīng)濟(jì)層面以及政治層面的有效性都逐步降低。首先以經(jīng)濟(jì)因素為例，受制裁的一方可通過另尋貿(mào)易伙伴的方式最大程度地恢復(fù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而發(fā)起國卻因?yàn)榧悍綄?shí)施初級制裁的緣由，即無法有效達(dá)到阻隔他國同目標(biāo)國進(jìn)行經(jīng)貿(mào)活動的目的，同時(shí)還會相應(yīng)挫敗本國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，使得依賴于這一相關(guān)貿(mào)易進(jìn)出口的產(chǎn)業(yè)遭受嚴(yán)重?fù)p失。也就是說，一國制裁可能使該國對某些目標(biāo)國家的出口大幅減少，如果對其他市場的出口沒有抵消性的增長，那么此制裁行為的經(jīng)濟(jì)成本也相對較高。比如在美國制裁中興的案例中，中興的上游美國供應(yīng)商如光纖網(wǎng)絡(luò)提供商ACIA、Oclaro也面臨著股票大跌，甚至有些芯片技術(shù)公司大規(guī)模裁員。除此之外，他國還會利用發(fā)起國采取經(jīng)濟(jì)制裁退出市場的機(jī)會，填補(bǔ)占領(lǐng)目標(biāo)國市場并從中獲益。如1879—1981年間伊朗的外匯儲備從150億美元下降到不足10億美元，出口額從200億美元下降到100億美元。但從1982年起，由于伊朗積極尋找替代市場填補(bǔ)市場短缺，因而伊朗的外匯儲備和出口都迅速增長。[9]其次，制裁國出自政治而非法律因素考量采取的制裁措施不一定與其他與目標(biāo)國有貿(mào)易往來的國家利益相向，而他國與目標(biāo)國正常的貿(mào)易往來必將帶動相關(guān)區(qū)域的外交政治利益，此舉更與制裁發(fā)起國所要維護(hù)的地緣政治背道而馳。因此制裁國需要通過更嚴(yán)厲的制裁手段擴(kuò)大受制裁范圍，達(dá)到己方制裁之目的。比如美國之所以制裁“北溪-2”(1)“北溪-2”項(xiàng)目旨在鋪設(shè)一條由俄羅斯經(jīng)波羅的海海底到德國的天然氣管道，可繞過烏克蘭把天然氣輸送至德國，并通過德國干線管道輸送到其他歐洲國家。該管道投入使用后，俄羅斯向德國出口的天然氣可以增加一倍。[10]天然氣管道項(xiàng)目不僅是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益，更是對歐洲與俄羅斯的關(guān)系，甚至是跨大西洋關(guān)系的政治擔(dān)憂。正因?yàn)榇?，在初級制裁這種“殺敵一千、自損八百”的制裁手段無法有效促使目標(biāo)國政府改變其政策或行為時(shí)，次級制裁就在初級制裁的基礎(chǔ)上衍生而來。

相較于初級制裁針對的是“本國人”，次級制裁則適用于“非本國人”，即第三國實(shí)體與個(gè)人。具體來說，次級制裁通過一國國內(nèi)法的域外適用，禁止第三國及經(jīng)濟(jì)組織等與目標(biāo)國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交往、拒絕施以經(jīng)濟(jì)援助，迫使第三國和其他經(jīng)濟(jì)組織等實(shí)施與該國相同的對目標(biāo)國的經(jīng)濟(jì)制裁。[11]以美國對古巴制裁為例，美國《對外援助法案》中明確規(guī)定，對任何懸掛該國國旗的船只進(jìn)出古巴運(yùn)送物資，則該國將被拒絕給予對外援助。[12]此類被排除在美國提供援助的國家名單之外的行為即為次級制裁，目的是通過制裁手段脅迫第三國的公司與個(gè)人脅從其制裁政策，以此將單邊制裁強(qiáng)制轉(zhuǎn)化為多邊行為，從而提高美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁的制裁范圍與實(shí)際效果。[13]

(二)何為美國經(jīng)濟(jì)制裁外交

通過上文概述，經(jīng)濟(jì)制裁外交的含義已初見端倪?；诖?，經(jīng)濟(jì)制裁外交通常以單邊強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施為有利工具，作為一種針對目標(biāo)國的強(qiáng)制外交形式，[14]實(shí)質(zhì)上是國家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的手段維護(hù)和發(fā)展本身的國際政治和安全利益，核心是以目標(biāo)國是否按照實(shí)施制裁的國家意愿改變自身的對外政策。[15]鑒于現(xiàn)代武器的巨大破壞力以及國家間經(jīng)濟(jì)相互依存度越來越高，人們開始將經(jīng)濟(jì)制裁作為使用軍事力量的替代辦法。[16]美國前總統(tǒng)威爾遜曾這樣評價(jià)經(jīng)濟(jì)制裁：“運(yùn)用這種經(jīng)濟(jì)的、和平的、無聲的、致命的補(bǔ)救措施，就不需要武力了。這是一個(gè)可怕的補(bǔ)救措施。它不需要付出生命的代價(jià)，但它給這個(gè)國家?guī)淼膲毫Γ鶕?jù)我的判斷，沒有一個(gè)現(xiàn)代國家能夠抵制。[17]”美國作為頭號使用制裁外交的國家，通常以單邊制裁為手段，借以表達(dá)對某種行為的不贊同或不滿。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)一個(gè)國家聲稱對另一個(gè)國家實(shí)施單邊的經(jīng)濟(jì)制裁時(shí)，其所聲稱的單邊經(jīng)濟(jì)制裁在本質(zhì)上涵蓋三種不同類型的單邊行為，包括單邊自助性經(jīng)濟(jì)對抗措施、單邊法律性經(jīng)濟(jì)干涉行為以及本文所論的經(jīng)濟(jì)制裁外交中的單邊經(jīng)濟(jì)制裁。[18]

與前兩者單邊行為所強(qiáng)調(diào)的先有國際不法行為再有制裁相比，采取經(jīng)濟(jì)制裁外交中的單邊次級制裁并不一定以存在國際不法行為為制裁的先決條件。此類制裁強(qiáng)調(diào)的是脅迫性、懲罰性、警示性以及震懾性，是服務(wù)于政治以及安全利益的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制措施。[19]正是基于這一特性，在一國遵守國際法規(guī)則，承擔(dān)國際法義務(wù)的前提下，制裁發(fā)起國單方面地基于本國政治與國家安全利益的考量而自主采取的經(jīng)濟(jì)制裁在國際法上的合法地位具有較大爭議。

二、美國經(jīng)濟(jì)制裁外交中的單邊次級制裁法律體系

美國在經(jīng)濟(jì)制裁外交中行駛的單邊次級制裁主要是基于立法管轄權(quán)。[20]其法律體系不僅包括國會通過的制裁法案，還涉及總統(tǒng)簽發(fā)的行政命令以及美國政府機(jī)構(gòu)發(fā)布的經(jīng)濟(jì)制裁條例。[21]

(一)一般法案

美國有關(guān)經(jīng)濟(jì)制裁的一般性國會立法包括《與敵國貿(mào)易法》《國家緊急狀態(tài)法》以及《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》。

1917年美國國會通過了《與敵國貿(mào)易法》(TWEA)以定義、規(guī)范和懲罰美國加入第一次世界大戰(zhàn)后與敵國的國際交易。TWEA授權(quán)美國總統(tǒng)有權(quán)在和平時(shí)期宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，并給予總統(tǒng)在國內(nèi)外交易方面廣泛的自由裁量權(quán)(2)依據(jù)TWEA Section 5(b)的規(guī)定，在戰(zhàn)爭期間，總統(tǒng)可通過他指定的任何機(jī)構(gòu)，并根據(jù)他規(guī)定的規(guī)則和條例，通過指示、許可證或其他方式：(A)調(diào)查、管理或禁止任何外匯交易，在任何銀行機(jī)構(gòu)之間、通過任何銀行機(jī)構(gòu)或向任何銀行機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移信貸或付款，以及進(jìn)口、出口、囤積、熔化或指定金銀幣或金塊、貨幣或證券。(B)調(diào)查、管制、指導(dǎo)和強(qiáng)制、取消、無效、防止或禁止任何人取得、持有、扣留、使用、轉(zhuǎn)讓、提取、運(yùn)輸、進(jìn)口或出口、或交易、或行使與任何外國或其國民有任何利益的任何財(cái)產(chǎn)有關(guān)的任何權(quán)利、權(quán)力或特權(quán)，或涉及美國管轄范圍內(nèi)的任何財(cái)產(chǎn)的交易。。美國總統(tǒng)可以該法案為依據(jù)，管理或禁止在戰(zhàn)爭期間與任何外國或任何外國居民的外匯和貨幣交易以及信貸或財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移。冷戰(zhàn)時(shí)期《與敵國貿(mào)易法》作為美國冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的一部分，成為實(shí)施制裁的核心工具。[22]但該法案并未明確如何判斷國家是否處于緊急狀態(tài)，以及何時(shí)結(jié)束緊急狀態(tài)。正因如此，1976年美國國會通過了《國家緊急狀態(tài)法》(NEA)，1977年通過了《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》(IEEPA)。

《國家緊急狀態(tài)法》(NEA)要求總統(tǒng)、聯(lián)邦政府的任何其他官員或雇員或任何行政機(jī)構(gòu)基于1976年9月14日生效的任何國家緊急狀態(tài)宣言的存在而擁有的所有權(quán)力和授權(quán)，自1976年9月14日起兩年內(nèi)即告終止。但這種終止不應(yīng)影響(1)任何已采取的行動或待決的程序，在該日尚未最終結(jié)束或決定；(2)基于在此日期之前實(shí)施的任何行為的任何訴訟或程序；或(3)任何在此日期之前到期的權(quán)利或義務(wù)或產(chǎn)生的懲罰。[23]除此之外，該法雖明確在宣布國家緊急狀態(tài)后的6個(gè)月內(nèi)，以及在此后這種緊急狀態(tài)持續(xù)的每6個(gè)月結(jié)束前，國會各院應(yīng)開會考慮表決，以確定是否應(yīng)終止該緊急狀態(tài)。[24]然而現(xiàn)有國家緊急狀態(tài)評估后仍保持不變的做法已成為常態(tài)。由此可見，NEA仍為緊急狀態(tài)留有很大權(quán)力空間。同時(shí)。該法案將“國會通過共同決議終止緊急狀態(tài) ”修正為“聯(lián)合決議(3)聯(lián)合決議：參眾兩院皆通過決議，且總統(tǒng)未行使NEA所賦予的“否決權(quán)”，若是總統(tǒng)行使了“否決權(quán)”，否決了兩院通過的終止“國家緊急狀態(tài)”的決議，那么國會則要得到2/3及以上議員的絕大多數(shù)支持，才可以推翻總統(tǒng)的否決票?！钡姆绞揭泊蟠笤黾恿私K止緊急狀態(tài)的難度。

與TWEA一樣，《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》(IEEPA)是現(xiàn)代美國制裁制度的核心，已成為美國實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的重要依據(jù)。IEEPA的1702條授予總統(tǒng)任何權(quán)利，以處理任何不尋常和特殊的對美國國家安全、外交政策或經(jīng)濟(jì)的威脅，并且這種威脅全部或大部分來源于美國之外。[25]此時(shí)總統(tǒng)可根據(jù)NEA法案規(guī)定的程序援引IEEPA宣布啟動國家緊急狀態(tài)。該條已成為該法案的核心條款。美國政府經(jīng)常使用IEEPA來限制各種國際交易。伴隨著美國長臂管轄的擴(kuò)張，緊急狀態(tài)情況的使用頻率和維持時(shí)間都在不斷增加。最初美國依據(jù)制裁法案打擊的對象多為外國政府，但現(xiàn)在由于外交政治利益的需要，政府越來越多地通過適用IEEPA來打擊非國家的個(gè)人和實(shí)體。比如美國政府聲明由于國際刑事法院“不公正”“不合法”的調(diào)查對美國主權(quán)構(gòu)成威脅，因此宣布對國際刑事法院首席檢察官法圖·本蘇達(dá)和另一位高級官員法基索·莫喬喬科實(shí)施制裁(4)美國政府針對二人采取的經(jīng)濟(jì)制裁不僅僅是凍結(jié)在美資產(chǎn)、取消簽證、頒布旅行禁令，限制美元交易方面，還涵蓋任何為兩人繼續(xù)提供支持的個(gè)人及實(shí)體，此舉屬于次級制裁。，以反擊他們對美國軍隊(duì)在阿富汗犯下的戰(zhàn)爭罪行進(jìn)行正當(dāng)管轄的調(diào)查。[26]

(二)特殊法案

《赫爾姆斯-伯頓法》與《達(dá)馬托法》是美國針對特定國家與地區(qū)中的專門性法案的典型代表。

《赫爾姆斯-伯頓法》正式名稱為《聲援古巴自由與民主法》。1959年古巴革命后，美國政府對古巴采取敵視政策，并對古巴實(shí)施經(jīng)濟(jì)、金融封鎖和貿(mào)易禁運(yùn)。這一法案是對美國數(shù)十年來一貫奉行的敵對古巴政策的延續(xù)。其中該法案的第三條與第四條最具爭議。該法案第三條創(chuàng)設(shè)了“私人訴訟權(quán)”，其大致內(nèi)容是允許美國公民可以在美國法院對1959年古巴革命勝利后，被古巴政府征用，使用這些財(cái)產(chǎn)的古巴實(shí)體以及與其有經(jīng)貿(mào)往來的外國公司提起訴訟。由于擔(dān)心執(zhí)行第三條的相關(guān)內(nèi)容會嚴(yán)重影響美國與其他國家的關(guān)系，1996年以來，歷任美國總統(tǒng)都動用總統(tǒng)權(quán)力，暫停訴訟規(guī)定。但2019年4月美國前總統(tǒng)特朗普宣布暫停訴訟的規(guī)定過期，美國將實(shí)施《赫爾姆斯—伯頓法》第三條的全部內(nèi)容，允許原告使用“私人訴訟權(quán)”。而該法案第四條則被授權(quán)拒絕向1996年3月12日之后參與到被古巴“沒收”或“交易”(trafficking)(5)“交易”(trafficking)指一個(gè)人“交易”被沒收的財(cái)產(chǎn)，如果該人明知并故意，且未經(jīng)對該財(cái)產(chǎn)擁有權(quán)利要求的任何美國國民的授權(quán)：(i)出售、轉(zhuǎn)讓、分配、分發(fā)、經(jīng)紀(jì)、管理或以其他方式處置沒收的財(cái)產(chǎn)，或購買、租賃、接收、擁有、獲得控制權(quán)、管理、使用或以其他方式獲得或持有沒收的財(cái)產(chǎn)的權(quán)益。(ii)從事商業(yè)活動，使用或以其他方式從沒收的財(cái)產(chǎn)中獲益，或(iii)導(dǎo)致、指導(dǎo)、參與他人交易(如第(i)或(ii)條所述)，或以其他方式通過他人從事交易(如第(i)或(ii)條所述)，或從中獲益。該定義不包括一些活動，如與古巴的電信聯(lián)系、到古巴的合法旅行或古巴公民個(gè)人(即不屬于政府的人)之間的交易。的上述資產(chǎn)高管、控股股東以及其配偶和子女發(fā)放美國簽證，并將其排除在美國之外。這項(xiàng)規(guī)定以保護(hù)被沒收的美國財(cái)產(chǎn)為目的，同時(shí)威懾所有與古巴有商業(yè)聯(lián)系的實(shí)體、個(gè)人與政府，加劇了對古巴投資的不確定性。[27]

《達(dá)馬托法》最初被稱為《伊朗—利比亞制裁法》(ILSA)，該法案旨在對與伊朗和利比亞經(jīng)濟(jì)往來的的公司采取經(jīng)濟(jì)制裁，尤其是對投資伊朗與利比亞油氣資源的第三國企業(yè)進(jìn)行次級制裁。[28]由于2004年美國結(jié)束了基于IEEPA對利比亞的經(jīng)濟(jì)制裁，因此2006年該法案被重新命名為《伊朗制裁法》(ISA)。根據(jù)ISA的規(guī)定，除非得到總統(tǒng)的豁免，否則所有為伊朗石油資源開發(fā)提供超過2000萬美元投資的外國公司將被美國施加七種可能制裁中的兩種(6)這七種制裁措施包括：(1)拒絕美國進(jìn)出口銀行的援助；(2)拒絕向違規(guī)公司發(fā)放出口許可證；(3)禁止在任何12個(gè)月內(nèi)從美國金融機(jī)構(gòu)獲得超過1000萬美元的貸款或信貸；(4)禁止被指定為美國政府債務(wù)工具的主要交易商；(5)禁止作為美國的代理人或美國政府資金的存放處；(6)拒絕美國政府的采購機(jī)會(符合世界貿(mào)易組織的義務(wù))；(7)禁止違規(guī)公司的全部或部分進(jìn)口。?！哆_(dá)馬托法案》被認(rèn)為賦予了美國“世界警察”的職責(zé)，令美國可以在世界范圍內(nèi)要求任何第三國的國民遵守美國的制裁法律。[29]之后，美國逐步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)制裁的域外適用范圍和執(zhí)行力度，針對在伊朗進(jìn)行某些投資的美國與非美國企業(yè)，先后出臺了《伊朗全面制裁、責(zé)任和撤資法(2010)》(CISADA)、《伊朗威脅消減及敘利亞人權(quán)法(2012)》(ITRSRA)和《伊朗自由和反擴(kuò)散法(2012)》(IFCA)，重點(diǎn)制裁伊朗石油出口、能源、造船、航運(yùn)和金融等部門，以此遏制來自伊朗的戰(zhàn)略威脅。

(三)行政命令與政府機(jī)構(gòu)制裁條例

美國的制裁法體系是一個(gè)復(fù)雜的制裁體系，國會的一般性立法與專門制裁法案、行政命令以及美國政府機(jī)構(gòu)如美國財(cái)政部外國資產(chǎn)監(jiān)控辦公室 (OFAC)發(fā)布的相關(guān)經(jīng)濟(jì)制裁條例共同構(gòu)成了美國經(jīng)濟(jì)制裁外交中單邊次級制裁的邏輯自洽性。在美國，行政命令是總統(tǒng)簽發(fā)的，用于管理行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行的一種指令，具有法律效力；OFAC是美國經(jīng)濟(jì)制裁的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，針對具體的經(jīng)濟(jì)制裁項(xiàng)目，發(fā)布制裁條例。[30]OFAC不僅對美國管轄的人(包括美國銀行、銀行控股的公司和非銀行子公司、美國人的外國子公司)有執(zhí)法權(quán)，對“美國人”以外的外國公司也有管轄權(quán)，只要這些公司利用美國金融機(jī)構(gòu)處理、涉及制裁影響到的區(qū)域美元交易。[31]

以第13883號(防擴(kuò)散制裁的管理和12851行政命令的修正)與俄羅斯相關(guān)的制裁指令為例，該行政令以《國際金融機(jī)構(gòu)法》第701條為據(jù)，反對國際金融機(jī)構(gòu)向俄羅斯提供任何貸款或金融或技術(shù)援助；禁止任何美國銀行(7)“美國銀行”一詞是指根據(jù)美國法律或美國境內(nèi)任何司法管轄區(qū)(包括其外國分支機(jī)構(gòu))組建的任何實(shí)體，或美國境內(nèi)的任何實(shí)體，作為委托人或代理人從事接受存款、提供、授予、轉(zhuǎn)讓、持有或經(jīng)紀(jì)貸款或信貸，或購買或出售外匯、證券、商品期貨或期權(quán)，或促成其購買者和銷售者的業(yè)務(wù)。向該國政府提供任何貸款或信貸。也就是說，在與俄羅斯經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來中，若外國銀行提供其位于美國境內(nèi)的代理銀行賬戶并進(jìn)行美元結(jié)算時(shí)，美國有權(quán)針對該外國銀行采取行動實(shí)施單邊次級制裁，此命令由OFAC落實(shí)執(zhí)行。

三、美國經(jīng)濟(jì)制裁外交中的單邊次級制裁合法性問題研究

國家通過有利的貿(mào)易政策促進(jìn)本國的經(jīng)濟(jì)繁榮無可厚非，但若不以存在國際不法行為為前提，僅依據(jù)外交政治因素為考量迫使其他國家脅從于美國的政治利益，并對潛在國家發(fā)出采取單邊次級制裁威脅的信號，警告所有國家若實(shí)施與美國政治利益背離的貿(mào)易政策都有可能付出代價(jià)的做法本身就違反了國際法與國際關(guān)系基本準(zhǔn)則。[32]

(一)違反《聯(lián)合國憲章》基本原則

1.主權(quán)平等與不干涉內(nèi)政原則

主權(quán)平等原則早在16世紀(jì)就由維多利亞、格勞秀斯等國際法奠基者提出并逐步發(fā)展。[33]主權(quán)平等原則不僅為《聯(lián)合國憲章》的首要原則更是國際法律秩序的基礎(chǔ)原則，國際法的大多數(shù)制度和原則都直接或間接地依賴于國家主權(quán)，包括不干涉內(nèi)政原則。不干涉內(nèi)政原則除體現(xiàn)在《聯(lián)合國憲章》《美洲國家組織憲章》《非洲聯(lián)盟組織法》等區(qū)域性國際組織章程以及《維也納條約法公約》等諸多國際條約之外，還被國際法院判例明確為習(xí)慣國際法。[34]《聯(lián)合國憲章》第二條明確了會員國主權(quán)平等原則，同時(shí)保證國家在其領(lǐng)土內(nèi)擁有最高權(quán)力，以及不受其他國家對其領(lǐng)土的干預(yù)。《關(guān)于各國依聯(lián)合國憲章建立友好關(guān)系及合作之國際法原則之宣言》(以下簡稱《國際法原則宣言》)也明確“任何國家或國家集團(tuán)均無權(quán)以任何理由直接或間接干涉任何其他國家之內(nèi)政或外交事務(wù)”，“任何國家均不得使用或鼓勵(lì)使用經(jīng)濟(jì)、政治或任何其他措施強(qiáng)迫另一國家，以取得該國主權(quán)權(quán)利行使上之屈從，并自該國獲取任何種類之利益”。

美國以經(jīng)濟(jì)制裁外交為手段，對一些不服從其意愿的國家依照本國法律規(guī)范施加的一系列經(jīng)濟(jì)、商業(yè)、金融封鎖等懲罰性質(zhì)的制裁行為本質(zhì)上為美國法的域外適用。此類不以國際不法行為為前提，單方自主實(shí)施的次級制裁違反《聯(lián)合國憲章》宗旨和原則，屬于非法行為。2018年11月1日，聯(lián)合國大會幾乎一致通過了譴責(zé)對古巴封鎖的第27項(xiàng)決議，[35]這項(xiàng) “必須終止美利堅(jiān)合眾國對古巴的經(jīng)濟(jì)、商業(yè)和金融封鎖”的決議重申了此類性質(zhì)的單邊次級制裁是對多邊貿(mào)易體制的威脅，與和平發(fā)展、合作共贏的國際潮流格格不入。該決議還對“會員國繼續(xù)頒布和實(shí)施法律和條例，如1996年3月12日頒布的《赫爾姆斯—伯頓法》，其域外效力影響到其他國家的主權(quán)、其管轄下實(shí)體或個(gè)人的合法利益以及貿(mào)易和航行自由”表示關(guān)切，敦促有這種法律和措施并仍在實(shí)施的國家盡早采取必要步驟，予以撤銷或廢止。2021年6月23日第75屆聯(lián)合國大會以壓倒性多數(shù)再次通過了“必須終止美國對古巴的經(jīng)濟(jì)、商業(yè)和金融封鎖”的決議，這也是聯(lián)合國大會自1992年大會開始每年就該問題進(jìn)行表決以來，連續(xù)29年通過類似決議(8)自1992年至2021年連續(xù)29年通過了該項(xiàng)決議，但由于2020年COVID-19的限制因素，故此，2018年是第27年，2019年是第28年，2020是第29年。。

2.和平解決國際爭端原則

和平解決國際爭端是《聯(lián)合國憲章》下的一項(xiàng)基本原則。該原則要求任何爭端當(dāng)事國，在爭端繼續(xù)存在足以危及國際和平與安全的維持時(shí)，應(yīng)先以談判、調(diào)查、調(diào)停、和解、公斷、司法解決，區(qū)域機(jī)關(guān)或區(qū)域辦法適用之，或各國自行選擇其他和平方法解決爭端。[36]但非暴力的經(jīng)濟(jì)制裁不等同于和平解決國際爭端。依據(jù)《國際法原則宣言》所言，“每一國皆有義務(wù)在其國際關(guān)系上避免為侵害任何國家領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立之目的，或以與聯(lián)合國宗旨不符之任何其他方式使用威脅或武力。此種使用威脅或武力構(gòu)成違反國際法及聯(lián)合國憲章之行為，永遠(yuǎn)不應(yīng)用為解決國際爭端之方法”。

幾十年來，美國一直利用經(jīng)濟(jì)制裁向全球?qū)κ质?。美國前總統(tǒng)克林頓曾感嘆美國處于“樂于制裁”的時(shí)代，世界上沒有一個(gè)國家像美國那樣頻繁地針對其他國家采取經(jīng)濟(jì)制裁行為。[37]經(jīng)濟(jì)制裁外交中的單邊次級制裁作為維護(hù)本國政治利益的手段一直受到美國的青睞。在美國看來，制裁不是為了說服目標(biāo)國家放棄以前的“違法行為”，而是作為經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭或政權(quán)更迭戰(zhàn)略。[38]實(shí)施制裁外交中的單邊次級制裁是借助經(jīng)濟(jì)武器去完成政治和軍事目的，[39]使用效果不亞于軍事力量，因?yàn)閮烧叩哪康亩际鞘箶橙嗽谡紊辖怏w。以《1974年貿(mào)易法》第301條(9)《1974年貿(mào)易法》第301條(“美國法典”第19編第2411節(jié))賦予美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)一系列職責(zé)和權(quán)力，以調(diào)查和采取行動執(zhí)行美國在貿(mào)易協(xié)定下的權(quán)利，并對某些對外貿(mào)易做法作出回應(yīng)。為代表的一系列法律法規(guī)賦予美國可以在不遵循相關(guān)國際協(xié)議規(guī)定程序的情況下，單方面認(rèn)定另一國的某項(xiàng)與貿(mào)易有關(guān)的政策或措施是“不公平的”，為了糾正“不公平”的做法，威脅采取單邊強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)制裁，迫使目標(biāo)國改變原有相關(guān)的貿(mào)易政策，[40]并向潛在的目標(biāo)國預(yù)示若目標(biāo)國實(shí)施一定行動則將可能付出的代價(jià)，以期該政府知難而退，甚至決定改弦更張。[41]此類以經(jīng)濟(jì)政治強(qiáng)權(quán)力量打擊別國政治、經(jīng)濟(jì)，軍事力量的單邊次級制裁是對國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則的踐踏。

(二)違反國際法上的管轄權(quán)原則

美國制裁外交中的單邊次級制裁本質(zhì)上是將制裁的范圍擴(kuò)張到與原目標(biāo)國有經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來的第三方國家，實(shí)質(zhì)上屬于域外適用的經(jīng)濟(jì)制裁，[42]而實(shí)施此類性質(zhì)的單邊制裁實(shí)則是行使域外管轄權(quán)。但此域外管轄權(quán)并未落入任何一項(xiàng)已被普遍承認(rèn)的國際法管轄權(quán)原則的范疇之內(nèi)。首先，屬地管轄原則是指國家對發(fā)生在其領(lǐng)域內(nèi)的一切人和事物行使管轄權(quán)，無論行為人是否具有本國國籍。而美國聲稱有權(quán)管轄在外國領(lǐng)域而非美國領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、投資往來、金融服務(wù)等行為，顯然違背了屬地管轄原則。其次，依據(jù)屬人管轄原則，國家對具有本國國籍的人具有管轄權(quán)，無論該人位于何處或者該人的行為發(fā)生在何處。[43]因此美國將制裁的范圍擴(kuò)張到與原目標(biāo)國有經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來的第三方國籍的實(shí)體與個(gè)人，通過增加屬人管轄的范圍，以此對“非美國人”實(shí)施制裁的行為構(gòu)成了對屬人管轄原則的濫用。再次，保護(hù)性管轄權(quán)是一國為了保護(hù)本國國民的生命、財(cái)產(chǎn)和利益，而對在本國領(lǐng)土以外的針對本國和本國公民重大利益犯罪的外國人所行使的管轄權(quán)。[44]雖然保護(hù)性管轄權(quán)原則承認(rèn)對在外國的外國人享有管轄權(quán)，但制裁外交中的正常經(jīng)貿(mào)活動并不足以對美國以及美國人有重大利益犯罪的情形，且該項(xiàng)權(quán)利更多的是針對他國對本國國家安全和領(lǐng)土完整的犯罪行為。因此，保護(hù)管轄權(quán)原則并不能成為美國行使域外管轄權(quán)的合法性依據(jù)。最后，普遍管轄權(quán)是基于國家主權(quán)派生的一項(xiàng)權(quán)利。由于國際犯罪破壞了人類文明和整體利益，而使國際社會的每個(gè)成員國均有權(quán)擴(kuò)展其刑法適用的范圍，適用普遍管轄權(quán)懲治那些不論犯罪是否發(fā)生在本國領(lǐng)域內(nèi)，犯罪人是否為本國公民，也不論是否侵害本國或公民利益的嚴(yán)重國際犯罪行為。[45]可以適用普遍管轄權(quán)原則的國際刑事犯罪包括戰(zhàn)爭罪、販運(yùn)毒品罪、販賣人口罪以及嚴(yán)重破壞人權(quán)的行為，例如種族滅絕、種族隔離、酷刑和破壞海上和空中安全的海盜罪和空中劫持罪。[46]但正常的經(jīng)貿(mào)活動并不屬于國際社會公認(rèn)的特定刑事犯罪，未對人類文明造成威脅。因此，美國以普遍管轄權(quán)原則為由行使域外管轄權(quán)是非法的。

除被普遍承認(rèn)的國際法管轄權(quán)原則之外，美國頻頻以效果原則為行使域外管轄權(quán)的合法依據(jù)。效果原則，是管轄權(quán)原則的擴(kuò)大解釋，在美國反壟斷法中最先確立。1945年，美國在其著名的“鋁公司案”指控加拿大鋁業(yè)有限公司加入了在美國境外訂立的由英國、法國、瑞士等國簽訂的鋁業(yè)出口價(jià)格協(xié)議，產(chǎn)生了限制美國鋁業(yè)生產(chǎn)和出口的效果，[47]因此主張適用美國《謝爾曼法》第1條的規(guī)定(10)《謝爾曼法》第1條：根據(jù)本法規(guī)定，所有限制州際或?qū)ν馍虡I(yè)貿(mào)易，以托拉斯或其他形式組成聯(lián)合，簽訂合同或秘密協(xié)議的，都屬于違法行為。。該法突破了傳統(tǒng)的屬地原則與屬人原則，法院認(rèn)為，“任何國家對其指控的在其境外實(shí)施的行為，即使行為人不屬于其管轄范圍之內(nèi)的人，也可以科處責(zé)任”，該案由此確立了美國法院對外國企業(yè)適用《謝爾曼法》進(jìn)行域外法治的法律規(guī)則。[48]1977年美國司法部發(fā)布的《反托拉斯法國際實(shí)施指南》又進(jìn)一步加強(qiáng)了美國域外法治的權(quán)力。該法明確若他國交易對美國本國商業(yè)發(fā)生了重大的和可預(yù)見的后果時(shí)，不論貿(mào)易行為地，美國法律直接享有管轄權(quán)。[49]之后，美國將效果原則延伸到了所有可適用的經(jīng)貿(mào)活動中，聲明只要對美國本土商業(yè)發(fā)生了重大和可預(yù)見的效果時(shí)，便有權(quán)對發(fā)生在境外的第三國的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行制裁懲戒。雖然這項(xiàng)規(guī)則被美國大量使用，但卻遭到了許多國家的強(qiáng)烈反對。迄今為止，效果原則還未被各國所接受，究其原因主要有兩點(diǎn)：首先，效果原則之合理性問題。其次，效果原則之適度性問題。由于實(shí)操難度大，一旦超過平衡利益就會不恰當(dāng)?shù)負(fù)p害他國利益。因此，美國以效果原則為由行使域外管轄權(quán)不具有國際法上的合法性。

(三)違反WTO貿(mào)易規(guī)則

經(jīng)濟(jì)制裁和WTO的基本目標(biāo)之間存在著根本性矛盾，WTO的主要目標(biāo)是貿(mào)易自由化，而制裁外交中的單邊次級制裁以限制貿(mào)易為目的，剝奪各國通過貿(mào)易可以獲得的經(jīng)濟(jì)利益。[50]美國制裁外交中的單邊次級制裁以拒絕簽證、凍結(jié)資產(chǎn)和限制交易為手段，不但適用于目標(biāo)國實(shí)體與個(gè)人，也同樣擴(kuò)及第三國。所有這些涉及貿(mào)易往來的經(jīng)濟(jì)制裁活動都被美國所加入的各種國際協(xié)議所涵蓋和規(guī)范，包括WTO協(xié)議。正因如此，美國出于外交政治利益而非法治因素實(shí)施的單邊次級制裁可能違反美國的條約義務(wù)。WTO最基本的原則是國民待遇原則，它要求締約方之間相互保證給予另一方自然人、法人和商船在本國境內(nèi)享有與本國自然人、法人和商船同等的待遇。[51]該原則適用于與貿(mào)易有關(guān)的關(guān)稅減讓、國內(nèi)稅費(fèi)征收、營銷活動、政府采購、投資措施、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、出入境以及公民法律地位等領(lǐng)域。[52]例如依據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)，一成員國不得對與其在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的具體承諾有關(guān)的當(dāng)前交易實(shí)施國際轉(zhuǎn)移和支付限制。但美國出于外交政治利益而非法律因素實(shí)施凍結(jié)資產(chǎn)和凍結(jié)金融交易等單邊次級制裁行為就與這一義務(wù)相沖突。就《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》(GATT)而言，GATT不允許施加關(guān)稅或其他措施并以外交政策為由對一個(gè)成員進(jìn)行歧視，如人權(quán)、政府形式或擴(kuò)散政策。[53]因此單方面的限制或禁止“非美國人”與目標(biāo)國的交易活動超出了可允許的影響范圍，反而會對受害國根據(jù)WTO協(xié)議下所獲得的利益帶來嚴(yán)重減損或是化為烏有的后果，造成對他國經(jīng)濟(jì)事務(wù)的非法干預(yù)?？偟膩碚f美國經(jīng)濟(jì)制裁外交中的單邊次級制裁違反了GATS第2條、第13條和第23條的規(guī)定以及GATT 第1條、第2條、第3條、第5條、第10條、第11條和第13條的規(guī)定。[54]

但WTO包含一些例外情況，允許世貿(mào)組織成員為實(shí)現(xiàn)某些監(jiān)管或政策目標(biāo)而采取原本與世貿(mào)組織法律規(guī)定的義務(wù)相沖突的措施。[55]因此美國常以“安全例外”為由推行單邊次級制裁。這些例外規(guī)定了WTO成員國可免于遵守WTO規(guī)則的若干具體情形，主要體現(xiàn)在GATT第21條“安全例外”(11)GATT第二十一條“安全例外”規(guī)定：本協(xié)定不得解釋為：(a)要求任何締約方提供其根據(jù)國家基本安全利益認(rèn)為不能公布的資料；或(b)阻止任何締約方為保護(hù)國家基本安全利益對有關(guān)下列事項(xiàng)采取其認(rèn)為必需采取的任何行動：(1)裂變材料或提煉裂變材料的原料；(2)武器、彈藥和軍火的貿(mào)易或直接和間接供軍事機(jī)構(gòu)用的其他物品或原料的貿(mào)易；(3)戰(zhàn)時(shí)或國際關(guān)系中的其他緊急情況；或(c)阻止任何締約方根據(jù)聯(lián)合國憲章為維持國際和平和安全而采取行動。以及GATS第14條之二“安全例外”條款中(12)GATS第14條之二“安全例外”規(guī)定：本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：(a)要求任何成員提供其認(rèn)為如披露則會違背其根本安全利益的任何信息；或(b)阻止任何成員采取其認(rèn)為對保護(hù)其根本安全利益所必需的任何行動；(i)與直接或間接為軍事機(jī)關(guān)提供給養(yǎng)的服務(wù)有關(guān)的行動；(ii)與裂變和聚變物質(zhì)或衍生此類物質(zhì)的物質(zhì)有關(guān)的行動；(iii)在戰(zhàn)時(shí)或國際關(guān)系中的其他緊急情況下采取的行動；或(c)阻止任何成員為履行其在《聯(lián)合國憲章》項(xiàng)下的維護(hù)國際和平與安全的義務(wù)而采取的任何行動。。這兩個(gè)條文在起草、結(jié)構(gòu)、解釋和適用方面是相通的，都是為了讓成員國更大程度地實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由。但實(shí)施制裁外交中的單邊次級制裁需要遵循合理限度，滿足“必要充分的聯(lián)系”的要求。[56]在“美國某些蝦和蝦產(chǎn)品的進(jìn)口禁令”一案中，上訴機(jī)構(gòu)明確提出“所涉及的洄游和瀕危海洋種群與美國之間須有足夠的聯(lián)系”，美國實(shí)施的海龜保護(hù)措施是與保護(hù)海龜“有關(guān)”的措施。“有關(guān)”一詞意味著一項(xiàng)措施必須與保護(hù)可耗盡自然資源的政策“有某種關(guān)系”或“有實(shí)質(zhì)性的聯(lián)系”，而非“僅僅附帶地”保護(hù)自然資源。[57]正因如此，美國在實(shí)施制裁外交中的單邊次級制裁須與受保護(hù)的利益之間產(chǎn)生足夠的聯(lián)系，不以實(shí)質(zhì)聯(lián)系為主導(dǎo)，只依據(jù)外交政治利益單方自主實(shí)施次級制裁是對國際關(guān)系的嚴(yán)重破壞，在國際法上的合法性并不充分。

四、結(jié)語

經(jīng)濟(jì)制裁作為美國外交政策的首選工具，每當(dāng)緊張局勢加劇時(shí)，制裁就會成為美國外交中的“上乘之選”。美國借以經(jīng)濟(jì)制裁外交中實(shí)施的單邊次級制裁可視為一國為威脅或者懲罰另一國而采取或施加的政策性經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制措施。美國實(shí)施的此類性質(zhì)的單邊次級制裁因并不一定以存在國際不法行為制裁的前提條件，故實(shí)質(zhì)上是糾正“越軌”行為以實(shí)現(xiàn)國家利益和外交政策目標(biāo)。為此，美國在其國內(nèi)建構(gòu)起了一套完整嚴(yán)密的法律體系，不僅涵蓋立法權(quán)也涉及行政權(quán)。這套邏輯自洽的法律體系為美國宣稱實(shí)施此類性質(zhì)的單邊制裁提供了合法性依據(jù)。但究其根本，不僅是對《聯(lián)合國憲章》主權(quán)平等與不干涉內(nèi)政原則的根本性違反，同時(shí)在普遍承認(rèn)的國際法管轄權(quán)原則上也站不住腳。美國在傳統(tǒng)國際法管轄權(quán)原則之外提出的效果原則迄今未被國際社會接受。除此之外，美國經(jīng)濟(jì)制裁外交中的單邊次級制裁違反了WTO最惠國待遇條款、減讓表?xiàng)l款、一般取消數(shù)量限制條款、數(shù)量限制的非歧視條款等貿(mào)易規(guī)則，嚴(yán)重違反國際法。而WTO中的“安全例外”條款也并不能為美國脫罪提供完美的保護(hù)傘。

研究美國經(jīng)濟(jì)制裁外交中的單邊次級制裁有助于“知己知彼”，中國作為美國制裁政策的重點(diǎn)關(guān)注對象，研究美國經(jīng)濟(jì)制裁外交史中的單邊次級制裁為我國企業(yè)有效防范制裁風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)自身反制裁能力提供了思考。此外，日前我國新出臺的《中華人民共和國反外國制裁法》也為中國有理有據(jù)反制他國法律措施與域外不當(dāng)適用提供了法理依據(jù)，但如何從根源上限制不具正當(dāng)性質(zhì)的單邊制裁的適用，調(diào)和與國際法所倡導(dǎo)的平等友好之間的緊張關(guān)系還需不斷的國際立法與實(shí)踐，需要世界各國通力合作，積極維護(hù)多邊貿(mào)易體制。