土地整治助推脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興路徑探究

陜西省土地工程建設集團渭南分公司 閔逸文

一、背景

（一）脫貧攻堅

脫貧攻堅一般是指“脫貧攻堅戰(zhàn)”，自2015年11月23日中共中央通過《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》起，國家“十三五”期間脫貧攻堅的目標是到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，即我們所熟知的“兩不愁、三保障”。到2020年11月，中國832個國家級貧困縣全部脫貧摘帽，2021年2月25日，全國脫貧攻堅總結表彰大會舉行，從2015年到2021年，脫貧攻堅取得巨大成果，這是一項舉世聞名的壯舉，為推動我國建設小康社會作出了杰出的貢獻。在脫貧攻堅的具體實施過程中，針對每一種脫貧原因，提供了易地搬遷、消費扶貧、產業(yè)扶貧等不同的脫貧舉措。到2021年年初，國家明確下一階段的主要任務是推進鄉(xiāng)村振興，以農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展為總發(fā)展，實現(xiàn)產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，穩(wěn)固脫貧攻堅成果，推動農業(yè)農村進一步發(fā)展。

（二）致貧原因

從實踐中我們可以看到，致貧的原因主要有因病致貧、因學致貧、因殘致貧、因災致貧、缺少土地資源、缺少基本技術、缺少主要勞動力、缺少資金、自身發(fā)展動力不足、交通條件不便等幾類原因。我國也在脫貧攻堅戰(zhàn)過程中，針對每一種致貧原因給出了相對應的方法。土地作為農村發(fā)展的重要資源，其使用效率已經成為推動農村發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，貧困地區(qū)普遍存在自然條件差、產業(yè)發(fā)展慢以及農民增收難等問題，土地資源利用效率低，自古以來，農業(yè)都是在水土豐饒的平原地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，有部分貧困地區(qū)的致貧原因是缺少土地、耕地，或是在山區(qū)交通不便，不僅沒有耕地可以種植農作物，還缺少運輸?shù)姆绞?，過去的幾十年，我們仍然以農業(yè)為基礎和主要產業(yè)，因此缺少耕地成為了致貧的首要原因。在過去幾十年的經濟發(fā)展中，也引發(fā)了耕地破碎化、環(huán)境污染、農村空心化等一系列新的問題，面對這些問題，土地整治具有積極的促進作用?！稗r村土地整治作為適時補充耕地、盤活存量土地、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地、強化集約用地、提升土地產能的重要手段，是促進鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的‘民生工程’”。

二、存在問題

農村中的土地類型按照用途可以分為生產、生活、生態(tài)、文化四種主要功能，細分下來，包括農作物種植、農民居住、鄉(xiāng)村道路建設、基礎服務設施等功能，不同用途的土地類型對土地標準的要求也不同，通過土地整治多功能的供給可以滿足不同土地用途的需要，從而積極推動鄉(xiāng)村振興。土地整治是借助工程手段，對農村廢棄宅基地、空心村、未被利用或利用效率低的土地進行整治和開發(fā)，以提高土地的使用率。首先是近年來出現(xiàn)的空心村問題，隨著生活條件的改善，大多數(shù)村民廢舊建新，舊村莊內存在著大量的農用土地，浪費了資源。其次是土地的集約化程度低，許多年輕村民選擇進城務工，老人和孩子留守農村，使得農村的耕地處于無人處理和無人耕種的不良經營狀態(tài)。第三是農村土地的質量下降，例如，休耕時間較短，或者是企業(yè)生產過程中排放了大量的廢水、廢棄物，導致土地質量有所下降。通過開展土地整治，可于提高土地利用率，保證國家耕地紅線，推動農業(yè)農村發(fā)展，促進農民增收?！度珖恋亻_發(fā)整理規(guī)劃（2001-2010）》中明確了土地整治的主要內容和類型是土地整理、土地復墾和土地開發(fā)，目標在于補充耕地、盤活存量土地、提升土地集約利用率。

（一）國家職能轉變的影響

在機構改革中，國土資源部的農田整治項目劃歸到新組建的農業(yè)農村部，自然資源部的國土空間生態(tài)修復包含了國土空間綜合整治、土地整理復墾、礦山地質環(huán)境恢復治理等，造成土地整治與農田整治的關系難以明確。另外，雖然政府資金在改革試點推進和常規(guī)工作落實方面具有重要的自稱作用，但各項工作的開展應該以相應職能部門為主，國家職能的轉變對于土地整治的發(fā)展具有不可忽視的影響。

（二）規(guī)劃不統(tǒng)一

2017年，國家發(fā)布的《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》雖然擴展了規(guī)劃內容，但是缺少了對重點自然資源資產分布區(qū)域、特征屬性等的專項規(guī)劃設計，難以作為整治修復的依據(jù)。自然資源部在推進村莊規(guī)劃方面，增加了生態(tài)修復、公共服務完善等內容，但按照村莊規(guī)劃的工作安排，在2020年年底力爭完成縣域層面的村莊規(guī)劃布局，造成村莊規(guī)劃編制與全域土地綜合整治試點之間存在時間差。

（三）農村土地利用率低

對于我國農村土地資源的利用現(xiàn)狀，我們可以看到，首先是可耕地資源并不多，近年來由于城鎮(zhèn)化速度的加快，導致城鎮(zhèn)用地量增多，農民的土地面積越來越少；土地利用也不夠合理，利用模式不符合某些地區(qū)的自然結構特征，閑置了部分農用土地；土地利用率也在降低，在對土地的作業(yè)過程中使用了過量的化肥農藥，導致土壤板結、產量降低的情況；農民在使用土地的過程中，也出現(xiàn)了非法流轉等問題，更導致了土地閑置等問題。

三、具體措施

（一）以政府為主導，推動土地整治

在土地整治方面，今年，國家出臺了新《土地管理法》，9月1日，國務院新修訂的《土地管理法實施條例》正式施行，無論是法律還是條例，都是在全面總結“三塊地”改革試點經驗基礎上進行的修改，法律和條例都對土地征收等問題細化了相關的制度措施，強化政府的主導作用：至少可以做三方面的工作，一是根據(jù)各地區(qū)的具體情況，出臺相應的文件，為土地整治工作提供支持和依據(jù)，整合國土、農業(yè)、住建、水利、交通等職能部門，形成齊抓共管、有效整合的工作局面。二是加強土地整治每一環(huán)節(jié)的管理工作，推動資金使用、工程質量管理、廉政風險防范、技術規(guī)范四個方面的制度建設，科學規(guī)范地開展土地整治工作，加強對各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督及制約。三是各個地區(qū)可以結合地區(qū)實際，進行土地政策創(chuàng)新，結合自身特色產業(yè)促進農業(yè)發(fā)展，成功退出國家貧困縣行列。

（二）以規(guī)劃為基礎，優(yōu)化整合土地

規(guī)劃是開展土地整治工作的前提和基礎，是各項工作的先決條件，各地區(qū)應根據(jù)具體情況，調研當?shù)氐霓r村土地情況，重構鄉(xiāng)村空間結構和經濟位置布局，統(tǒng)籌用地布局，整合好拆舊、建新、產業(yè)引入等方面的內容，推動各種用途的土地融合，同時，綜合運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市、宅基地有償騰退等土地政策，用好當?shù)氐奶厣Y源，主動對接政府的招商項目和政策優(yōu)惠，助推脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。全國和各地方最好制定土地利用規(guī)劃，挖掘原有的土地潛力，避免不必要的浪費和閑置，保護土地資源。

（三）引導農民參與，發(fā)揮主觀能動性

土地整治的順利推動要引導農民主動參與進來，在具體的工程實施中，可以先征求大部分農民的意見，先實施項目，隨后可以繼續(xù)對其他農民做工作。以四川省成都市郫都區(qū)唐昌街道為例，只要85%以上的村民同意，就可以實施項目，同時可以輔之以相關的政策優(yōu)惠，愿意參與項目的享受政府補貼紅利，以鼓勵更多的農民參與進來，發(fā)揮主觀能動性。同時，也應該鼓勵和引導農民，發(fā)展綠色農業(yè)和現(xiàn)代農業(yè)，改善土地的生態(tài)環(huán)境，提高土地的利用率。

（四）搭建合作平臺，鼓勵企業(yè)參與

通過政府主導，吸引企業(yè)參與，整體推進區(qū)域土地整治工作。以陜西省為例，陜西省土地工程建設集團是陜西省屬國有企業(yè)，是省委、省政府為全面落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度，解決全省耕地占補平衡問題，為全省經濟社會發(fā)展提供用地服務保障的企業(yè)。集團主動投入國家新型城鎮(zhèn)化建設和美麗鄉(xiāng)村建設戰(zhàn)略，企業(yè)自成立起，高度重視科研和工程整體推進，研發(fā)的“砒砂巖與沙復配成土造田關鍵技術”榮獲國家科學技術二等獎，以土地工程技術帶動土地綜合開發(fā)和流域綜合治理，在工程實踐中改良了毛烏素沙地生態(tài)環(huán)境，并在榆林、延安等地建立高標準農田，積極助力解決全省耕地占補平衡問題，為全省經濟社會發(fā)展提供用地服務保障。

（五）完善基礎設施，強化保障措施

在發(fā)展農業(yè)、整治土地時，一項不可忽視的措施就是完善農業(yè)農村的基礎設施、水利條件等，推進農業(yè)機械化生產，這需要從國家到地方的推進，農業(yè)機械化的發(fā)展不僅能夠減輕農民的負擔，更能夠避免人為耕種中存在的過度開墾、農藥過量的問題，保護農用地質量。另一方面，國家應致力于強化保障保護措施，加強對農民的科技指導，加強基礎設施建設，保障耕地資源。

土地是我們賴以生存的資源，土地整治是一項利民的工程，對國家脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興起到積極的促進作用，在進行土地整治時，國家、行政部門、農民、企業(yè)都應積極參與進來，最終推動我國農業(yè)農村進一步發(fā)展。