領導干部自然資源資產離任審計研究

中南林業(yè)科技大學 吳思妮

一、研究意義

領導干部自然資源資產離任審計作為順勢我國新國情出現(xiàn)的新興審計制度，在傳統(tǒng)的離任審計模式上進行創(chuàng)新，以獨特的審計視角看傳統(tǒng)的審計方法與審計目標，引導我國現(xiàn)有審計體系的進一步發(fā)展。同時，全面實施領導干部自然資源資產離任審計，符合黨中央關于加快推進生態(tài)文明建設的要求，對于領導干部切實履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任具有十分重要的意義。

從實踐意義來說，可以為我國全面實施領導干部自然資源資產離任審計提供思路，并反向推動領導干部政績考核標準的改進，進而規(guī)范其行為，改變其理念。

二、理念概述

（一）概念

審計機關根據(jù)相關法律規(guī)定對領導干部在位期間相關自然資源資產的管理情況和管理轄區(qū)內生態(tài)環(huán)境的保護情況進行審計。

（二）審計的對象及范圍

審計對象主要為各級地方政府、各級黨委主要領導班子成員。重點審計范圍包括但不限于水土資源、林木資源以及礦山生態(tài)環(huán)境治理、大氣污染防治等。

主要圍繞被審計領導干部在位期間自然資源資產的管理情況和生態(tài)環(huán)境的保護情況開展審計試點，進行審計評價，界定領導干部應承擔的責任。需要關注的是部分重大事項或決策審計不受領導到任至離任時間范圍的限制。

（三）審計的內容

主要審計內容包括：（1）全面執(zhí)行中共中央制定的生態(tài)文明建設方針政策及部署決策。（2）嚴格根據(jù)自然資源資產管理制度和生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)對自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護重大決策執(zhí)行情況進行核查。（3）檢查自然資源資產管理情況和生態(tài)環(huán)境保護目標情況，核查自然資源資產和生態(tài)環(huán)境保護相關資金征用和項目建設運行情況。

（四）審計的重點

審計機關在實際工作中應當因地制宜，充分考慮地區(qū)特色（資源資產特點、資源環(huán)境承載能力等）以及被審計領導干部的工作重點，針對不同類別自然資源資產和重要生態(tài)環(huán)境保護事項，分別確定審計工作核心內容，凸顯審計重點。

（五）發(fā)展歷程

2015年4月及2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，分別在第25條、第50條提出“對領導干部實行自然資源資產離任審計”“對領導干部實行自然資源資產和環(huán)境責任離任審計”。2015年，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》的通知。同月，審計署發(fā)言稱，+“應當圍繞黨中央的部署建立規(guī)范的領導干部自然資源資產離任審計制度，堅持邊試點、邊探索、邊總結、邊完善。”2017年6月，在中央小組第三十六次會議中，通過了對“領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）”的審核。2017年9月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）》，標志著這項工作由試點到全面鋪開，走向規(guī)范化、制度化、科學化。

三、實施過程中可能存在的問題及對策

（一）責任界定模糊

1.對離任領導干部責任認定存在爭議

自然資源資產的變化是一個長期的、漸變的過程，并不僅受某一屆領導干部的影響，而是受到多屆領導干部的影響，某一屆干部任職期間僅為長期變化過程中的某一時間段，必將受到前任干部的影響。因此，在具體審計實踐中單純以現(xiàn)任領導干部任職期間的審計結果進行評級，可能會有失公平公正性。此外，由于決策部署在實際實施時有滯后性，可能在離任很長時間后才會顯現(xiàn)，并隨著新的決策制度而不斷發(fā)展

另一方面，水資源和空氣等部分自然資源具有流動性和跨區(qū)域性，無法精準判定具體行政區(qū)域線，當上游地區(qū)、上風向的生產活動對資源造成破壞時，也會對下游地區(qū)、下風向帶來較明顯的破壞性影響，這種情況也會給審計工作和相關的責任認定造成不利影響。

2.缺乏權威的評估績效標準

實施領導干部自然資源資產離任審計的必要前提和絕對基礎是編制出自然資源負債表，并以此為基礎，對自然資源的占用和使用情況進行了解與分析，進而獲取自然資源資產的變化情況。但要對上述變化產生的原因進行深入分析和界定，就需要有一個明確且詳細的標準，并通過該標準對領導干部承擔自然資源的責任和義務進行必要、科學、準確地界定。

我國雖然重視環(huán)境保護工作，并將其列入國家重點戰(zhàn)略，但尚未確定嚴格的生態(tài)紅線，即生態(tài)環(huán)境保護的具體指標。因此，在針對領導干部進行自然資源資產離任審計時，缺乏相應的標準和依據(jù)，進而導致無法對相關責任進行具體量化。

3.法律建設滯后，缺乏專門法律指導

只有以相應的法律、法規(guī)以及相關的實施細則為支撐，為審計問題的處理提供法律依據(jù)，堅決做到依法審計，才能對離任審計過程中所發(fā)現(xiàn)的問題做到科學處理，既不能以偏概全，也不能避重就輕。就當前實際情況而言，我國與離任審計相關的法律法規(guī)體系并不系統(tǒng)與全面，《審計法》是我國對領導干部實施審計時參考的主要法律，但該法重點在領導干部的經濟責任問題，并未涉及自然資源資產審計的相關情況。

（二）數(shù)據(jù)采集困難

（1）自然資源資產信息基礎薄強。就目前的情況看，由于數(shù)據(jù)的收集并不由某一部門單獨負責，而是分散在政府各部門，因此其整理和整合的難度較大，難以滿足實際要求。其次，由于對自然資源資產數(shù)據(jù)的重要性認知不足，加上技術因素和法律因素的影響，部分數(shù)據(jù)出現(xiàn)斷檔現(xiàn)象，數(shù)據(jù)的連續(xù)性較差。再次，大部分地方政府未設立專門的自然資源數(shù)據(jù)收集機構或部門，信息較為分散，對其應用造成不利影響。最后，相關的理論和實踐基礎比較薄弱，由于領導干部自然資源資產離任審計工作屬于新時期審計工作的新領域，并沒有現(xiàn)成的方法和經驗可借鑒，因此相關的理論和實踐基礎比較薄弱，不利于工作順利進行。

（2）自然資源資產信息整合難度大。前文指出，審計工作是一項專業(yè)性極強的工作，因此對數(shù)據(jù)要求較高。就目前的情況看，數(shù)據(jù)的收集渠道并不集中，而是分散在發(fā)改委、國土局、林業(yè)局、環(huán)保局、水務局等與自然資源相關的部門。當對數(shù)據(jù)進行整理時不僅需要過硬的技術支持，同時需要大量時間和人力成本投入，整合難度較大，而且一旦上述數(shù)據(jù)出現(xiàn)缺記、漏記、誤記問題，會對整個審計工作造成較嚴重的負面影響。

（三）專業(yè)人才缺失，審計能力不強

作為一項具有較強專業(yè)性的工作，審計工作對從業(yè)人員的工作素質和專業(yè)能力有較高的要求。在針對自然資源資產進行審計時，不僅需要有高度的責任意識，同時還應該具有相關專業(yè)的知識和能力，才能作出科學、準確的評價。但就當前實際情況而言，基層審計人員普遍“數(shù)量少”“年紀長”，且大多數(shù)由會計等崗位轉崗而來，在勝任力方面較為欠缺。同時，在審計團隊中缺乏資源環(huán)境領域與財會專業(yè)的復合型人員，當在工作中面臨復雜問題時，由于知識結構較單一、視野不夠開闊，導致審計工作無法順利推進。

四、完善對策與建議

針對審計中存在的普遍問題，根據(jù)現(xiàn)有的相關文獻資料結合部分試點地區(qū)的先進經驗提出以下改進措施與建議。

（一）通過制度建設對審計依據(jù)進行完善

法律是規(guī)制社會行為的最基本、最有約束力的保障。在已公布的《審計法》《國家審計基本準則》中，對審計工作進行了比較詳細的界定，但與自然資源審計相關的方面仍較為欠缺。從整體來看，我國應完善審計制度，加快建設相關法律法規(guī)。（1）完善離任審計相關規(guī)章制度。完善離任審計相關的法律法規(guī)及規(guī)章制度，才能保證離任審計有法可依。為監(jiān)督環(huán)境保護工作，倡導綠色發(fā)展，促進人與自然和諧相處，使生態(tài)文明建設更加美好，實行獎勵與懲罰制度。（2）細化相關追責制。由于領導干部自然資源資產離任審計工作是一項復雜的工作，需要綜合各相關部門數(shù)據(jù)進行深入分析。因此，這項工作往往耗時較長，需要投入大量的人力和精力，同時，由于審計工作任務量大，難以搜集的審計證據(jù)多。因此，要提升審計實際效果，必須建立專業(yè)化的審計制度和程序，要實現(xiàn)事前與事后審計工作有效結合，上級主管部門應加強對審計工作的支持力度，確保任職期間審計工作順利開展，防止一事多審、多事復審。

（二）建立完善自然資源資產信息數(shù)據(jù)庫

建成完善的數(shù)據(jù)庫對推動自然資源離任審計工作在全國范圍內實施具有重大意義。相關政府部門可以借助大數(shù)據(jù)收集與云空間計算，提高數(shù)據(jù)處理能力，充分挖掘數(shù)據(jù)價值，使審計工作效率得到大幅提升。

數(shù)據(jù)庫的搭建需要做到以下三點：（1）完善信息采集路徑，相關部門做到時時更新、事事記載，確保數(shù)據(jù)的完整性和及時性。（2）構建共享中心，將分散的資源信息進行匯總，使審計工作人員更全面地對潛在風險進行評估。（3）制定全面的管理制度。

（三）培養(yǎng)專業(yè)人才，加快隊伍建設

“人才是第一生產力”，但目前審計機關嚴重缺乏復合型人才，導致實際進行自然資源資產審計工作時數(shù)據(jù)整合困難、評估評價困難，進而導致審計工作難以進一步開展。（1）強化審計人員專業(yè)化能力培訓。可以預見的是，審計工作在未來將更被重視，審計人員的教育與培養(yǎng)應當與時俱進，努力提升審計人員專業(yè)化水平。具體可以強化專業(yè)培訓力度，組織進行相關行業(yè)知識的學習，鼓勵審計人員進行繼續(xù)學習等。（2）通過改進考核體系調動審計人員工作積極性?；鶎訉徲嬋藛T居多，部分工作人員可能存在工作積極性不高的情況，為調動審計人員的工作積極性，強化日常監(jiān)督管理，督促審計人員盡職盡責，地方審計機構要健全考核機制、改善考核體系，使考核指標更加具體化、量化。同時，地方政府應當重視審計工作，提升審計機關的地位，拓展審計干部的上升途徑，創(chuàng)造有利于審計干部成長的外部環(huán)境，針對貢獻比較突出的人員給予相應的物質與精神獎勵，使其產生獲得感。

（四）推動技術創(chuàng)新，優(yōu)化審計效率

“大智移云物區(qū)”新技術的飛快發(fā)展將成為審計技術方法創(chuàng)作的重要切入點，在某種意義上而言，將對未來審計工作模式的重大變革產生深遠影響。資源環(huán)境的審計在試點工作中要積極推廣大數(shù)據(jù)審計模式，加大使用大數(shù)據(jù)的力度，提升審計能力、效率與質量。