探析律師參與公益訴訟

江蘇匯典律師事務所律師 賈國寬

隨著經(jīng)濟文化的發(fā)展、人們生活水平的提高、社會結(jié)構(gòu)的變化與大眾公益意識的增強，公益訴訟作為一種新型訴訟模式，在近二三十年于西方國家逐漸興起。隨著20世紀中后期我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，各類侵犯公共利益的現(xiàn)象日益凸顯，建立公益訴訟相關(guān)制度逐步提上國家社會制度的發(fā)展日程。通常公益訴訟是與私益訴訟相對而言的概念，指特定的國家機關(guān)、社會公益團體和個人，根據(jù)法律的規(guī)定，對法律法規(guī)禁止的行為，侵害國家利益、社會利益或者他人特定的利益，可以向法院提起訴訟，追究其相關(guān)法律責任。

一、從法理角度看律師參與公益訴訟

公益訴訟是針對公共利益受到損害所進行的訴訟，就公共利益而言，意味著并非一個人的利益，而應當是一整個群體的利益。公有利益受到損害，必定會關(guān)聯(lián)到某一位、某一部分公民的合法利益。隨著時間的推移，在不同的情況和不同范圍內(nèi)涉及的公共利益都會逐漸牽涉到大多數(shù)公民甚至全體公民的合法利益。公共利益的享有者自然就包括一部分人甚至全體公民。由此可知，公共利益與私有利益在一定意義上是辯證統(tǒng)一的。換句話說，公共利益取決于個人利益，并且隨著社會關(guān)系變得更加復雜，不僅僅是個人所有，還有與個人息息相關(guān)的公共和社會利益。所以，不論是考慮個人利益還是公共利益，全體公民必須關(guān)注公共利益，并且要有成為社會的組織者、所有者、經(jīng)營者的初心。

從當今法治的角度來看，國家、社會和個人活動的最終結(jié)果是國家所有者通過民主的法律規(guī)制對人權(quán)的保護，真正做到人民當家作主，也就是通過使國家權(quán)利屬于人民，所有權(quán)利就必須適用于個人權(quán)利，所有利益都應該用于個人利益。因此，公共利益遭到侵害是與每個人休戚相關(guān)的，每個人都不能置之度外。因此，每個公民都應強化社會公共利益的觀念，增強公共利益意識，將維護公共利益變成每個人追求的固有使命。[1]律師作為社會中的一員，自然也應是公共利益的享有者。每當公共利益遭受損害時，律師身為社會成員的一類群體，合法利益也必會遭受損害，律師應當為了維護自身的合法利益而努力奮斗。因此，公益訴訟的本質(zhì)決定了律師能夠參與公益訴訟。

我國現(xiàn)行《律師法》把律師定位為“律師應當維護當事人合法權(quán)益，維護法律正確實施，維護社會公平和正義”。對此，律師參與公益訴訟是對專業(yè)律師的一個基本要求?？紤]到律師也存在政治家的職業(yè)理想，就要激發(fā)律師保護社會公共利益的無私精神。作為一名律師且具有維護公眾利益意識的律政先鋒，有責任維護社會的公共利益，并有責任通過在社會中行使某些權(quán)力來維護人民群眾利益。所以，參與公益訴訟就要以一種奉獻的服務精神和高度的積極性來保護群體性權(quán)益，從而促進社會正義。律師在公益訴訟中成為主體是合法的，律師的職業(yè)地位得到保障，從而促使律師能夠成為法治發(fā)展的推動力量。

二、從公益訴訟在我國發(fā)展現(xiàn)狀看律師參與公益訴訟

有目共睹的是，我國的公益訴訟發(fā)展呈現(xiàn)快速增長之勢，但對公益訴訟大數(shù)據(jù)進行深入研究后，我們不難發(fā)現(xiàn)，能夠提起公益訴訟的主體基本集中在檢察機關(guān)。2018年至2020年，全國檢察機關(guān)每年立案辦理公益訴訟案件均在10萬件以上，2020年，檢察機關(guān)共立案辦理公益訴訟案件15.1萬件。

我國對公益訴訟制度的法律規(guī)定始于2012年修改頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》，即第五十五條規(guī)定了“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。2017年修正頒布的《民事訴訟法》在第五十五條新增了一款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?/p>

與此同時修正頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》也在第二十五條增加了一款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”

至此，我國民事、行政訴訟法建立起的公益訴訟制度突破了原告必須為“直接利害關(guān)系人”的限制，原告資格擴張到了法律規(guī)定的機關(guān)、有關(guān)組織和人民檢察院。然而，綜觀英美法系與大陸法系，各國的公益訴訟制度大多表現(xiàn)了原告資格擴張的趨勢，并且不僅僅是公益組織和檢察機關(guān)，公民個人也被納入了公益訴訟的原告范疇。在學術(shù)上，筆者認為公益行動制度最重要的意義是鼓勵人們參與執(zhí)法過程，這是對法治的正確定義。不可否認的是，如果賦予公民個人原告資格，隨著公民權(quán)利意識的增強和對公共利益認識的提高，很有可能會出現(xiàn)“濫訴”的情況，而這不僅將造成國家司法資源的浪費，還會給自身帶來大量訴訟費用和精力損耗。

總而言之，律師群體在未獨立劃分的情況下尚屬于公民個人的范疇，我國現(xiàn)行公益訴訟制度中排除公民個人的原告適格性規(guī)定，是律師進行公益訴訟的最大阻礙。在現(xiàn)行的法律框架下，由于律師不具有適格的公益訴訟原告身份，所以不能以律師身份為了公共利益獨自起訴，而只能通過以下四種方式參與：第一，以原告代理人的身份。律師可以作為公益組織代理人參與公益訴訟，并且基于律師的法律專業(yè)性和豐富的經(jīng)驗，將大大推動訴訟的進行。無論在哪個國家，公益律師都是公益組織提起訴訟的中堅力量。第二，以被害人代理人的身份。律師作為被害人的代理人，實際上維護的是被害人的私人權(quán)益，但其最終目的是為了通過私益訴訟起到維護公共利益的目的。但在很多情況下，要找到適格的原告并不容易，即使有了具備資格的當事人，大多也會因為各種理由而不愿提起訴訟。第三，以原告主體的身份?；趥鹘y(tǒng)的民事訴訟法和行政訴訟法，原告必須與案件有直接利害關(guān)系，因此律師可以考慮自己挺身而出，讓自己先成為“受害者”，具有原告的適格性從而提起公益訴訟?，F(xiàn)實中已有部分律師采取了此種方式，并且初見成效，但事實上在該種情形下，律師是以一般的訴訟主體而非以律師的身份參與訴訟，而這也僅僅是為了繞過“原告適格性”要求的折中之策，況且在某些侵害中律師難以成為“受害者”，而在適格當事人不愿起訴的情況下，律師也只能眼睜睜看著公益侵害而無能為力。第四，以被告代理人的身份。律師作為損害公共利益一方的代理人當然是可以的，但律師代理的意義不能局限于賺取律師費，而是應以自己所長使得當事人停止損害、恢復原狀，積極完成事后修復工作，要成為修復已損社會利益的推動者，但能做到這一點的律師是不多的。

三、從行業(yè)發(fā)展看律師參與公益訴訟

在我國，越來越多的律所發(fā)現(xiàn)參與公益行動是律所推動社會發(fā)展和進步的一種重要方式。律師職業(yè)本身就具有社會屬性，作為法律服務機構(gòu)，有責任去踐行社會責任、參與公益活動。熟知的公益活動有援藏、法律援助、義務普法、協(xié)助信訪等，但在保護環(huán)境、消費維權(quán)等方面卻很少。因此，律所應主動出擊，通力合作。第一，通過人大、政協(xié)等機關(guān)參與。我國公益訴訟制度尚處于摸索進步的階段，律師應當在公益訴訟中充分發(fā)揮維護公共利益、提供法律援助、維系社會和諧穩(wěn)定的作用。但是在實際的司法環(huán)境中，原告資格受限制、舉證責任分配不合理等限制了律師在公益訴訟方面的功能。要實現(xiàn)律師在公益訴訟中的功能，需在與人大代表、政協(xié)委員的溝通交流中向他們反映這方面的意見，從而爭取從法律制度層面逐步放寬對律師原告資格的限制，保障律師合法正當?shù)膱?zhí)業(yè)權(quán)利。同時，在社會層面要加大公眾對公益律師活動的輿論宣傳力度，從而得到廣泛的支持，解決經(jīng)濟基礎問題，給予相應的物質(zhì)獎勵，真正發(fā)揮律師在公益訴訟制度中的功能。第二，通過檢察機關(guān)等法律已明確授權(quán)的主體參與。律師在保護社會和公共利益的價值取向上和檢察機關(guān)是一致的，檢察院在公益訴訟案件方面仍然處于探索階段，律師對公益訴訟的了解也處于初始階段，最高檢公布了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，律檢需進一步溝通交流。筆者認為，可由司法行政機關(guān)法律援助中心牽頭，在公益訴訟方面加強與檢察院的合作，從而達成共識、形成合力，讓人民的公共利益受到切實的保護。具體意見有：（1）檢察機關(guān)與行政機關(guān)、法律援助中心建立溝通協(xié)作機制。（2）就公益訴訟案源、調(diào)查取證、訴前程序等進行交流指導。（3）律所可提供所知的國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的公益訴訟案件線索，檢察機關(guān)可提供破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域、公益訴訟線索。（4）吸收律師進入公益訴訟專家團隊。第三，通過司法行政機關(guān)參與。司法部于2019年11月發(fā)布的《關(guān)于促進律師參與公益法律服務的意見》明確要求加強與社會力量合作，創(chuàng)新服務形式。筆者總結(jié)全國各地的有益經(jīng)驗和做法，發(fā)現(xiàn)近年全國絕大多數(shù)省區(qū)市律師協(xié)會都已成立環(huán)資委，但很多設區(qū)的市及縣級律師協(xié)會均未設立環(huán)資委?？稍谒痉ㄐ姓C關(guān)的指導下，在基層律師協(xié)會成立環(huán)資委，積極推動本地環(huán)境資源相關(guān)業(yè)務開展，同時可依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)且結(jié)合實踐制定《律師辦理環(huán)境民事公益訴訟案件操作指引》，向律師提供代理環(huán)境民事公益糾紛案件方面的借鑒經(jīng)驗，為律師辦理相關(guān)業(yè)務的執(zhí)業(yè)行為提供參考，讓律師參與環(huán)境保護的作用不斷增強。第四、通過消協(xié)參與。律師應注意維護消費者權(quán)益這塊給自身帶來的影響力，可以積極與政府、消協(xié)溝通，就成為消保委的志愿者律師進行合作，為消費者在人身、財產(chǎn)、選擇、知情等權(quán)利方面進行理性、有效、全方位的維權(quán)。

同時，我們也需重視公益訴訟案件被告一方代理人的影響。第一，提升律師自身影響力。多數(shù)人認為擔任刑事案件的律師更容易一戰(zhàn)成名，辦成一起無罪辯護或申請國家賠償?shù)陌缸邮呛芏嘈剔q律師心之所向。其實產(chǎn)生一定的影響力要歸結(jié)于新聞媒體的傳播力，刑事案件更容易博人眼球，傳播的速度快、范圍廣。同理，公益訴訟案件往往是維護社會公共利益的案件，是每個人都會關(guān)注的，作為代理律師，在竭盡全力維護當事人合法利益的同時，可以讓當事人在各級媒體上積極賠禮道歉，就環(huán)境資源案件能恢復到原始甚至更好的狀態(tài)進行適當宣傳，這不僅對當事人在量刑甚至今后的減刑上有益，而且對整個社會的治理與保護是有益的，這對于提升律師的影響力也是有積極作用的。第二，拓展案源渠道。對于絕大多數(shù)律師來說，案源問題是一塊大石頭，通過辦理公益訴訟案件可以緩解在這方面的困擾。公益訴訟案件數(shù)量與日俱增，環(huán)境資源、食品藥品兩類案件占據(jù)公益訴訟案件的較大比例。隨著近兩年在習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的以“共抓大保護”“綠水青山就是金山銀山”為導向深入推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的理念中，政府對環(huán)保等方面違法行為的查處更嚴，這對于律師來說就意味著案源的出現(xiàn)。從每個案件涉及的人數(shù)來看，往往都是一個集團，涉案人數(shù)較多，可以多位律師就同一案件的不同代理人進行代理，律師之間通力協(xié)作，更方便交流溝通，共同提升辦案效果。

現(xiàn)階段，雖然初步確立了公益訴訟制度，但社會正處于轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，特別是經(jīng)濟壓力下，律師參與公益訴訟必然面臨巨大挑戰(zhàn)，這不僅僅是時間和精力的付出，有時還會面臨人身和自由的考驗。但是，隨著依法治國方針的持續(xù)推進，律師參與公益訴訟一定會催生新的業(yè)務增長點，大幅提高法律服務能力，提升律師行業(yè)的整體社會形象。