探析亞投行的治理結(jié)構(gòu)

武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院 唐詩(shī)君

一、引言

亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（以下簡(jiǎn)稱亞投行）是我國(guó)倡議并主導(dǎo)的第一個(gè)區(qū)域性多邊開發(fā)金融機(jī)構(gòu)，亞投行于2016年開始運(yùn)作，擁有57個(gè)創(chuàng)始成員（37個(gè)區(qū)域成員和20個(gè)非區(qū)域成員）。到2020年年底，亞投行擁有103個(gè)獲批準(zhǔn)的成員，約占全球人口的79%和全球GDP的65%。①隨著亞投行的快速發(fā)展，其影響范圍也越來越大，作為一個(gè)政府性質(zhì)的亞洲區(qū)域多邊開發(fā)金融機(jī)構(gòu)，亞投行同時(shí)具備公司的屬性，其治理結(jié)構(gòu)設(shè)置也與股份制公司有相似之處，主要包括組織結(jié)構(gòu)、投票機(jī)制、表決機(jī)制的設(shè)置。本文將從這三個(gè)方面對(duì)亞投行的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行法律解讀。

二、亞投行的組織結(jié)構(gòu)

亞投行兼具國(guó)際組織和股份制公司的二元屬性，從其國(guó)際組織的屬性來看，亞投行的組織與治理結(jié)構(gòu)可分為理事會(huì)、董事會(huì)、管理層三大板塊。而從其公司的屬性來看，亞投行也可視作以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金融通為主要經(jīng)營(yíng)范圍的具備法人資格的股份制公司，其公司治理結(jié)構(gòu)可分為決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)三個(gè)部分。基于亞投行的二元屬性，理事會(huì)是亞投行的最高決策機(jī)構(gòu)，由各創(chuàng)始成員國(guó)財(cái)長(zhǎng)組成，職權(quán)主要包括批準(zhǔn)新成員、決定增減資等根本性事項(xiàng)。董事會(huì)則是亞投行的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在理事會(huì)的授權(quán)下承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)督的職能，指導(dǎo)亞投行的日常運(yùn)營(yíng)。管理層由行長(zhǎng)、副行長(zhǎng)等組成，主要負(fù)責(zé)亞投行的日常運(yùn)營(yíng)工作。

（一）理事會(huì)——亞投行的最高決策機(jī)構(gòu)

理事會(huì)作為亞投行的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和最高決策機(jī)構(gòu)，各成員國(guó)一般會(huì)派其財(cái)長(zhǎng)或央行行長(zhǎng)在亞投行擔(dān)任理事，另還會(huì)設(shè)一名副理事，若理事無法出席則由副理事代表參加，②國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的理事從事的工作具有公益性質(zhì)，按照慣例，亞投行也不予支付薪酬給任職期間的理事和副理事。

除了理事會(huì)的構(gòu)成，《亞投行協(xié)定》還對(duì)理事會(huì)的權(quán)力及議事規(guī)則作出了詳細(xì)的規(guī)定，③理事會(huì)具有對(duì)亞投行最重要事項(xiàng)進(jìn)行決議的最高權(quán)力，還根據(jù)《亞投行協(xié)定》的授權(quán)通過了《亞投行章程》，對(duì)《亞投行協(xié)定》的條款進(jìn)行了補(bǔ)充，涉及理事會(huì)年會(huì)、成員、銀行財(cái)務(wù)、銀行行長(zhǎng)、董事等事項(xiàng)的規(guī)定。④

（二）董事會(huì)——亞投行的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

亞投行作為一家區(qū)域性多邊金融機(jī)構(gòu)，其區(qū)域性也體現(xiàn)在董事成員的組成上。根據(jù)《亞投行協(xié)定》的規(guī)定，亞投行的董事會(huì)共有12名董事，其中包括9名區(qū)域內(nèi)董事，需要由代表亞洲區(qū)域內(nèi)成員的理事共同選舉得出，其余3名域外董事則由代表域外成員的理事選舉得出。⑤同時(shí)，《亞投行協(xié)定》還規(guī)定了董事會(huì)擁有的相關(guān)權(quán)力，例如，理事會(huì)準(zhǔn)備工作、制定銀行政策、監(jiān)督銀行日常的經(jīng)營(yíng)和管理工作、批準(zhǔn)銀行戰(zhàn)略計(jì)劃和預(yù)算、成立專門委員會(huì)等，另外還對(duì)董事會(huì)的議事程序及規(guī)則進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。⑥

（三）行長(zhǎng)——亞投行的管理層

行長(zhǎng)是亞投行的法定代表人及最高管理人員，應(yīng)該是域內(nèi)成員的國(guó)民，任期為五年，由理事會(huì)超級(jí)多數(shù)投票（獲三分之二以上理事、代表四分之三投票權(quán)的多數(shù)支持）選舉產(chǎn)生，這種遴選方式較為公開透明，有效防止了董事會(huì)左右行長(zhǎng)選舉的情況發(fā)生，確保了選舉的公正性。⑦同時(shí)，董事會(huì)可以根據(jù)行長(zhǎng)的推薦，在考察能力的同時(shí)，盡可能在廣泛的地理范圍內(nèi)任命一名或多名副行長(zhǎng)。⑧

三、亞投行的投票機(jī)制

亞投行的總投票權(quán)分為三部分，包括基本投票權(quán)、股份投票權(quán)和創(chuàng)始成員投票權(quán)，這種分配方式屬于混合分配，各成員國(guó)的基本投票權(quán)數(shù)量相等，體現(xiàn)了主權(quán)國(guó)家平等原則，股份投票權(quán)和創(chuàng)始成員投票權(quán)按照出資比例和加入時(shí)間進(jìn)行分配，這符合國(guó)際慣例和市場(chǎng)原則。

（一）基本投票權(quán)

基于主權(quán)國(guó)家平等原則，亞投行設(shè)置占總投票權(quán)12%的基本投票權(quán)，由全體成員國(guó)（包括創(chuàng)始成員國(guó)和之后新加入的成員國(guó)）平等分配。根據(jù)《亞投行協(xié)定》第一條“宗旨”的規(guī)定，亞投行是通過在基礎(chǔ)設(shè)施及其他生產(chǎn)性領(lǐng)域的投資促進(jìn)亞洲經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)造財(cái)富并改善基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，⑨也就是說，亞投行是為了要促進(jìn)區(qū)域內(nèi)發(fā)展中國(guó)家和不太發(fā)達(dá)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而成立的。所以，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的弱小國(guó)家在亞投行的基本權(quán)益自然需要得到保護(hù)，基本投票權(quán)能夠保障這些認(rèn)繳出資比例較少的成員國(guó)在亞投行中的最終投票權(quán)，使其投票權(quán)重不因股份投票權(quán)的波動(dòng)而被過分稀釋和削弱。

亞投行作為區(qū)域性開發(fā)銀行，其域內(nèi)成員國(guó)的利益需要保障，故《亞投行協(xié)定》規(guī)定域內(nèi)成員國(guó)投票權(quán)占比75%，域外占比25%，在基本投票權(quán)的份額分配中，區(qū)分域內(nèi)外成員國(guó)差異化的投票權(quán)比例限定，能夠?yàn)橛騼?nèi)成員國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家的投票權(quán)份額（話語(yǔ)權(quán)及發(fā)展機(jī)遇）提供制度保障。

（二）股份投票權(quán)

《亞投行協(xié)定》第二章“資本”第四條、第五條、第六條詳細(xì)規(guī)定了亞投行的法定股本、股本認(rèn)繳、認(rèn)繳股本的支付。⑩

亞投行以GDP為唯一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行股本的份額分配，實(shí)際上就是以GDP計(jì)算成員國(guó)股份投票權(quán)的份額，將投票份額與成員國(guó)實(shí)際的資本貢獻(xiàn)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤，這說明亞投行不是一味偏袒發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)也重視發(fā)達(dá)國(guó)家的權(quán)益和地位，體現(xiàn)了亞投行投票權(quán)份額分配的公平與合理。成員國(guó)認(rèn)繳資本份額的多少將直接影響其在亞投行的投票權(quán)，目前域內(nèi)前五大出資國(guó)為中國(guó)、印度、俄羅斯、韓國(guó)和澳大利亞，發(fā)展中國(guó)家在亞投行依然擁有較大的話語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，GDP與投票權(quán)掛鉤的設(shè)定為亞投行的投票權(quán)份額適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了可能，一方面，隨著未來更多國(guó)家（如美國(guó)、日本等經(jīng)濟(jì)大國(guó)）的參與，中國(guó)目前占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的投票權(quán)份額會(huì)被逐漸稀釋，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力分配的均衡優(yōu)化，另一方面，其他新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的不斷振興和發(fā)展也將改變投票權(quán)的份額格局。

（三）創(chuàng)始成員投票權(quán)

為了激勵(lì)大量國(guó)家作為創(chuàng)始成員加入亞投行，亞投行還為創(chuàng)始成員國(guó)設(shè)定了額外600票的創(chuàng)始成員投票權(quán)，占總投票權(quán)的3%。亞投行擁有57個(gè)創(chuàng)始成員國(guó)，其中半數(shù)以上為發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)，對(duì)于認(rèn)繳股本份額較少的創(chuàng)始成員國(guó)來說，創(chuàng)始成員投票權(quán)在一定程度上可以保障其利益，使其擁有公平參與決策的權(quán)利。

事實(shí)上，創(chuàng)始成員國(guó)的600票的票數(shù)是固定的，隨著亞投行的發(fā)展及成員的增多，固定票數(shù)的創(chuàng)始成員國(guó)投票權(quán)的比例會(huì)被稀釋，這就不會(huì)給未來加入的成員造成憂慮，而是考慮到了亞投行的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，激發(fā)新成員加入的積極性，也成功地在成立初期吸引了大批成員國(guó)的加入和支持。

四、亞投行的表決機(jī)制

如前所述，亞投行具有國(guó)際組織和股份制公司的二元屬性，國(guó)際組織中涉及表決權(quán)制度的相關(guān)實(shí)踐材料并未對(duì)表決權(quán)的概念進(jìn)行明確界定，而公司法將表決權(quán)定義為“股東就股東會(huì)議的議案的決議權(quán)”。引申于亞投行，表決權(quán)是指成員通過簽訂合作協(xié)議、履行出資等義務(wù)獲得成員身份后，基于自身意志對(duì)內(nèi)部決策享有的決議權(quán)。

法律規(guī)范意義上的表決權(quán)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括分配機(jī)制和行使機(jī)制兩部分，亞投行表決權(quán)的分配機(jī)制是指成員國(guó)的基本投票權(quán)、股份投票權(quán)和創(chuàng)始成員投票權(quán)分配的份額比例，并非單一的一國(guó)一票分配制，而是一種加權(quán)表決制。下面將具體介紹亞投行的表決權(quán)行使機(jī)制。

（一）表決權(quán)的行使規(guī)則

亞投行設(shè)定的表決權(quán)行使規(guī)則主要包括簡(jiǎn)單多數(shù)制、特別多數(shù)制和超級(jí)多數(shù)制，可概括為以簡(jiǎn)單多數(shù)通過為基礎(chǔ)、以超級(jí)多數(shù)通過為核心、以全體一致通過為兜底的多層次兼顧效率與公平的加權(quán)表決規(guī)則。

1.簡(jiǎn)單多數(shù)制

所謂簡(jiǎn)單多數(shù)制，是指亞投行理事會(huì)成員國(guó)采用一國(guó)一票的方式，半數(shù)以上贊成即可通過，理事會(huì)和董事會(huì)決定一般事項(xiàng)時(shí)會(huì)采取簡(jiǎn)單多數(shù)通過的方式。

2.特別多數(shù)制

所謂特別多數(shù)制，是指至少有一半以上的理事參與投票，同時(shí)所代表的投票權(quán)大于或等于成員總投票權(quán)的一半即可通過。當(dāng)理事會(huì)決議吸收新成員時(shí)就采用特別多數(shù)制進(jìn)行表決。

3.超級(jí)多數(shù)制

所謂超級(jí)多數(shù)制，是指三分之二以上的理事參與投票且投票理事代表的投票權(quán)不低于成員總投票權(quán)的四分之三多數(shù)方可通過。這是一種較為嚴(yán)格的表決權(quán)行使規(guī)則，理事會(huì)在決議選舉行長(zhǎng)、增加法定股本、下調(diào)域內(nèi)成員出資比例、修改協(xié)定等重要事項(xiàng)時(shí)均會(huì)采用超級(jí)多數(shù)制。除此以外，對(duì)于成員國(guó)的退出、亞投行的對(duì)外負(fù)債限制等有關(guān)亞投行存續(xù)的核心問題，需要全體成員國(guó)一致同意才能通過。

（二）一票否決權(quán)

截至2021年11月4日，中國(guó)擁有亞投行26.6%的投票權(quán)，?依據(jù)亞投行的表決權(quán)機(jī)制，中國(guó)基于其投票權(quán)份額，在相關(guān)決議事項(xiàng)上有了事實(shí)上的一票否決權(quán)。但是，中國(guó)只是暫時(shí)擁有一票否決權(quán)，因?yàn)殡S著新成員的加入，中國(guó)所擁有的表決權(quán)份額將會(huì)逐漸被稀釋，一票否決權(quán)也將因表決權(quán)行使規(guī)則之限制而從制度上被消解。

五、結(jié)語(yǔ)

亞投行的設(shè)立是我國(guó)提出“一帶一路”倡議后首次嘗試主導(dǎo)區(qū)域金融體系、積極參與全球金融治理的重要舉措，可以為“一帶一路”倡議提供資金支持，關(guān)注發(fā)展中國(guó)家的利益，能夠?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施薄弱的沿線成員國(guó)提供幫助，彌補(bǔ)現(xiàn)有國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的不足，完善全球金融治理體系。

注釋

①參見亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行官網(wǎng)，https://www.aiib.org/en/about-aiib/index.html，訪問時(shí)間：2021年11月4日。

②參見《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》第五章“治理”第二十二條“理事會(huì)：構(gòu)成”。

③參見《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》第五章“治理”第二十三條“理事會(huì)：權(quán)力”。

④參見亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行官網(wǎng)，https://www.aiib.org/en/about-aiib/index.html，訪問時(shí)間：2021年11月4日。

⑤參見《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》第五章“治理”第二十五條“董事會(huì)：構(gòu)成”。

⑥參見《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》第五章“治理”第二十六條“董事會(huì)：權(quán)力”、第二十七條“董事會(huì)：程序”。

⑦參見《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》第五章“治理”、第二十九條“行長(zhǎng)”。

⑧參見《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》第五章“治理”第三十條“銀行高級(jí)職員與普通職員”。

⑨參見《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》第一章“宗旨、職能和成員資格”第一條“宗旨”。

⑩參照《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》第二章“資本”第四條、第五條、第六條。

?參見亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行官網(wǎng)：https://www.aiib.org/en/about-aiib/governance/members-ofbank/index.html，訪問時(shí)間：2021年11月4日。