跨行政區(qū)一體化視角下協(xié)同治理機制的建設路徑研究
——以濟齊一體化為例

山東建筑大學 渠鑫健

十九大報告提出將“實施更高質量的區(qū)域協(xié)調發(fā)展”作為黨中央統(tǒng)籌國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。2019年9月，黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展納入重大國家戰(zhàn)略，建設濟南市作為黃河下游的中心城市，揚起黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的龍頭，這一舉措給濟南帶來了重大發(fā)展機遇。濟南擁有183公里長的黃河岸線，其中，齊河縣與濟南擁有最長的跨區(qū)共管段，是德州市唯一沿黃縣，也是距濟南市區(qū)最近的縣城，兩地在一體化發(fā)展和治理方面的互動愈發(fā)頻繁。

2020年公布的《濟南建設國家中心城市三年行動計劃（2020-2022年）》明確指出，推動濟南都市圈一體化的進程，率先在濟南齊河全面融合等方面實現(xiàn)突破。探索濟南與齊河全面融合的建設路徑有利于推動黃河下游城市群的高質量發(fā)展協(xié)同化，實現(xiàn)跨黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的有機統(tǒng)一；有利于拓展經(jīng)濟發(fā)展空間，促進區(qū)域經(jīng)濟和集聚經(jīng)濟發(fā)展；有利于不打破行政隸屬，通過機制體制創(chuàng)新來實現(xiàn)跨行政區(qū)協(xié)同治理的新路徑。其中，協(xié)同治理機制的創(chuàng)新與建設是濟齊全面融合的關鍵內容和堅實保障，對濟南都市圈的發(fā)展起到?jīng)Q定性作用。

一、濟齊協(xié)同治理的主要障礙

（一）協(xié)同治理的話語權不平等

當前，國內跨行政區(qū)協(xié)同發(fā)展的實現(xiàn)大多通過區(qū)域合作協(xié)議來實施，但由于濟南市是副省級城市，齊河是縣級市，兩者城市級別不對等，且濟南與齊河一體化發(fā)展過程中的實踐項目還需要獲得德州市政府的支持。正是由于兩者之間沒有建立起含有協(xié)同發(fā)展訴求并需要兩者共同遵守的合作協(xié)議或章程，濟南和齊河政府之間的不對等矛盾呈現(xiàn)擴大化趨勢，導致出現(xiàn)一系列各自為政的現(xiàn)象，無法實現(xiàn)兩地互利共贏的目標。

其次，在濟齊一體化發(fā)展工作推進方面，兩地之間的項目互動需要齊河縣政府與濟南市相關職能部門直接對接具體工作。這表明濟南與齊河之間在互動意愿強烈程度、需求內容與重點等方面差異顯著，導致了工作推進互動中的話語權不平等。例如，連接濟南齊河的重要通道黃河建邦大橋的建設，齊河方不僅“跨境”修建濟南轄區(qū)內部分，而且承擔黃河大橋的全部投資。工作推進機制的缺失，意味著兩地難以進行高效便捷的信息對接，最終導致項目難以推進，帶來一系列突出的負面效應。

（二）常態(tài)化協(xié)同治理機制仍未建立

區(qū)域一體化發(fā)展中，合作協(xié)議或章程僅僅對發(fā)展所遵循的方向以及發(fā)展過程中所涉及的內容有所促進，對于發(fā)展過程中所需要的高效可持續(xù)性的長期制度化相關機制并沒有涉及，同時也不涉及法律精神違約責任的認定機制以及出現(xiàn)糾紛時如何解決的相關制度。[1]因此，絕大多數(shù)進行區(qū)域一體化發(fā)展的地區(qū)通過建立常態(tài)化的協(xié)同治理機制作為保障。

2019年以前，濟南與齊河的一體化進程一直處于被邊緣化的狀態(tài)，濟齊互動僅僅表現(xiàn)在圍繞重大項目轉的“市場熱動”局面。2019年后，隨著黃河戰(zhàn)略的提出和濟南新舊動能起步區(qū)的獲批，濟齊一體化已經(jīng)成為濟南都市圈建設的“重中之重”，但濟南與齊河之間的協(xié)同治理機制仍顯示出圍繞項目運行的特征，這種機制主要定位于人員交流、項目溝通，由于其創(chuàng)新性不足，不具備常態(tài)化特性，導致兩地政府間的互動已經(jīng)嚴重滯后于市場間的互動，難以滿足新時代國家區(qū)域統(tǒng)籌戰(zhàn)略的要求。

二、國內跨行政區(qū)一體化發(fā)展的啟示

1997年，湖南省政府正式提出長株潭一體化發(fā)展戰(zhàn)略，是國內最早進行區(qū)域一體化發(fā)展的實踐探索。隨后，西安和咸陽于2002年簽訂《西安——咸陽經(jīng)濟一體化協(xié)議書》，逐步實現(xiàn)西咸兩市城市一體化、經(jīng)濟一體化、交通一體化、環(huán)保一體化等四個“一體化”。2009年3月，廣佛同城化戰(zhàn)略正式實施，兩地之間建設了國內第一條跨行政區(qū)地鐵線路，是國內最早實現(xiàn)公共交通一體化的地區(qū)。截止到現(xiàn)在，國內先后已有30多個地區(qū)對一體化開始了實踐探索。

通過對相關實踐的梳理研究，可以發(fā)現(xiàn)實現(xiàn)跨行政區(qū)一體化的核心在于打破行政壁壘，關鍵在于協(xié)同治理機制的創(chuàng)新和建設。實踐研究對于“濟南——齊河”協(xié)同治理機制的創(chuàng)新與建設具有重要的啟示意義，主要表現(xiàn)在機制創(chuàng)設時機、模式選擇、層級結構三個方面。

（一）常態(tài)化的協(xié)同治理機制是跨行政區(qū)一體化的首要前提

根據(jù)國內實踐研究發(fā)現(xiàn)，跨行政區(qū)一體化的發(fā)展是一個動態(tài)過程，一般都要經(jīng)過“戰(zhàn)略謀劃——機制建立——實踐探索——融合共享”四個階段。其中，建立具有約束力的協(xié)同治理機制是跨行政區(qū)一體化的關鍵環(huán)節(jié)，直接決定合作領域的范圍與合作深入的程度。

例如，廣佛同城化的一體化進程始于2000年，經(jīng)過八年的戰(zhàn)略謀劃階段，2008年年底，國務院正式批復《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確“推動珠三角城市一體化的突破口就在于廣佛同城化”。2009年3月，廣州、佛山兩市簽署了《廣州市佛山市同城化建設合作框架協(xié)議》及兩市城市規(guī)劃、交通基礎設施、產業(yè)協(xié)作、環(huán)境保護等4個對接協(xié)議，簡稱“1+4”框架協(xié)議，確立了廣佛同城化的組織架構和常態(tài)化協(xié)調機制，五年時間實現(xiàn)由城際地鐵開通、資金結算同城，到共建產業(yè)集群的同城化進程。2015年以后，廣佛同城化進入一體化深度融合階段，雙方謀劃推進更高層次的同城化，聯(lián)手打造“超級城市”。

（二）協(xié)同治理機制模式的差異與協(xié)同治理力度關聯(lián)緊密

公共治理理論提出，對于區(qū)域一體化發(fā)展而言，可以促進區(qū)域合作效益最大化，采用高效的協(xié)同治理機制模式，很大程度上能促進區(qū)域一體化的發(fā)展。[2]

不同的協(xié)同治理機制模式反映了不同的區(qū)域治理能力?；诓煌瑢蛹壵幕幽Ｊ?、體制機制的創(chuàng)新程度，可將國內跨行政區(qū)一體化的實踐模式劃分為上級介入模式、同級協(xié)商模式、管理架構創(chuàng)新三大類、六個小類（見表1）。其中，上級介入模式中政府間協(xié)同治理能力最弱，架構創(chuàng)新模式中政府間協(xié)同治理能力最強。

1.上級介入模式

該模式的核心特征在于以省級政府的統(tǒng)籌引導為突破口，通過“自上而下”的政策和體制推行克服、打破行政分割與壁壘，推進一體化進程。該模式包括聯(lián)合黨委、跨區(qū)管委會、上級政府協(xié)調三種典型形式。西咸一體化“省級政府——新區(qū)管委會——新城管委會”和沈撫同城化“領導小組——辦公室——片區(qū)管委會”的組織架構是其中的典型案例。

2.同級協(xié)商模式

該模式核心特征在于以協(xié)商主體相鄰轄區(qū)政府或政府部門為主成立領導小組，以聯(lián)席會議制度為載體推進一體化進程。具體推進可分為部門間協(xié)商與政府間協(xié)商兩種形式，無論哪種形式均需政府或部門具備良好的區(qū)域治理決策能力、協(xié)同能力和協(xié)調能力。其中，政府間協(xié)商形式為主導形式，也是當前國內推動跨行政區(qū)一體化的主導方式，廣佛同城化所采取的“領導小組——聯(lián)席會議——專責小組”的組織架構是該模式的成功范例。

3.架構創(chuàng)新模式

該模式需要綜合考量創(chuàng)新示范、協(xié)同擔當以及操作落地三個方面能力，既要以體制機制創(chuàng)新統(tǒng)籌推進一體化工作進展并進行監(jiān)督，又要協(xié)同多元治理主體，實現(xiàn)共建共享、共擔共贏，還要有實實在在的項目和行動扎實推進，形成可復制、可推廣的新路子。該模式以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建立的“理事會+執(zhí)委會+發(fā)展公司”三層管理架構格局為典型。

（三）行政不對等政府間的協(xié)同機制構建需分層級、差異化

城市一體化協(xié)同發(fā)展涉及基礎設施、產業(yè)、生態(tài)、公共服務等多個領域，是由多部門、多層級推進的系統(tǒng)工程，省、市和區(qū)不同層級政府間分層級、差異化的協(xié)調機制是推動一體化發(fā)展的關鍵。例如，西咸一體化中的西咸新區(qū)管委會分別與不同行政級別的政府建立了協(xié)調機制。在省級層面，西咸新區(qū)管委會作為省政府的派出機構，與多個省級部門建立了西咸新區(qū)省部際聯(lián)席會議機制，統(tǒng)籌協(xié)調西咸新區(qū)的建設。在市級層面，西咸新區(qū)與西安、咸陽兩市建立了定期溝通協(xié)商機制，每年召開座談會向兩市通報工作進展，協(xié)商解決開發(fā)建設中的重大問題。在區(qū)級層面，采用雙層管委會體制，西咸新區(qū)管委會直接作為五個新城管委會的協(xié)調機構，負責重大事項的協(xié)調，兩層管委會統(tǒng)分結合、各負其責。

三、“濟南——齊河”協(xié)同治理機制統(tǒng)籌建設的路徑建議

（一）基于兩地發(fā)展特點建立協(xié)商機制

目前，鑒于濟南市和德州市之間已建立起定期市長會議的協(xié)商框架以及省會城市群經(jīng)濟圈市長磋商會議等協(xié)商機制。因此，應以“爭上擴下”為重點，迅速建立健全層次化的“濟南——德州”“濟南——齊河”協(xié)商機制，在實踐中探索行政層級不對等情況下推進濟南齊河一體化發(fā)展的政府協(xié)商新模式。具體建議路徑包括：（1）爭取上級政府的政策支持，將濟南與齊河的全面融合列為省委、省政府重大戰(zhàn)略，建立相應的推進協(xié)同小組。（2）在現(xiàn)有“濟南——德州”協(xié)商框架下，建立“濟南——齊河”一體化領導小組，按照“領導小組——區(qū)（縣）協(xié)調會議——專責小組”的架構建立“濟南——德州”以及濟南市、市轄區(qū)與齊河縣之間的多層次協(xié)商機制。

（二）率先探索規(guī)劃編制、生態(tài)治理等領域的機制創(chuàng)新

跨行政區(qū)一體化實踐探索表明，一體化進程中的政府間的合作領域具有時序性，規(guī)劃戰(zhàn)略統(tǒng)籌，設施互聯(lián)對接往往是最先啟動的合作領域。此外，生態(tài)保護的共抓共建為抓手，有序推進深入合作，成為一體化合作程度、深度推進最快的領域之一。因此，規(guī)劃和生態(tài)問題應成為濟齊協(xié)同治理領域的率先選擇。首先，在國土空間規(guī)劃體系建構中，率先建立有約束力的規(guī)劃管理協(xié)調統(tǒng)籌機制，制定可操作的國土空間用途管制規(guī)則，建立覆蓋示范區(qū)全域的“四線”管控體系。對接規(guī)劃管理信息平臺，推進示范區(qū)各級各類規(guī)劃成果統(tǒng)籌銜接、管理信息互通共享。其次，建立統(tǒng)一的生態(tài)協(xié)同治理體制。建立生態(tài)環(huán)境標準、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法“三統(tǒng)一”制度，共同制定黃河兩岸重要濕地的保護和管理辦法，制定污染物排放等標準，建立兩地生態(tài)環(huán)境和污染源監(jiān)測監(jiān)控“一平臺”，推進聯(lián)動執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法，強化兩地黃河灘區(qū)水土保持綜合治理以及生態(tài)保育工作。

（三）加大濟齊一體化法治監(jiān)督力度

區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要具備相對科學的政策和法規(guī)，更需要對法律法規(guī)進行嚴格執(zhí)行，否則會使區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)混亂局面，甚至形成惡性循環(huán)。為避免兩地政府合作過程中私心帶來的負面影響，上級政府應當加大監(jiān)督力度，頒布相應政策規(guī)則，對協(xié)調管理過程中的相關事項進行嚴格督查，以防止不良競爭的出現(xiàn)，從而促進濟齊一體化的科學發(fā)展。