成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈綠色礦山建設(shè)中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

成都理工大學(xué)商學(xué)院 朱晨旭，梁亞玲，胡瀟月

一、礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋厝恍?/h2>

礦產(chǎn)資源是人們賴以生存與發(fā)展的重要物質(zhì)保障，但是，礦產(chǎn)資源的利用卻給人們造成了不少影響，不但造成礦點(diǎn)沉降、礦坑積水，引起了各類地質(zhì)災(zāi)害，同時還會帶來廢物、污水和垃圾，造成環(huán)境污染[1]。以四川省礦山為例，截至2020年8月底，全國共排查礦山企業(yè)6776座，其中存在地質(zhì)環(huán)境問題的有2545座，存在重大安全隱患問題的有821座，存在生態(tài)環(huán)境問題的有1860座。

《2021年成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》提出依托龍門山、華鎣山、大巴山、明月山等，實(shí)施森林生態(tài)恢復(fù)和礦區(qū)恢復(fù)管理，共建綠色生態(tài)屏障。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一個合理的城市生態(tài)制度，可以緩解中國城市迫切需要的生態(tài)環(huán)境問題，推動資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。深入研究中國礦產(chǎn)資源開采生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對加快社會主義生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)筑和諧社會，完成十八大報(bào)告指出的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明的“五位一體”建設(shè)有著重大意義[2]。

二、礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償及理論研究回顧

（一）對礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯?/h3>

目前，中國生態(tài)補(bǔ)償金的實(shí)施重點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下三個方面:保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償和礦產(chǎn)資源開采生態(tài)補(bǔ)償。與另外兩種生態(tài)補(bǔ)償區(qū)比較，礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償不僅具備了統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償共性，而且具有自身的獨(dú)特性。

研究者對礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償有廣義與狹義的認(rèn)識。狹義的礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償是指對生態(tài)功能的補(bǔ)償，即由生態(tài)環(huán)境保護(hù)成果的受益者承擔(dān)一定費(fèi)用，以解決生態(tài)商品在這一特定時期的消費(fèi)行為中的“搭便車”現(xiàn)象，從而促進(jìn)公共商品的充分供應(yīng)。廣義的礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償則不僅僅是指對生態(tài)功能的補(bǔ)償，還涉及在資源開發(fā)與利用過程中對自然環(huán)境污染的補(bǔ)償，通過對環(huán)境污染的活動收費(fèi)或?qū)S護(hù)生態(tài)資源與環(huán)境的活動加以補(bǔ)貼，以此增加污染行為的成本或利潤，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)生態(tài)資源與環(huán)境的目的。

基于上述觀點(diǎn)，本文把礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償歸納為：為了恢復(fù)礦區(qū)的生態(tài)功能，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會和自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，礦山資源開采與開發(fā)利用的主要受益者往往被國家強(qiáng)迫向受害者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償，并且向沒有發(fā)展機(jī)會的受害者提供新技術(shù)，以恢復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)居民的生存和發(fā)展權(quán)。

（二）對礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究

資金方面，針對賠償主體與受償主體，孟立賢教授（2010）認(rèn)為，主要是礦山企業(yè)對國家、礦區(qū)村民、后代的補(bǔ)償以及受益地方政府對礦區(qū)的補(bǔ)償[4]。關(guān)于賠償范圍的劃分，張智玲（1997）等提出礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)當(dāng)涵蓋資源補(bǔ)償、環(huán)境與生態(tài)的破壞等損失[5]。

法制方面，王志凌（2007）等指出，中國政府在維護(hù)國家利益、維護(hù)政治安定、維護(hù)憲政秩序和制度方面承擔(dān)主要責(zé)任。所以，地方政府部門應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)法規(guī)的制定，以促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)。此外，學(xué)者呂彥琴（2013）等人指出，政府行政監(jiān)督對企業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償情況產(chǎn)生了重大影響，懲罰力度等與企業(yè)的違規(guī)概率有關(guān)[6]。

市場化方面，隨著市場進(jìn)程的加速，市場和非政府機(jī)構(gòu)在社會主義生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的影響越來越明顯，通過社會主義市場機(jī)制處理環(huán)境污染的負(fù)外部特征問題已成為必然趨勢。崔如波教授（2017）提出，多樣性、市場性生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t應(yīng)該涵蓋對生態(tài)建設(shè)受益人、生態(tài)建設(shè)資源使用者、生態(tài)建設(shè)破壞者的支付原則以及對生態(tài)建設(shè)保護(hù)者的補(bǔ)償原則[7]。

三、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)存問題

（一）生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化定量分析

礦產(chǎn)資源品種很多，形態(tài)各異，同時，礦區(qū)處在一種綜合自然體系中，開采過程中除了耗費(fèi)礦產(chǎn)資源以外，還會對附近土壤、水、大氣環(huán)境以及地質(zhì)構(gòu)造產(chǎn)生環(huán)境污染和損害，這種損害無法評估。各個礦井的自然環(huán)境差別很大[8]，不同區(qū)縣的實(shí)際情況不同，礦山恢復(fù)程度也不同，使得礦區(qū)的生態(tài)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一。

（二）生態(tài)補(bǔ)償可操作性差

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國土地管理法》等中國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)法律法規(guī)僅對礦區(qū)環(huán)境損害賠償提出原則性要求，缺乏詳細(xì)、可操作的實(shí)施計(jì)劃和方案，有關(guān)法律法規(guī)中并未明確規(guī)定利益相關(guān)者的權(quán)力、義務(wù)與違約責(zé)任。由于缺乏明確的補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)和措施，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，容易引發(fā)矛盾，影響生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的正常運(yùn)行。

（三）生態(tài)補(bǔ)償市場機(jī)制不健全

合理的補(bǔ)償價格可以協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的關(guān)系。但是，我國生態(tài)補(bǔ)償價格機(jī)制尚未建全，主要表現(xiàn)在評估機(jī)構(gòu)缺乏、補(bǔ)償價格確定依據(jù)不明確以及技術(shù)缺乏等方面。生態(tài)補(bǔ)償價格主要由相關(guān)政府部門和開發(fā)企業(yè)確定，具有隨意性，不能真正規(guī)范企業(yè)的環(huán)境行為，居民和礦區(qū)的利益無法得到保障。同時也容易造成基層干部的“尋租”行為，損害居民利益。根據(jù)調(diào)查，以四川鹽礦區(qū)為例，生態(tài)補(bǔ)償金額由相關(guān)管理部門根據(jù)農(nóng)作物損失估算確定，不考慮三年后的后續(xù)污染損失，也沒有專門的中介機(jī)構(gòu)對此進(jìn)行評估。因此，礦區(qū)受損居民的利益和礦區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展無法得到保障。

（四）生態(tài)補(bǔ)償資金渠道單一

國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償資金大多來自于采礦公司所繳納的礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)管理保證金，目前我國對所繳納的保證金的使用規(guī)范不明確，生態(tài)補(bǔ)償融資途徑較為單一，沒有建立市場化、多元化的補(bǔ)償制度，再加上資金使用也沒有保證，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃栀Y金投入嚴(yán)重不足，因此生態(tài)補(bǔ)償效益很難反映[8]。

四、完善礦區(qū)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的原則

（一）堅(jiān)持誰污染誰付費(fèi)原則

在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，由礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞和礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力下降等問題，應(yīng)由破壞者完全承擔(dān)賠償責(zé)任，賠償受損者的利益，并有責(zé)任恢復(fù)和治理受損的礦區(qū)環(huán)境。污染企業(yè)不愿意恢復(fù)治理的，應(yīng)當(dāng)繳納恢復(fù)治理費(fèi)，由第三方進(jìn)行治理。

（二）把生態(tài)補(bǔ)償納入礦產(chǎn)資源開發(fā)的全過程原則

從源頭上控制礦產(chǎn)開發(fā)對環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞，從礦產(chǎn)開發(fā)審批開始就要提取礦區(qū)恢復(fù)的保證金或儲備資金，明確企業(yè)對礦區(qū)恢復(fù)的責(zé)任。礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在開發(fā)礦產(chǎn)資源之前必須采取預(yù)防措施，在開發(fā)過程中保護(hù)生態(tài)環(huán)境，對生產(chǎn)過程中造成的環(huán)境污染及時賠償受損者。開發(fā)結(jié)束后，礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時恢復(fù)治理，確保礦山環(huán)境恢復(fù)到初始水平或者人們可以重新利用的水平。

（三）新舊賬分治原則

礦區(qū)面臨廢棄礦山生態(tài)破壞和新出現(xiàn)的生態(tài)破壞問題，應(yīng)根據(jù)具體情況分別處理。對于鹽業(yè)國企改革前歷史遺留的生態(tài)破壞問題，即舊賬，由政府負(fù)責(zé)治理，通過政府公款解決或引入第三方治理。鹽業(yè)國有企業(yè)改革后，由開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)新生態(tài)環(huán)境破壞的治理和恢復(fù)。

五、完善礦區(qū)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策

（一）資金來源機(jī)制

（1）構(gòu)建多元化的社會融資體系。生態(tài)補(bǔ)償離不開強(qiáng)而有力的財(cái)力保障，長期生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獊碓礊檎?cái)政資助，而由于生態(tài)產(chǎn)品的公有性，使得生態(tài)補(bǔ)償可以采取多樣的融資渠道，如可以通過借款、貸款、籌資、證券、租賃、綠色保險(xiǎn)、IVF投資基金等多種形式運(yùn)用。本文指出，政府和民眾都應(yīng)該作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕局黧w。在保持并提高中央政府對生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)貼與支持的同時，強(qiáng)調(diào)把多樣化的社會投資視為生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕局黧w之一。（2）征收礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)。目前，中國征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)較低，幾乎相當(dāng)于礦產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家同類費(fèi)用的10%。本文認(rèn)為，應(yīng)采用差別稅率，對重要或稀有礦產(chǎn)資源或特殊地區(qū)的礦產(chǎn)資源實(shí)行更高的稅率，并通過稅收調(diào)控強(qiáng)化保護(hù)重要礦產(chǎn)資源的觀念。除此之外，可以征收以環(huán)境保護(hù)為目的的補(bǔ)償稅，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)觀念。（3）收取保證金。根據(jù)“環(huán)境責(zé)任原則”的規(guī)定，礦山企業(yè)對新建礦山和礦山開采造成的生態(tài)環(huán)境破壞承擔(dān)責(zé)任。由于礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本高、礦山企業(yè)環(huán)保意識淡薄、企業(yè)盈利不一等原因，礦山企業(yè)對自覺或主動履行責(zé)任的熱情不高[9]。為避免企業(yè)不承擔(dān)自然環(huán)境修復(fù)補(bǔ)償義務(wù)，礦山企業(yè)必須在采礦之前繳納相應(yīng)數(shù)量的資金，稱為“押金”，這樣能保證礦山生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)和及時恢復(fù)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）法律機(jī)制

（1）健全相關(guān)法律法規(guī)體系。優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律內(nèi)容，出臺相關(guān)法律法規(guī)，明確界定與礦產(chǎn)開發(fā)利益相關(guān)者的權(quán)利和責(zé)任，明確補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍、資金的使用和監(jiān)督。通過完善生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律制度，確保生態(tài)服務(wù)功能的受益人應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的生態(tài)效益支出，解決無償享有環(huán)境效益和生態(tài)服務(wù)的問題，并彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)者的損失，同時，要進(jìn)一步完善環(huán)境損害者承擔(dān)環(huán)境污染和生態(tài)損害的負(fù)外部性或外部成本內(nèi)部化的法律，對違法行為從重處罰，增加企業(yè)的違法成本，使違法行為不符合成本效益，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

（2）建立健全生態(tài)補(bǔ)償資金保障機(jī)制。加強(qiáng)政府途徑的礦區(qū)生態(tài)籌資渠道，形成中央到地方聯(lián)動的補(bǔ)償機(jī)制，并通過制度條例明確資金的支出方向、生態(tài)損失和生態(tài)補(bǔ)償評估機(jī)制，對于資源綜合利用、優(yōu)化環(huán)境的企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼或減免稅收的優(yōu)惠政策，形成資金、政策、技術(shù)等多元互補(bǔ)的機(jī)制。

（3）建立健全監(jiān)管體系。第一，落實(shí)生態(tài)目標(biāo)責(zé)任制，合理分配黨委、政府和行政機(jī)關(guān)各部門的生態(tài)環(huán)境責(zé)任，明確各自的權(quán)限和職責(zé)。第二，實(shí)行監(jiān)管分離，依托網(wǎng)格化監(jiān)督，制定配套規(guī)則，避免出現(xiàn)自我監(jiān)督、自我評價等現(xiàn)象。同時，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督作用，鼓勵社會公眾切實(shí)參與到生態(tài)補(bǔ)償過程中。

（三）市場化機(jī)制

（1）完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償市場規(guī)則。目前，以市場為導(dǎo)向的礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度還不完善。市場交易模式應(yīng)實(shí)現(xiàn)多樣化，在以礦業(yè)公司和當(dāng)?shù)卣鳛樯鷳B(tài)補(bǔ)償主體的基礎(chǔ)上，通過調(diào)動社會各界綠色環(huán)保機(jī)構(gòu)組織和公民的力量，實(shí)施福利補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、機(jī)會補(bǔ)償和政策補(bǔ)助，最后完成礦業(yè)生態(tài)補(bǔ)償。確定市場的交易對象，規(guī)范市場行為，搭建礦業(yè)的市場化平臺，并依據(jù)法律規(guī)范的程序進(jìn)行礦業(yè)市場化的交易[8]。

（2）維護(hù)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償利益主體平等的市場地位。為維持礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場的公平性，應(yīng)當(dāng)客觀調(diào)整各利益主體之間的利益分配比例，調(diào)整對中央政府和各地之間的稅費(fèi)留成比例，并增加對地方財(cái)政的稅費(fèi)保留比例，以補(bǔ)償各地財(cái)政的管理成本，并充分調(diào)動其監(jiān)督的積極性，以當(dāng)?shù)卣筒傻V企業(yè)為主要的賠償主體，對承擔(dān)巨額稅費(fèi)或?qū)ΦV產(chǎn)資源與礦業(yè)環(huán)境保護(hù)事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)的企業(yè)給予稅費(fèi)優(yōu)惠，對嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)實(shí)施經(jīng)濟(jì)懲罰，建立生態(tài)補(bǔ)償市場，保持企業(yè)與補(bǔ)償接受者平等的市場地位。

（3）實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管多元化、現(xiàn)代化。礦區(qū)監(jiān)測應(yīng)貫徹信息化、網(wǎng)絡(luò)化，運(yùn)用現(xiàn)代化手段實(shí)施礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償。在受市場經(jīng)濟(jì)驅(qū)動的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保宣傳與教育，喚醒利益相關(guān)者的社會責(zé)任意識，加強(qiáng)對各地方政府和企業(yè)的約束與監(jiān)督，建立生態(tài)補(bǔ)償市場化運(yùn)作的配套支撐機(jī)制——政府法治約束機(jī)制和社會公眾參與的監(jiān)督反饋機(jī)制。政府作為主要的監(jiān)督主體，與媒體報(bào)刊、社會環(huán)保組織和公眾參與監(jiān)督共同構(gòu)建“政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、民眾參與”的環(huán)境保護(hù)約束與監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)市場監(jiān)管的現(xiàn)代化和多元化。

六、小結(jié)

礦產(chǎn)資源對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著基礎(chǔ)而重要的作用，但過度開采帶來環(huán)境污染、資源浪費(fèi)、生態(tài)功能衰退、生態(tài)系統(tǒng)失衡的問題，不利于整個社會的可持續(xù)發(fā)展。保護(hù)生態(tài)環(huán)境不受到污染侵襲、保障礦產(chǎn)資源的可持續(xù)供給、建立和健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是大勢所趨。本文從礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和需要出發(fā)，認(rèn)真分析成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的不足，從資金、法律、營銷三個方面提出可行性建議，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建提供思路。