公共衛(wèi)生事件中城市流浪乞討人員行政救助制度完善*

武漢工程大學(xué) 沈源元

一、引言

與一般時(shí)期不同，在公共衛(wèi)生事件中，流浪乞討人員的行政救助存在更多困難，目前的救助制度和相關(guān)立法工作還有待完善。具體到行政救助的執(zhí)行層面，問(wèn)題體現(xiàn)在受助人員身份認(rèn)定的操作流程及方法不夠規(guī)范和明確、缺乏相關(guān)法律法規(guī)作為依據(jù)、多方部門(mén)協(xié)同不暢。后續(xù)政府還需要作出進(jìn)一步的調(diào)整，改進(jìn)方法，克服弊端，提高整體工作水平。為需要救助的人員提供服務(wù)，涉及多部門(mén)的協(xié)作，完善公共衛(wèi)生事件中行政救助管理制度就需要加強(qiáng)民政和各有關(guān)部門(mén)的協(xié)作配合，尤其要著重規(guī)范和調(diào)整救助管理站與交通部門(mén)、醫(yī)療部門(mén)、公安部門(mén)的工作機(jī)制，構(gòu)建以救助管理站為核心，相關(guān)部門(mén)協(xié)同配合、服務(wù)高效的救助工作模式。

二、我國(guó)公共衛(wèi)生事件中行政救助的問(wèn)題分析

（一）公共衛(wèi)生事件中行政救助在立法層面的不足

自《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《救助管理辦法》）頒布以后，我國(guó)社會(huì)救助制度開(kāi)始逐漸完善。但是在公共衛(wèi)生事件中，現(xiàn)行法律規(guī)范性文件并不能滿(mǎn)足各方面需求。分析實(shí)際情況，在我國(guó)的救助管理制度上還存在立法缺陷。

（1）受助對(duì)象的身份認(rèn)定條件不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》）第二條①明確規(guī)定受助對(duì)象必須同時(shí)符合四個(gè)條件：自身無(wú)力解決食宿、無(wú)親友投靠、不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)、正在城市流浪乞討度日。如果嚴(yán)格遵循法律規(guī)范，很多受到公共衛(wèi)生事件影響而不得不流浪街頭的相關(guān)人員并不能得到政府的臨時(shí)救濟(jì)。

（2）政府行政救助能力不足。根據(jù)《救助管理辦法》第八條規(guī)定，救助站為受助人員提供的食物和住處，應(yīng)當(dāng)能夠滿(mǎn)足受助人員的基本健康和安全需要。受助人員食宿定額定量的標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)人民政府民政部門(mén)商財(cái)政部門(mén)具體規(guī)定。但在公共衛(wèi)生事件中，向救助站提出的救助申請(qǐng)數(shù)量遠(yuǎn)超一般時(shí)期，這就會(huì)導(dǎo)致部分救助管理機(jī)構(gòu)收住能力迅速達(dá)到飽和、工作人員人數(shù)嚴(yán)重缺乏。按照往年民政部門(mén)對(duì)救助站的財(cái)政補(bǔ)助來(lái)著，資金僅能滿(mǎn)足基本的食宿需求和基本健康需求，為應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件中的其他需求，財(cái)政補(bǔ)助中應(yīng)當(dāng)增加專(zhuān)款用于相關(guān)支出。

（二）公共衛(wèi)生事件中行政救助體制面臨的挑戰(zhàn)

（1）政策執(zhí)行主體方面的因素。政府救助管理機(jī)構(gòu)缺乏在編救助工作人員，具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的工作人員稀缺。在公共衛(wèi)生事件中，救助管理機(jī)構(gòu)的工作包括實(shí)施食宿救助、通訊救助、醫(yī)療救治、返鄉(xiāng)乘車(chē)憑證救助、護(hù)送返鄉(xiāng)救助，面對(duì)如此繁重的任務(wù)，相關(guān)工作人員是嚴(yán)重不足的。部分流浪乞討人員說(shuō)不清自身情況也無(wú)法證明其身份，很難辨別其提供情況的真?zhèn)?。求助?duì)象很多不愿意暴露其身份，編造虛假姓名，隱瞞出行情況，甚至拒絕回答救助工作者的詢(xún)問(wèn)，這使得救助機(jī)構(gòu)工作人員正確甄別救助對(duì)象的工作受到阻礙。

（2）社會(huì)保障工作等方面的因素。當(dāng)前現(xiàn)實(shí)情況對(duì)民政部門(mén)的重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力和社會(huì)治理水平提出了新的要求，社會(huì)保障制度必須進(jìn)一步完善，以應(yīng)對(duì)新時(shí)代的社會(huì)發(fā)展要求。受到公共衛(wèi)生事件的沖擊，部分本就生活極度困難的人不得不走上流浪乞討的道路，而在社會(huì)保障制度沒(méi)有完善的情況下，這一部分城市生活無(wú)著的流浪乞討人員將持續(xù)存在。不健全的社會(huì)保障制度削弱了行政救助政策的實(shí)際運(yùn)行效果，不對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度進(jìn)行創(chuàng)新式的改革，便難以解決現(xiàn)有的各種社會(huì)問(wèn)題。

（三）公共衛(wèi)生事件中行政救助機(jī)制存在的問(wèn)題

外部與相關(guān)部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全。根據(jù)《救助管理辦法》第四條②規(guī)定，流浪乞討人員救助工作的實(shí)施主體應(yīng)包括民政、公安、衛(wèi)生、交通等部門(mén)，具體的救助工作是在這些部門(mén)的多方協(xié)作下共同完成的。在突發(fā)的公共衛(wèi)生安全事件中，對(duì)這樣的協(xié)同工作的需求更加頻繁。而現(xiàn)實(shí)情況卻是救助管理部門(mén)與外部的聯(lián)動(dòng)機(jī)制并沒(méi)有起到切實(shí)有效的作用。

三、完善救助管理工作的對(duì)策

（一）完善公共衛(wèi)生事件中行政救助相關(guān)法律政策

（1）目前行政救助的規(guī)范性文件主要有《救助管理辦法》與《救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件，上述文件在實(shí)行過(guò)程中遇到了各種各樣的阻礙?？紤]到現(xiàn)實(shí)情況，相關(guān)政策的修改應(yīng)當(dāng)從行政救助對(duì)象范圍的擴(kuò)大入手，酌情考慮延長(zhǎng)救助期限。如果受到公共衛(wèi)生事件封控管理的影響，針對(duì)因交通管制確實(shí)無(wú)法回家而流落街頭的人員，在查清情況后，即應(yīng)給予行政救助，如果嚴(yán)格按照《救助管理辦法》的對(duì)象認(rèn)定，這一人群并不符合救助條件，但繼續(xù)任其流浪則會(huì)對(duì)公共衛(wèi)生安全造成隱患。在封控管理時(shí)期還需要適當(dāng)延長(zhǎng)行政救助期限，這是考慮到封控的時(shí)間不確定，不能以一般情況的救助期限為標(biāo)準(zhǔn)。

（2）健全法律法規(guī)，建立監(jiān)督體系。新時(shí)期的救助管理政策依據(jù)主要是《救助管理辦法》。相比較過(guò)去的救助管理制度，當(dāng)下的政策更能體現(xiàn)民本的思想，但面對(duì)公共衛(wèi)生事件這一特殊背景，法律法規(guī)還需要繼續(xù)完善，以促進(jìn)社會(huì)救助管理制度的進(jìn)一步健全。同時(shí)政府需要投入更多精力，關(guān)注城市流浪乞討群體的基本權(quán)益，落實(shí)多元化的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。一是接受廣泛的社會(huì)監(jiān)督，雖然城市流浪乞討人員的行政救助管理一直是重要的民生問(wèn)題，但得到的社會(huì)關(guān)注卻相對(duì)較少。政府應(yīng)加大對(duì)相關(guān)工作的宣傳力度，建立廣泛的監(jiān)督機(jī)制。二是從內(nèi)部發(fā)起的行政監(jiān)督。必要的自我監(jiān)督，有助于加強(qiáng)政府管理的能力，對(duì)細(xì)化具體的管理措施和規(guī)范救助人員工作也有補(bǔ)益作用。

（二）建設(shè)公共衛(wèi)生事件中的行政救助體制

（1）建立專(zhuān)屬職能部門(mén)。目前，救助機(jī)構(gòu)沒(méi)有針對(duì)公共衛(wèi)生事件建立專(zhuān)屬職能部門(mén)。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求，增加相關(guān)應(yīng)急部門(mén)是發(fā)展的必然趨勢(shì)。在實(shí)際的救助工作中，專(zhuān)屬職能部門(mén)能夠第一時(shí)間掌握求助者的行進(jìn)路線(xiàn)、建立符合標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療觀察點(diǎn)、與其他外部合作部門(mén)組成高效的合作體系。另外，還要充分發(fā)揮社會(huì)組織的鏈接功能，讓社會(huì)福利機(jī)構(gòu)與志愿者也能夠參與到社會(huì)救助中。

（2）改進(jìn)救助管理機(jī)構(gòu)與外部的聯(lián)動(dòng)體系。救助體系的建設(shè)要求政府改進(jìn)救助機(jī)構(gòu)同相關(guān)部門(mén)的合作方式，使其能夠選擇最優(yōu)的資源配置結(jié)構(gòu)，建立以救助機(jī)構(gòu)為中心，公安、交通、醫(yī)療等部門(mén)互相配合的救助體系，細(xì)化工作規(guī)定，將救助合作關(guān)系納入順暢的軌道中，提高救助效率，提升服務(wù)質(zhì)量。③在公共衛(wèi)生事件中，高效穩(wěn)定的多方合作體系能更大程地度降低風(fēng)險(xiǎn)，提升救助服務(wù)質(zhì)量。

（三）優(yōu)化公共衛(wèi)生事件中救助部門(mén)的工作機(jī)制

（1）完善對(duì)象認(rèn)定和信息核對(duì)機(jī)制。對(duì)象身份認(rèn)定和信息狀況核對(duì)是行政救助開(kāi)展的前提。《救助管理辦法》第二條規(guī)定的“城市生活無(wú)著的流浪乞討人員”是指因自身無(wú)力解決食宿，無(wú)親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。雖有流浪乞討行為，但不具備前款規(guī)定情形的，不屬于救助對(duì)象。一方面，對(duì)行政救助對(duì)象認(rèn)定過(guò)于簡(jiǎn)單直觀，主要以生活條件和社會(huì)保障指標(biāo)來(lái)認(rèn)定受助對(duì)象并不符合公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)期的需求。另一方面在這一時(shí)間信息核實(shí)程序更加復(fù)雜，需要考量的因素更多。

（2）建立長(zhǎng)效救助機(jī)制，從源頭解決問(wèn)題。很大一部分流浪乞討人員受到公共衛(wèi)生事件的影響，雖然本身具備自立能力但缺少或喪失工作機(jī)會(huì)。救助管理機(jī)構(gòu)內(nèi)有工作需求但工作難尋的求助對(duì)象數(shù)量眾多，這也是政府在下一階段需要解決的問(wèn)題之一。政府的救助工作不能一直停留在表面，而應(yīng)建立起長(zhǎng)效機(jī)制，真正為受助者增能，幫助他們提升自身能力建設(shè)。很多失業(yè)者生活極度困難流浪街頭，不愿進(jìn)救助機(jī)構(gòu)，是因?yàn)榫戎鷻C(jī)構(gòu)能解決暫時(shí)的住宿問(wèn)題，但往后的生活卻依然沒(méi)有保障。因此，政府應(yīng)當(dāng)考慮在保證求助人員基本生活的前提下引進(jìn)職業(yè)介紹和技能教學(xué)，以幫助流浪乞討人員在離開(kāi)救助機(jī)構(gòu)之后找到工作，這樣也在另一層面上緩解了救助機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)壓力。

注釋

1.《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》第二條規(guī)定：“救助站應(yīng)當(dāng)向求助的流浪乞討人員告知救助對(duì)象的范圍和實(shí)施救助的內(nèi)容，詢(xún)問(wèn)與求助需求有關(guān)的情況，并對(duì)其個(gè)人情況予以登記。”

2.《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》第四條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對(duì)救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門(mén)應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作。

3.王玉瑞.流浪乞討人員救助管理問(wèn)題及對(duì)策研究——以T市為例[J]社會(huì)與公益,2020(7):10.