農(nóng)村基層協(xié)商民主在我國的發(fā)展研究

西北工業(yè)大學 李童

在十九大報告中，我國領(lǐng)導(dǎo)人強調(diào)“要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”“加強協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。由此可以看出基層協(xié)商民主在我國社會治理中的重要性，因而有必要梳理新中國成立以來農(nóng)村基層協(xié)商民主在我國的發(fā)展歷程，總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗，探索存在的問題及其發(fā)展前景。

一、農(nóng)村基層協(xié)商民主相關(guān)概念

（一）協(xié)商民主

“民主”一詞本出自西方，“協(xié)商民主”最開始也是在《協(xié)商民主：共和政府的多項原則》一書中由約瑟夫提出的。而在我國，協(xié)商民主概念首次提出是在2007年國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國的政黨制度》中[1]。通俗來講，協(xié)商民主指的就是在基層組織中，基層群眾在政府部門提供的平臺上進行交流、溝通，共同參與民主決策，以達到和諧社會治理目的的一種方式。

（二）農(nóng)村基層協(xié)商民主

農(nóng)村基層協(xié)商民主的不同就是協(xié)商地點是在農(nóng)村，參與群眾是普通村民，是由他們直接參與農(nóng)村基層各項事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督的民主形式[2]。農(nóng)村基層協(xié)商民主是我國改革開放的重要內(nèi)容，已推行多年。農(nóng)村基層協(xié)商民主作為一種具體實踐形式，在其運行過程中，主要通過對廣大村民的具體現(xiàn)實利益問題進行協(xié)商，最終達成村民普遍接受的一種利益共識。

（三）農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展階段

1.改革開放后的萌芽時期

雖然從理論上說協(xié)商民主的概念是最近十幾年才出現(xiàn)的，但是從實踐中我國早就開展了相關(guān)的治理。1978年召開的十一屆三中全會，在轉(zhuǎn)移工作重心的同時，提出了一系列農(nóng)村改革的新政策。人民代表大會代表選舉制度恢復(fù)，也為農(nóng)村基層協(xié)商民主提供了制度化保障[3]。村民自治這一治理方式也漸漸在法律層面被認可。如1982年，憲法明確規(guī)定了村委會干部由村民選舉產(chǎn)生。1983年，中共中央、國務(wù)院要求我國各村制定村委會工作準則，1998年11月正式出臺了《中華人民共和國村民委員會組織法》等等。這些政策的出臺都為村民自治提供了根本保障，推動了農(nóng)村基層民主的發(fā)展。

在實踐過程中，“村民會議”或“村民代表會議”成為村民表達自身訴求，就具體村務(wù)進行討論、交流的主要方式，雖然落實不到位，但已確立了開展村級協(xié)商的平臺，標志著農(nóng)村基層協(xié)商民主萌芽的出現(xiàn)。

2.“民主懇談會”誕生后的實踐探索時期

1999年，對日后農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展具有深遠意義的浙江溫嶺“民主懇談會”誕生?！懊裰鲬┱剷崩祟I(lǐng)導(dǎo)和基層群眾之間的距離，并規(guī)定在基層黨組織內(nèi)部開展，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)村、地級市延伸。

2002年，哈貝馬斯教授首次為大陸學界闡釋了協(xié)商民主的概念，協(xié)商民主的相關(guān)理論開始進入人們視野。各地基層實踐證明，農(nóng)村基層協(xié)商民主不僅有效實現(xiàn)了村民參與到各項村級事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督的過程中，而且能有效協(xié)調(diào)農(nóng)村各利益群體之間的關(guān)系，開辟了一條適合我國國情的農(nóng)村基層民主政治發(fā)展的新道路。

2006年印發(fā)了《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，2007年中共中央、國務(wù)院出臺了《中國的政黨制度》白皮書，這些讓協(xié)商民主的概念出現(xiàn)在人們的視野中。

3.2012年以后的穩(wěn)步發(fā)展階段

2012年以后，農(nóng)村基層協(xié)商民主進入穩(wěn)定發(fā)展階段，十八大報告和十八屆三中全會都曾強調(diào)要積極開展協(xié)商民主，實現(xiàn)多角度、規(guī)范化、制度化。截至2014年，我國農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展已取得了看得見的成效。農(nóng)村基層協(xié)商民主確保了最廣大村民的利益?！懊裰鲬┱剷薄皡⑴c式預(yù)算”等多種結(jié)合各地實際的基層民主實踐活動不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村基層協(xié)商民主的內(nèi)涵也在不斷豐富與完善。農(nóng)村基層協(xié)商民主的推行，有效化解了許多基層矛盾。2014年召開的十八屆四中全會倡導(dǎo)將基層協(xié)商民主納入法制化軌道，標志著基層協(xié)商民主制度化建設(shè)成為關(guān)鍵。十九大報告中，我國領(lǐng)導(dǎo)人提到的“保證人民依法實行民主協(xié)商”是下一階段這一民主形式發(fā)展的指路明燈。

二、新時代農(nóng)村基層協(xié)商民主面臨的問題

近年來，隨著我黨對于農(nóng)村協(xié)商民主發(fā)展給予的高度關(guān)切，廣大村民也開始注重自身政治權(quán)利的實現(xiàn)，少數(shù)村民已具備政治參與的自覺性。但在協(xié)商民主真正實踐的過程中，仍然面臨許多問題。

（一）村民參與協(xié)商的意識淡薄

農(nóng)民作為民主協(xié)商主體，普遍存在參與意識不高的問題，這是由農(nóng)民自身的特有屬性所決定的，關(guān)注自家收成和眼前現(xiàn)實利益是其特有屬性。在廣大村民看來，參與政治活動既浪費時間又浪費精力，村務(wù)的決策權(quán)掌握在少數(shù)干部或知識精英手中，他們只是被迫去參與協(xié)商活動，所以參加會議往往都是流于形式。在村務(wù)決策上，“家長制”“一言堂”現(xiàn)象普遍存在，官僚作風明顯，因而導(dǎo)致村民對待與切身利益無關(guān)或關(guān)系不大的事務(wù)時更愿意采取隨大流或默認的方式，這進一步凸顯出村民們只是被動去接受決策、參加議事討論，從未真正行使過自身職權(quán)。長此以往，就出現(xiàn)了一種參與意識淡薄的現(xiàn)象，參與熱情也隨之消失，協(xié)商民主程序流于形式，走走過場，從而阻礙了當?shù)剞r(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展。

（二）村民參與協(xié)商的能力逐漸丟失

中國自古以來就是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占總?cè)丝诘?0%左右，教育程度低是普遍現(xiàn)象，因此就決定了村務(wù)的決策和管理由村干部及少數(shù)文化程度較高的知識分子來實施，大多數(shù)村民處于一種邊緣化狀態(tài)。村民只是關(guān)注自身生計，獲取政治生活方面的信息太少，對于老年人而言，了解外部信息的渠道狹窄，對于常年在外務(wù)工的年輕人來說，參與協(xié)商的成本太高，是浪費時間，因而出現(xiàn)了一種不愿也不想?yún)⑴c政治生活的局面，普通村民話語權(quán)逐漸喪失。極少數(shù)村民即使參加村務(wù)會議，其意見也往往會被忽略，最終的決定權(quán)還是掌握在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者手中。

（三）農(nóng)村基層協(xié)商形式落后

隨著這一治理模式的逐步推進，不同地方根據(jù)自己的當?shù)靥厣珜@一治理方式有著不同的改變，呈現(xiàn)出協(xié)商形式多樣化的趨勢。如浙江省溫嶺市開創(chuàng)的“民主懇談會”、河北滄州的“青縣村治”模式、四川彭州的“社會協(xié)商對話會”等。但就全國絕大多數(shù)農(nóng)村而言，協(xié)商實踐形式仍處于守舊、固化狀態(tài)。一方面，多數(shù)傳統(tǒng)協(xié)商形式無法滿足廣大村民當下的利益訴求，部分發(fā)展程度較高的農(nóng)村成為典型示范村后，其協(xié)商形式往往會被推廣到其他地方，容易造成不符合當?shù)貙嶋H的現(xiàn)象，導(dǎo)致協(xié)商民主作用不能得到充分發(fā)揮。另一方面，廣大農(nóng)村地處偏遠，協(xié)商形式多以召集村民進行會議商談為主，對于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代新型信息媒介的利用太少，導(dǎo)致信息閉塞，不能及時有效收到上級各項政治方針政策文件。

（四）農(nóng)村基層協(xié)商缺乏監(jiān)督系統(tǒng)

雖然十八大報告將協(xié)商民主制度化，但在我國廣大農(nóng)村，基層協(xié)商民主監(jiān)督機制仍不健全，關(guān)于重大村務(wù)的決策和實施缺乏相關(guān)單位監(jiān)督。全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機關(guān)單位開展政治活動時，并未設(shè)立專門機構(gòu)對各村干部工作進行監(jiān)督，上級下達的指令是否有效落實、運行程序是否合理規(guī)范，都是未知。村民自治方面，上級領(lǐng)導(dǎo)偶爾來巡查，村干部也是提前確定人數(shù)，交代村民如何正確答復(fù)問話，這樣就容易出現(xiàn)村民對村務(wù)的發(fā)言、建議等基本權(quán)利缺失，只能被動接受村委會作出的各項決策，監(jiān)督系統(tǒng)缺失。

三、新時代農(nóng)村基層協(xié)商民主的實踐路徑

（一）尊重基層群眾的話語表達權(quán)

在農(nóng)村基層組織實行協(xié)商民主的時候，必須最大限度地保證村民這一協(xié)商主體的參與。這需要農(nóng)村基層機構(gòu)轉(zhuǎn)變行政官僚作風，明確其在基層協(xié)商中的角色是“服務(wù)者”與“參與者”，其作用在于創(chuàng)設(shè)基層協(xié)商的安全空間，為推進基層協(xié)商提供正向支持[4]。一方面，需要完善協(xié)商過程的步驟，將協(xié)商民主程序化。另一方面，村民是農(nóng)村基層協(xié)商民主的主體，需充分尊重他們的意愿。

（二）尊重基層群眾的決策權(quán)

在農(nóng)村基層組織實行協(xié)商民主時，必須保證村民參與到民主決策中來。人民群眾當家作主，最重要的就是要有決策權(quán)?；鶎诱块T要改變傳統(tǒng)觀念中的“領(lǐng)導(dǎo)干部說了算”的思想，要讓村民參與到協(xié)商、倡議和決策等程序中來。通過建立健全相關(guān)規(guī)章制度來保證這一目標的實現(xiàn)，讓村民也能發(fā)揮自己的才能。

（三）將現(xiàn)代化信息數(shù)據(jù)引入農(nóng)村基層協(xié)商民主

近幾年來，大數(shù)據(jù)成為人們談?wù)摰囊粋€熱點話題，在經(jīng)濟、社會生活領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用?？梢越ⅰ熬W(wǎng)絡(luò)議政”形式，通過網(wǎng)絡(luò)這個虛擬平臺開展協(xié)商，打破傳統(tǒng)的空間限制，村民可以就重大事項進行自由發(fā)言，表達自己的真實意愿。對事關(guān)村民自身利益的各項村務(wù)資料實施數(shù)字化管理，對于定期農(nóng)村協(xié)商民主生活會的開展情況進行整合，錄入數(shù)據(jù)庫等等。

（四）采取多樣化形式調(diào)動村民參與協(xié)商的積極性

未來需要從多方面調(diào)動村民參與的積極性。首先，進行協(xié)商民主文化的宣傳教育。在農(nóng)村進行協(xié)商民主文化教育，用自由、平等、民主的觀念打破傳統(tǒng)的“官本位”“家長制”思想，提高廣大村民的政治參與意識和協(xié)商民主能力，從而推進協(xié)商民主的制度化發(fā)展。其次，培養(yǎng)協(xié)商者的制度意識。在農(nóng)村定期開展制度方面的認識教育，使村民對于協(xié)商民主制度的基本功能、執(zhí)行狀況有所了解，促使他們參與這一民主制度的實施。

綜上所述，農(nóng)村基層協(xié)商民主作為新時代農(nóng)村社會治理的重要手段，經(jīng)歷了新中國成立以來的三個發(fā)展階段，仍然面臨一些問題，需要我國繼續(xù)推進農(nóng)村基層協(xié)商民主的建設(shè)。

注釋

1.王翠翠.新時代農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展問題審視[J].臺州學院學報,2018,40(5):70-75.

2.王樂樂,蒙曉旺.我國農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展歷程與基本經(jīng)驗[J].廣東省社會主義學院學報,2017(4):25-28.

3.徐鈞.我國農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展階段及典型模式研究[J].山西農(nóng)經(jīng),2019(10):50-51.