禁漁政策背景下洲島漁民利益訴求及治理途徑分析*——以沅江市為例

中共沅江市委黨校 楊艷平

長(zhǎng)江大保護(hù)是復(fù)雜的系統(tǒng)治理，重點(diǎn)流域禁漁必定執(zhí)行，洲島漁民上岸亦勢(shì)在必行。以生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的禁漁政策為導(dǎo)向，精準(zhǔn)分析洲島漁民的利益訴求，妥善處理隨之而來(lái)的各種問(wèn)題，需要系統(tǒng)、科學(xué)、有效的治理。解決不好，勢(shì)必會(huì)偏離禁漁政策的初衷，甚至造成復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題和生態(tài)問(wèn)題。

一、沅江市洲島漁民基本特征

（一）島上漁民對(duì)洞庭湖水文地理和歷史熟悉

沅江市是洞庭湖區(qū)唯一被西洞庭、南洞庭、東洞庭環(huán)繞的縣域，水面寬廣，岸線復(fù)雜，洲島漁樵眾多，很多洲島有兩千年的歷史，地名也與南宋時(shí)期岳飛、鐘相楊幺的傳說(shuō)相關(guān)。很多島上漁民對(duì)洞庭湖水文地理和歷史事件如數(shù)家珍，幾代人都在洞庭湖上生活、生存。

（二）洲島漁村空心化、老齡化、差異化凸顯

漁民居住的洲島多數(shù)位置偏遠(yuǎn)，水面阻隔再加上灘涂泥軟，大型機(jī)械進(jìn)出不易。島上自1996年洪水之后再無(wú)學(xué)校和醫(yī)院，空心房倒是不少。漁戶很多是男性當(dāng)家，年齡普遍在50歲以上，教育程度以初中和小學(xué)文化居多，謀生技能單一，很難在城市和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)找到適合的生計(jì)。很多島上的年輕人在外讀書或就業(yè)，少數(shù)會(huì)在魚(yú)獲時(shí)期短暫返村捕魚(yú)。

（三）洲島漁民的房屋和耕地與農(nóng)民相差甚遠(yuǎn)

以沅江明朗山漁村為例，多數(shù)漁民在洲島上雖有住房和少量耕地，但島上超過(guò)80%的房屋和田地季節(jié)性長(zhǎng)時(shí)間浸泡在水中，又因運(yùn)輸和施工不便，島上房屋自建成本和維護(hù)成本高。島上鳥(niǎo)類眾、多鼠患嚴(yán)重，耕地要么種菜要么拋荒，經(jīng)濟(jì)效益極低。類似的洲島還有很多，正是因?yàn)橹迧u漁民房屋和耕地的特殊性，使其相對(duì)應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利相比農(nóng)民而言更加弱勢(shì)。

二、沅江市洲島漁民利益訴求

（一）禁漁但不離洲島

漁民越捕越窮，生態(tài)越來(lái)越惡化，這是惡性循環(huán)[1]。近年來(lái)，洞庭湖漁業(yè)資源下滑明顯，漁民收入隨之大幅減少，生計(jì)與生態(tài)之間形成惡性循環(huán)。多數(shù)漁民外出務(wù)工尋求新的發(fā)展機(jī)會(huì)，其他漁民因?yàn)槟挲g、學(xué)歷、技能、鄉(xiāng)土情感等復(fù)雜原因滯留島上，即便在長(zhǎng)江禁漁政策背景下，這部分人群也很難自發(fā)、主動(dòng)上岸。相比2020年7月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于切實(shí)做好長(zhǎng)江流域禁捕有關(guān)工作的通知》，洲島漁民更擁護(hù)從2002年起長(zhǎng)江流域施行的分段式季節(jié)性禁漁制度，希望維持現(xiàn)狀，盡量不離島。

漁業(yè)資源是水生生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)保護(hù)的有效抓手[2]，漁民不離島，禁漁就不可能徹底。即使在政策宣傳、生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷嘀匾龑?dǎo)下，多數(shù)漁民仍然缺乏自主禁捕意愿，因?yàn)闈O民長(zhǎng)期的理念就是野生魚(yú)類，誰(shuí)得誰(shuí)有，捕魚(yú)對(duì)他們而言是生計(jì)而不是生態(tài)。當(dāng)前洞庭湖水下還有很多漁網(wǎng)沒(méi)有取走，亦很難定位。在調(diào)研中，有多位漁民表示，只要有一條船，借助簡(jiǎn)單的漁具，憑借多年對(duì)洞庭湖水文、魚(yú)情的熟悉，他們隨時(shí)可以恢復(fù)捕撈。2002年啟動(dòng)長(zhǎng)江全流域季節(jié)性禁漁，期間大量投入魚(yú)苗增殖，但難以杜絕、難以監(jiān)管的非法捕魚(yú)行為實(shí)際上導(dǎo)致禁漁政策效果并不理想。筆者在2020年12月洲島調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，即便在頻繁細(xì)致的政策宣傳和漁政監(jiān)察背景下，洲島附近水域仍有漁民像打游擊一般進(jìn)行非法捕撈，即便是被執(zhí)法部門監(jiān)管到了，面對(duì)偷捕漁民困苦的生活處境，實(shí)質(zhì)也很難按照相關(guān)法律從重從嚴(yán)處罰。因?yàn)楫?dāng)前漁民偷捕的漁獲其實(shí)品質(zhì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值并不高，其所得遠(yuǎn)低于處罰金額。總而言之，如果要滿足漁民不離島的這一訴求，那么全面徹底的禁漁就不可能實(shí)現(xiàn)。

（二）補(bǔ)償一次性支付

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多洲島漁民希望提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并折合成現(xiàn)金一次性支付，因?yàn)橹迧u漁民上岸成本要遠(yuǎn)高于其他類型的漁民，其復(fù)雜程度不亞于精準(zhǔn)扶貧中的異地安置。雖然湖南省對(duì)于禁捕有統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但地方因?yàn)榻?jīng)濟(jì)強(qiáng)弱而存在區(qū)域差異，所以沅江漁民希望生態(tài)補(bǔ)償與周邊岳陽(yáng)、湘陰等地一樣高標(biāo)準(zhǔn)，也希望所有補(bǔ)償能折算成現(xiàn)金一次性支付，還有漁民認(rèn)為繳納的社保標(biāo)準(zhǔn)低而且時(shí)間跨度長(zhǎng)、不實(shí)用。當(dāng)然另外一個(gè)深層原因是因?yàn)橹迧u偏遠(yuǎn)、人口少、水面阻隔導(dǎo)致島上公共服務(wù)處于長(zhǎng)期不均衡狀態(tài)，漁民習(xí)慣了集體協(xié)商內(nèi)部籌錢等方式解決公共問(wèn)題。比如，明朗村島上的電力問(wèn)題是在1995年左右由每個(gè)漁民拿出500元集資解決的，這類款項(xiàng)退回幾無(wú)可能，這無(wú)疑提高了漁民的離島成本。

但是提高補(bǔ)償?shù)脑V求脫離了本地經(jīng)濟(jì)實(shí)際和湖南省統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，難以實(shí)現(xiàn)，而且以我國(guó)征地中出現(xiàn)的失地農(nóng)民短期暴富卻迅速返貧為前車之鑒，一次性現(xiàn)金結(jié)算補(bǔ)償雖有一定合理性，但并不利于民生問(wèn)題長(zhǎng)遠(yuǎn)有效地解決。以養(yǎng)老為例，漁民未富先老現(xiàn)象突出。社保就是漁民養(yǎng)老安全線，可以對(duì)沖很多不確定性因素，而且從算法上，漁民并不吃虧。例如，專業(yè)漁民補(bǔ)償款中51000元用于購(gòu)買社保，男性漁民60歲可每月領(lǐng)社保金，在每月社保金不增加的情況下約在八九年內(nèi)領(lǐng)完，之后仍可以繼續(xù)領(lǐng)取社保金。而且隨著國(guó)家發(fā)展全局向好，漁民社保金額提升未來(lái)可期。總之，生態(tài)補(bǔ)償要從科學(xué)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考量并充分尊重漁民的生計(jì)需求和主體地位，而漁民也需要適應(yīng)變化，轉(zhuǎn)變觀點(diǎn)并充分尊重公共利益。

三、禁漁政策背景下提升治理效能的途徑分析

（一）進(jìn)一步打造系統(tǒng)、科學(xué)、有效的禁漁體系

從多年長(zhǎng)江禁漁和查干湖冬捕經(jīng)驗(yàn)可知，造成漁業(yè)資源枯竭的原因眾多，需要精準(zhǔn)分析、科學(xué)施策。

（1）禁漁與增殖并重。當(dāng)前洞庭湖洄游魚(yú)類少，定居魚(yú)類多，經(jīng)濟(jì)魚(yú)類少，魚(yú)小且魚(yú)少。禁漁的目的是為了恢復(fù)生態(tài)，豐富生物多樣性，于是更應(yīng)禁漁與增殖并重。在增殖方面有兩個(gè)側(cè)重點(diǎn)，如增加適合當(dāng)?shù)厮h(huán)境的優(yōu)質(zhì)新品種魚(yú)類、蝦蟹類以優(yōu)化種群結(jié)構(gòu)，在沿湖近距離建立高品質(zhì)苗種培育基地，盡量投放大魚(yú)苗，因?yàn)檫\(yùn)輸距離遠(yuǎn)近以及魚(yú)苗大小直接決定魚(yú)苗放養(yǎng)的存活率。

（2）禁漁與保護(hù)并重。水環(huán)境的破壞與非法捕魚(yú)都是魚(yú)類資源減少的客觀原因。長(zhǎng)江沿線關(guān)停了眾多化工廠，查干湖周邊區(qū)域大幅減少農(nóng)藥化肥使用，都是為了盡量減少對(duì)水環(huán)境的破壞。查干湖冬捕時(shí)間集中在12月至來(lái)年1月，并規(guī)定冰下?lián)凭W(wǎng)網(wǎng)眼在7厘米左右，以確保捕撈5年以上的大魚(yú)，并劃定長(zhǎng)期禁捕區(qū)域，組織分散漁民并設(shè)置捕撈總上限，這都是注重禁漁與保護(hù)并行。雷霆出擊，加大嚴(yán)厲打擊和懲罰非法捕撈力度，既為生態(tài)，也為公平，否則上岸的漁民會(huì)重新下水。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)與公共服務(wù)均等化

漁民的利益訴求復(fù)雜多元，但主要關(guān)注點(diǎn)集中在就業(yè)、養(yǎng)老上。

（1）優(yōu)化創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境。漁民最擅長(zhǎng)和最熟悉的就是水和魚(yú)，宜千方百計(jì)為之創(chuàng)造與水相關(guān)的創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境。比如，與科研院所合作，引導(dǎo)漁民共同做大特種水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，或者參照美國(guó)密西西比河流域的成功做法，發(fā)展游釣業(yè)[3]，或者聘請(qǐng)部分素質(zhì)覺(jué)悟高的漁民成為政府職能機(jī)構(gòu)的“護(hù)漁員”，可以解決相關(guān)職能機(jī)構(gòu)不熟水性、不懂漁捕、人員不足的問(wèn)題?；蛘邉?chuàng)辦參與性極強(qiáng)的劃船運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，聘請(qǐng)漁民隨船保護(hù)和水面維護(hù)，屆時(shí)無(wú)論是在沅江市區(qū)五湖欣賞繽紛園景，還是在洞庭湖欣賞波瀾壯闊，此類項(xiàng)目既可以讓游客在確保安全的前提下親近自然、陶冶情懷、鍛煉身體，還可以實(shí)現(xiàn)漁民有效就業(yè)。

（2）精細(xì)化養(yǎng)老服務(wù)。一方面培育家政尤其是養(yǎng)老服務(wù)人才。當(dāng)前此類市場(chǎng)需求較大，買方市場(chǎng)存在很大的缺口。沅江政府對(duì)漁民適合人群進(jìn)行相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)，尤其有利于實(shí)現(xiàn)女性漁民積極就業(yè)。畢竟家庭中多一個(gè)成員實(shí)現(xiàn)有效就業(yè)，就能讓漁民上岸穩(wěn)得住、退得出。另一方面，組合政策合力確保老年漁民“吃穿兩不愁”。以長(zhǎng)沙市社區(qū)老年食堂為鑒，可以探索戶籍55歲以上的老年漁民，通過(guò)報(bào)名申請(qǐng)、審核、政府餐補(bǔ)等方式，就近解決高齡、特困老年漁民的就餐問(wèn)題。老年食堂的公益性可以確保老年漁民異地安置后生活質(zhì)量不下降，也有利于其子女安心工作，而老年社區(qū)食堂的運(yùn)營(yíng)還可以解決部分漁民就業(yè)問(wèn)題。

（三）轉(zhuǎn)變觀念適應(yīng)變化，積極融入城市生活

（1）水面不同于農(nóng)民耕地。在調(diào)研中，有漁民反復(fù)強(qiáng)調(diào)捕魚(yú)的合理性，說(shuō)水面對(duì)漁民的重要性就如同農(nóng)民的耕地，也應(yīng)該長(zhǎng)期不變。實(shí)質(zhì)上農(nóng)民的耕地所有權(quán)歸屬集體，其承包權(quán)長(zhǎng)期不變是希望農(nóng)民珍惜土地，在使用耕地的同時(shí)養(yǎng)護(hù)耕地。而天然湖面屬于國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)天然水域的公共屬性讓漁民有索取無(wú)付出，人與自然的和諧關(guān)系異化成生計(jì)，這并不合理。

（2）禁漁是對(duì)自然的補(bǔ)償。禁漁的目的是為了恢復(fù)漁業(yè)資源，也是為了實(shí)現(xiàn)漁民更好地發(fā)展。禁捕是黨中央加強(qiáng)長(zhǎng)江大保護(hù)的重要戰(zhàn)略舉措，必定要執(zhí)行徹底。在當(dāng)前洞庭湖區(qū)漁業(yè)資源魚(yú)小、魚(yú)少的環(huán)境下，常規(guī)的捕魚(yú)已經(jīng)很難獲利，但非法捕撈如電魚(yú)、地龍網(wǎng)在攫取暴利的同時(shí)實(shí)質(zhì)上是涸澤而漁、飲鴆止渴，而且這種狀態(tài)已經(jīng)持續(xù)很多年了，直接導(dǎo)致長(zhǎng)江流域的天然捕撈量在2019年占比不足全國(guó)的0.15%[4]。長(zhǎng)江魚(yú)類資源的保護(hù)形勢(shì)不容樂(lè)觀，禁漁10年是暫定，但人與自然和諧發(fā)展理念是長(zhǎng)期的，禁漁對(duì)漁民民生影響大，但對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)意義更重大。

四、結(jié)語(yǔ)

10年禁漁只是長(zhǎng)江大保護(hù)的開(kāi)始，隨著洲島漁民上岸，將有諸多確定或不確定的變化發(fā)生。比如，漁民未成年子女集中城區(qū)讀書，年輕人愿意子承父業(yè)捕魚(yú)的人變少，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式發(fā)生變化，女性當(dāng)家的家庭會(huì)增加，內(nèi)湖精養(yǎng)魚(yú)蝦產(chǎn)業(yè)增加，打擊非法捕撈更加嚴(yán)厲。即便10年禁漁后，大湖漁業(yè)捕撈也會(huì)朝著可持續(xù)方向發(fā)展。漁民上岸既是長(zhǎng)江大保護(hù)的重要舉措，也是基層社會(huì)治理的密集大考，整個(gè)社會(huì)尤其是漁民群體都需要適應(yīng)變化，不等、不靠、不要，把脫貧致富的命運(yùn)掌握在自己手中。