引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度規(guī)制行政壟斷的研究

西南石油大學(xué) 謝蕊檐

高標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)體系建設(shè)，不僅要完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，更要落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，加強(qiáng)并不斷改進(jìn)反壟斷執(zhí)法。我國(guó)在2019年實(shí)現(xiàn)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法，為優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度執(zhí)法環(huán)境，在機(jī)構(gòu)改革下，本文主要探討公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度發(fā)展至今對(duì)規(guī)制行政壟斷行為的影響及其自身仍存在的不足并給出一些建議。

一、引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度規(guī)制行政壟斷的必要性

（一）什么是公平競(jìng)爭(zhēng)審查

公平競(jìng)爭(zhēng)審查是政府通過(guò)內(nèi)部控制機(jī)制有意識(shí)地對(duì)公權(quán)力影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力進(jìn)行控制和干預(yù)，用以彌補(bǔ)《反壟斷法》在規(guī)制行政壟斷上的失靈現(xiàn)象。

（二）引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度規(guī)制行政壟斷的必要性

行政壟斷作為目前我國(guó)壟斷的主要形式之一，其造成的不充分競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于受到各種不定因素的影響，政府并不一定能恰當(dāng)?shù)靥幚砗米陨砼c市場(chǎng)的關(guān)系，事實(shí)上，政府往往會(huì)因?yàn)檎畏@或其他原因做出不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行政行為，進(jìn)而從根本上損害著市場(chǎng)對(duì)資源的配置以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。影響政策制定效果的因素有很多，因?yàn)檎咧贫ㄐ袨榇嬖趶?fù)雜性，在制定過(guò)程中任何偏差都會(huì)導(dǎo)致政策制定難以實(shí)現(xiàn)其效果。因此，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)制是非常有必要的。

二、引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度規(guī)制行政壟斷帶來(lái)的效益體現(xiàn)

（一）雙保障體系減少行政壟斷發(fā)生

我國(guó)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施以前，用以對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)制的主要方式是通過(guò)《反壟斷法》的實(shí)施提供救濟(jì)，這種救濟(jì)方法是一種事后救濟(jì)。從實(shí)施效果我們可以看出，事后救濟(jì)確實(shí)實(shí)現(xiàn)了及時(shí)止損的功能，但是對(duì)于已經(jīng)造成的損失以及產(chǎn)生不利影響卻難以恢復(fù)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的事前審查主要表現(xiàn)在各級(jí)政府行為中，當(dāng)政府在做出一定的行政行為之前或出臺(tái)政策措施之前，均先進(jìn)行自我審查，判斷行為是否具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，如果具備這種可能性的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，直至符合相關(guān)要求，這樣就從源頭上遏制了行政壟斷行為。

（二）彌補(bǔ)對(duì)抽象行政壟斷規(guī)制的空缺

抽象行政壟斷行為作為一種資源配置手段，它是一把“雙刃劍”，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)秩序的構(gòu)建中，它具備獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但也成為制約市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度性障礙。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度將各類主體制定的涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策和措施都納入到審查的范圍中，將審查對(duì)象的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，從而彌補(bǔ)了《行政訴訟法》不能規(guī)制抽象行政行為的空缺，并將舉報(bào)主體界定為“任何單位或個(gè)人”，這一擴(kuò)大主體范圍的行為為那些可能遭受到排除、限制競(jìng)爭(zhēng)政策措施侵害的市場(chǎng)主體則提供了另一種行之有效的救濟(jì)途徑。

（三）助力疫情過(guò)后復(fù)工復(fù)產(chǎn)

北京、黑龍江、四川等地均出臺(tái)了加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施及相關(guān)通知，從清理主體、清理標(biāo)準(zhǔn)、清理程序、清理實(shí)效等方面提出更高的要求，進(jìn)而為助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)營(yíng)造良好環(huán)境。對(duì)于那些可能會(huì)對(duì)疫情后的復(fù)工復(fù)產(chǎn)產(chǎn)生較大負(fù)面影響的，要進(jìn)一步評(píng)估其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的負(fù)面影響程度。對(duì)于未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的政策措施，一律不得報(bào)送審查，更不得予以出臺(tái)。同時(shí)，要求政策措施的制定要平等地對(duì)待各類市場(chǎng)主體，不能使用“區(qū)別對(duì)待”，要確保各類所有制企業(yè)依法使用資源要素，依法平等地保護(hù)、幫助各類企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，切實(shí)解決人民群眾生活和工作問(wèn)題，喚醒經(jīng)濟(jì)活力，大力推進(jìn)建設(shè)統(tǒng)一、開放、有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系。

三、引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度規(guī)制行政壟斷仍存在的不足

（一）公平競(jìng)爭(zhēng)審查中自我審查難以保證審查效果

難以保證自我審查效果，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是事前審查和事后審查要求審查主體和審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)專業(yè)、客觀，但在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)；二是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度缺乏對(duì)審查主體應(yīng)有的獎(jiǎng)懲機(jī)制，長(zhǎng)此以往自我審查恐流于形式。我國(guó)目前的事前審查一般采用的是自我審查模式。實(shí)踐中，這種審查模式可能面臨兩大障礙：動(dòng)機(jī)悖論和能力悖論。一旦出現(xiàn)自我審查主體能力不足、審查人員缺乏有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷的經(jīng)濟(jì)和法律知識(shí)的現(xiàn)象，審查人員在進(jìn)行自我審查時(shí)，就很難過(guò)識(shí)別出違法性要素，缺乏判斷能力，導(dǎo)致自我審查效果不佳。

（二）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施缺乏有力監(jiān)督

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的監(jiān)督模式包括：自我監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。

自我監(jiān)督主要通過(guò)以下兩種方式得到實(shí)現(xiàn)：一是政策制定主體遵循公平競(jìng)爭(zhēng)審查基本流程，并要求形成明確的書面審查結(jié)論；二是定期評(píng)估，經(jīng)審查后出臺(tái)地政策措施，制定主體應(yīng)對(duì)其實(shí)施所產(chǎn)生的正面效果或負(fù)面效果定期評(píng)估。社會(huì)監(jiān)督方面，公眾舉報(bào)機(jī)制存在問(wèn)題:一是，文件沒(méi)有明確反映人或舉報(bào)人在進(jìn)行反映或舉報(bào)時(shí)需要提供的事實(shí)或證據(jù)應(yīng)滿足的條件，這樣將會(huì)導(dǎo)致大量的無(wú)效舉報(bào)或惡意舉報(bào)的出現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致有關(guān)機(jī)關(guān)處理舉報(bào)效率低；二是，缺乏權(quán)威公開統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，這樣將導(dǎo)致舉報(bào)人的舉報(bào)信息得不到有效處理，且公眾對(duì)于自己的舉報(bào)信息也難以得到實(shí)際的反饋。

四、完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建議

（一）完善制定機(jī)關(guān)自我審查模式

公平競(jìng)爭(zhēng)審查的自我審查模式一方面從源頭上遏制行政壟斷行為源頭的產(chǎn)生；另一方面由于存在著上文所述的動(dòng)機(jī)悖論和能力悖論，自我審查形式在實(shí)踐中展現(xiàn)成效存在較大難度，所以需要在已有的監(jiān)督機(jī)制之外,建立有效的激勵(lì)機(jī)制。由于難以保證政策措施制定主體在自我審查時(shí)的公正性和客觀性，所以需要通過(guò)恰當(dāng)、合理的制度設(shè)計(jì)，讓政策制定的主體根據(jù)實(shí)際情況積極主動(dòng)地進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查。具體方法包括：獎(jiǎng)勵(lì)那些積極主動(dòng)開展公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查并取得了顯著效果的政策制定主體，通報(bào)批評(píng)那些不主動(dòng)開展公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查或執(zhí)行效果不佳的政策制定主體。為了進(jìn)一步加強(qiáng)激勵(lì)的正向引導(dǎo)和懲戒的反向約束，在確立了政策制定機(jī)關(guān)的獎(jiǎng)懲機(jī)制上，還有必要細(xì)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序。

（二）強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查監(jiān)督機(jī)制

公平競(jìng)爭(zhēng)審查以自我審查為中心，這種審查方式難以實(shí)現(xiàn)該種制度的全面落實(shí)，所以，僅從制度本身出發(fā)是不夠的，還需要強(qiáng)有力的外部監(jiān)督。

第一，建立文件透明化機(jī)制。只有當(dāng)文件實(shí)現(xiàn)公開透明，政府行為才能真正處于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下。具體而言：要建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查綜合信息公布網(wǎng)站，中央網(wǎng)站負(fù)責(zé)公布國(guó)務(wù)院及各部委所頒布的行政法規(guī)和規(guī)章的公平競(jìng)爭(zhēng)審查相關(guān)信息；除此之外，中央網(wǎng)站還應(yīng)將各地實(shí)施的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的具體情況進(jìn)行季度公布或年度公布，尤其是在審查中存在較大問(wèn)題的地區(qū)，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)行改進(jìn)的可以予以撤銷，從而實(shí)現(xiàn)中央和地方的網(wǎng)絡(luò)信息互聯(lián)互通、信息即時(shí)共享。

第二，完善市場(chǎng)各主體投訴舉報(bào)平臺(tái)?，F(xiàn)在絕大部分政府文件的公布都是在網(wǎng)上進(jìn)行，而社會(huì)監(jiān)督是提升審查工作質(zhì)量的一項(xiàng)重要保障。應(yīng)明確投訴舉報(bào)渠道，盡快在各地區(qū)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查投訴舉報(bào)平臺(tái)，或利用現(xiàn)有投訴舉報(bào)平臺(tái)增設(shè)公平審查專欄和專線。同時(shí)，對(duì)平臺(tái)內(nèi)投訴舉報(bào)反映的情況要及時(shí)調(diào)查核實(shí)；如有違反制度要求的，責(zé)令其及時(shí)改正；對(duì)造成嚴(yán)重后果的行為，依法追究責(zé)任；典型案例要及時(shí)曝光，提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的威懾力和透明度。

第三，強(qiáng)化政府主體責(zé)任追究機(jī)制。責(zé)任不明確就會(huì)導(dǎo)致政府主體制定政策措施的隨意性，所以要加強(qiáng)政府主體責(zé)任追究：1、明確責(zé)任主體。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中，責(zé)任主體是政策措施制定機(jī)關(guān)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政策措施主要負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任追究。2、明確追責(zé)情形，包括未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查、未即時(shí)公布審查信息、出臺(tái)消除、限制競(jìng)爭(zhēng)政策措施等。3、明確追責(zé)形式，以出臺(tái)文件的形式對(duì)不同的追責(zé)情形采用相應(yīng)的責(zé)令檢查、限期改正、通報(bào)批評(píng)等方式進(jìn)行追責(zé)。同時(shí)，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施納入法治政府建設(shè)的監(jiān)督中，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作納入法治建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。各級(jí)政策制定主體應(yīng)建立通知制度。對(duì)工作扎實(shí)、成績(jī)顯著的給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)工作不力的及時(shí)督促整改。

五、結(jié)語(yǔ)

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所涉及的方面較廣，其所涵蓋的政策措施數(shù)量龐大，不管是對(duì)已經(jīng)出臺(tái)文件進(jìn)行的存量清理還是對(duì)將要出臺(tái)文件進(jìn)行的增量審查，在實(shí)際操作中，除了需要審查人員在大量的法律法規(guī)中摸索和探尋，還需要和不同政策部門進(jìn)行磨合和協(xié)調(diào)。最新的《反壟斷法征求意見(jiàn)稿》已經(jīng)將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度寫入其中，這意味著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度下的審查模式已經(jīng)得到了在法律層面的認(rèn)可。除此之外，各國(guó)學(xué)者也嘗試通過(guò)跨學(xué)科研究的方式探尋公平競(jìng)爭(zhēng)審查的最優(yōu)路徑。根據(jù)最新的相關(guān)文獻(xiàn)的檢索，我國(guó)已有學(xué)者從大數(shù)據(jù)技術(shù)的角度對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施進(jìn)行文本研究，并創(chuàng)新性地提出了將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到公平競(jìng)爭(zhēng)審查的人工排查過(guò)程中，研究結(jié)果固然是有效的，但科學(xué)技術(shù)一定存在著誤差和局限性，我們不能將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)現(xiàn)全部寄托于科學(xué)和技術(shù)。綜上，我國(guó)要真正發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)行政壟斷的規(guī)制成效還需要進(jìn)行大量的立法、執(zhí)法和司法以及科學(xué)技術(shù)方面的探索。