失信聯(lián)合懲戒制度的法律規(guī)制

揚(yáng)州大學(xué) 張若凡

一、誠信的概念社會失信危機(jī)

（一）誠信的概念及價值

在現(xiàn)代社會，誠信是一個道德范疇，是公民的第二張“身份證”，是日常行為中的誠信與正式交往中的信用的結(jié)合。中國把“誠信”作為社會主義核心價值觀在個人層面的基本標(biāo)準(zhǔn)。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，誠信與個人生活息息相關(guān)。它涵蓋了公民道德行為各個環(huán)節(jié)，貫穿了社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德各方面，是每一位公民都應(yīng)當(dāng)樹立的道德規(guī)范和價值追求，也是評價公民道德行為選擇的基本價值標(biāo)準(zhǔn)[1]。

（二）我國面對的社會失信危機(jī)

當(dāng)前，社會深刻變革、開放不斷擴(kuò)大，人們思想活動的獨(dú)立性、選擇性、多變性、差異性增強(qiáng)。培育和踐行愛國、敬業(yè)、誠信、友善的價值準(zhǔn)則，有著鮮明的現(xiàn)實針對性，順應(yīng)了時代需要，緊跟了實踐步伐，有利于建設(shè)社會主義良好道德風(fēng)尚，有利于推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

誠信在現(xiàn)代社會主要體現(xiàn)為個人信用，由于信用并不能以具體的金錢價值來體現(xiàn)，更多地體現(xiàn)在道德方面的約束。有些人無度的消費(fèi)自己的信用，導(dǎo)致自己債臺高筑、負(fù)債累累，不僅損害了國家社會的利益，也損害了自己的信用價值。針對惡意利用信用價值的人，政府推出了相應(yīng)的行政黑名單制度及配套的失信聯(lián)合懲戒制度。

二、失信聯(lián)合懲戒制度概述

（一）失信聯(lián)合懲戒制度的民法基礎(chǔ)

失信行為已經(jīng)對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展造成了一定的危害，失信懲戒制度建立就是為了有效地對失信行為進(jìn)行懲戒，從而遏制不斷發(fā)展的社會信用危機(jī)。該制度建立在誠實信用原則的基礎(chǔ)上，雙方平等自愿交易，遵循誠實信用原則，互相信任，才能使交易更加順暢，社會信用體系建設(shè)更加完善。相反的，如果失信者失信所獲得的利益大于守信者，那么守信者的活動就會不斷減少，守信者無法通過守信的經(jīng)濟(jì)活動獲得自己應(yīng)有的價值，就會逐漸向失信者靠攏，彼時，社會將會變成人人“失信”的社會，經(jīng)濟(jì)活動無法正常開展，社會也會停滯不前甚至逐漸退步。

在大陸法系的民法中，誠實信用原則是一項雖然基礎(chǔ)但十分重要的原則。雖然民法并未對違反“誠實信用原則”的后果做出明確規(guī)定，但是該原則的確是社會經(jīng)濟(jì)生活中許多交易賴以生存的基礎(chǔ)。而誠實信用的本質(zhì)是通過平衡個人、他人及社會的利益推動社會經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展。在不損害他人利益的前提下自己也得到相應(yīng)的利益，通過利益共贏來鞏固社會信用體系，促進(jìn)和諧社會的建設(shè)。其次，應(yīng)通過實踐的方式將誠實信用原則融入社會生活中，比如對失信人給予處罰，對守信人進(jìn)行獎勵等等。

（二）失信聯(lián)合懲戒制度的基本內(nèi)容及現(xiàn)狀

顧名思義，失信聯(lián)合懲戒制度就是立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)聯(lián)合起來對不遵守信用的主體（包括企業(yè)和個人）進(jìn)行人身罰、聲譽(yù)罰、財產(chǎn)罰的制度，維護(hù)正常遵守交易秩序守信用主體的利益，并告誡人們?nèi)魏卧诮?jīng)濟(jì)活動中不遵守誠實信用原則且損害他人合法利益的人都會遭到懲罰，這種懲罰不僅僅包括道德上的譴責(zé)，還有經(jīng)濟(jì)上的制裁，甚至可能對子女后代的發(fā)展造成危害，以此構(gòu)建良好的社會信用體系。

在我國失信懲戒制度的建設(shè)中，主要懲罰手段是對失信者的個人信息進(jìn)行公示，并限制其高消費(fèi)（如不得乘坐飛機(jī)，不得乘坐高鐵一等座，不準(zhǔn)其子女就讀貴族學(xué)校等），利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)進(jìn)行公布，達(dá)到“聲譽(yù)罰”的效果。并且，將失信者放在執(zhí)行機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)的對立面，將對立主體變成多個，懲罰手段也更加多樣，使失信者在社會無法立足。在美國，社會信用制度已經(jīng)十分成熟，無論是個人還是企業(yè)都非常具有誠信觀念，因為他們知道一旦失信將無法在社會上立足，失信行為造成非常嚴(yán)重后果的企業(yè)將無法再進(jìn)入原本的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。目前我國社會信用體系還正在建設(shè)之中，其中主要針對的主題就是活躍在市場之中的企業(yè)和個人。對于失信者應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，同時也根據(jù)其失信的程度來讓他承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，有效的做到了權(quán)責(zé)統(tǒng)一。同時，建設(shè)社會信用體系有助于消費(fèi)者和商家避免與信用記錄差的主體進(jìn)行交易而上當(dāng)受騙，以維護(hù)自身權(quán)利。由此可見，誠實守信已然不只屬于道德范疇，信用本身所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價值也變得越來越重要。

三、失信聯(lián)合懲戒制度的現(xiàn)實困境

（一）法律漏洞尚未填補(bǔ)

我國當(dāng)前對于失信懲戒制度并不存在高位階的立法依據(jù)，這明顯違反了行政法中“依法行政”的原則。而大多數(shù)地方性法規(guī)也沒有對“失信行為”的概念做出明確界定，而是以“不良行為”等概念來形容失信行為。但有些規(guī)定大大擴(kuò)大了失信行為的范疇，已經(jīng)可以歸屬于違法犯罪領(lǐng)域了，將所有的社會問題都?xì)w結(jié)于信用問題，會導(dǎo)致公眾對“失信行為”認(rèn)識錯誤，不利于社會穩(wěn)定健康發(fā)展，也會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用公權(quán)力，不利于維持政府公信力[2]。而造成這種狀況的原因，歸根結(jié)底是因為沒有統(tǒng)一的社會信用立法來約束行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致一些行政機(jī)關(guān)錯誤的將應(yīng)當(dāng)使用刑法來規(guī)制的行為使用失信聯(lián)合懲戒制度進(jìn)行規(guī)制；錯誤地將一般失信行為也納入聯(lián)合懲戒的范圍。

（二）失信懲戒制度制定主體多

違約失信行為本應(yīng)由民法規(guī)制，但由于“行政黑名單”制度的運(yùn)用，行政機(jī)關(guān)也參與到規(guī)制失信行為內(nèi)部。目前來說，能實施失信聯(lián)合懲戒的主體主要為公權(quán)力主體，主要包括行政、司法、執(zhí)法三個部門。而制定失信聯(lián)合懲戒制度的主體就是行政機(jī)關(guān)，我國的行政機(jī)關(guān)層級眾多且范圍寬廣，且并沒有統(tǒng)一的劃分規(guī)定，這就導(dǎo)致了上層行政機(jī)關(guān)認(rèn)為某件事情不應(yīng)當(dāng)納入失信行為進(jìn)行失信聯(lián)合懲戒，而下層行政機(jī)關(guān)認(rèn)為該行為不屬于失信行為，應(yīng)當(dāng)納入失信聯(lián)合懲戒范疇。上下行政機(jī)關(guān)身在一個主體卻有不同的規(guī)定，也違反了一致性原則，不利于政府公信力的保持。并且，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)行為也會跨越好幾個地域，當(dāng)這些地域規(guī)定出現(xiàn)矛盾時，又當(dāng)如何判定該經(jīng)濟(jì)行為是否屬于失信行為，責(zé)任重還是輕，應(yīng)進(jìn)行的處罰大還是?。慷际侨孕杞鉀Q的問題。

（三）救濟(jì)路徑少

一個制度只有懲罰沒有救濟(jì)是十分不科學(xué)的，行政機(jī)關(guān)可能存在誤判的情況，失信人也可能存在誤記的情況，也有銀行出具不符合實際情況的個人信用報告的現(xiàn)象。如果缺乏有效的救濟(jì)手段，就違背了我國行政法中“合理行政”的原則。但是由于目前我國對失信聯(lián)合懲戒制度的概念還沒有理清，因此也就無法將行政處罰的救濟(jì)途徑直接照搬照抄過來[3]。實踐中多以行政機(jī)關(guān)進(jìn)行消除信息、賠禮道歉而告終，當(dāng)事人的聲譽(yù)及個人信息遭到錯誤泄露已經(jīng)是一種不可逆的事實，卻無法得到賠償，而且當(dāng)事人的信用價值無法用金錢衡量。而對企業(yè)而言，錯誤的公示會導(dǎo)致將企業(yè)高管列入失信被執(zhí)行人行列，這不僅會影響企業(yè)以后的經(jīng)濟(jì)活動，給公司的商譽(yù)帶來無法用金錢衡量的損失。

四、解決失信懲戒制度困境的必要措施

（一）加強(qiáng)社會信用立法

在我國當(dāng)前所面臨的失信危機(jī)中，加快構(gòu)建社會信用立法是一項迫在眉睫的任務(wù)，從實際出發(fā)應(yīng)當(dāng)從信用立法來著手制定：要從立法上明確權(quán)利和權(quán)力。在立法上要充分保護(hù)利益被侵害的經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)利，這是毋庸置疑的。同時，失信人的權(quán)利也應(yīng)當(dāng)被充分尊重，比如知情權(quán)、申請聽證和公示的權(quán)利、事后進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)利。做出失信人決定的行政機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)對其權(quán)力做出一定的限制，避免公權(quán)力的濫用，譬如：（1）失信人有關(guān)人身自由的失信聯(lián)合懲戒制度應(yīng)由公民進(jìn)行聽證后做出。（2）對于失信人提出異議的程序應(yīng)進(jìn)行特殊標(biāo)記再進(jìn)行公示，最大限度地減少對失信異議人不必要的損害；當(dāng)查清事實確是程序錯誤或?qū)嶓w錯誤之后，也可隨時對失信異議人進(jìn)行澄清，以最大限度保障其聲譽(yù)及個人信息。

（二）對失信懲戒制度施行主體進(jìn)行法律規(guī)制

由于我國行政機(jī)關(guān)層級多、涉及范圍廣，且每個行政機(jī)關(guān)都有施行失信聯(lián)合懲戒制度的權(quán)力，這就導(dǎo)致了施行混亂且水平參差不齊。所以應(yīng)當(dāng)對施行失信懲戒制度的行政主體進(jìn)行法律規(guī)制，對于公布失信人個人信息及限制失信人人身自由的決定應(yīng)由縣級以上行政機(jī)關(guān)做出，力求做出的決定公平合理，有效減少公權(quán)力的濫用，也維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性，有利于社會信用體系的持續(xù)良好發(fā)展。對于罰款等事項可以交給基層行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，既可以減少上層行政機(jī)關(guān)的壓力，而且基層行政機(jī)關(guān)更貼近群眾生活，可以更有效的遏制失信行為的不斷發(fā)生，從基層構(gòu)建信用制度。對于跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)主體的失信行為，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用“最密切聯(lián)系”原則，明確規(guī)定管轄地為失信行為人經(jīng)常住所地，避免了不同行政區(qū)域間的制度沖突。

（三）加強(qiáng)公民個人信息的保護(hù)

在對失信人信息進(jìn)行公示前，一定要十分慎重，因為信息是不可逆的，而且現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)傳播速度十分之快。所以在進(jìn)行公布之前一定要進(jìn)行準(zhǔn)確的核實，避免因為信息不實錯誤地公布經(jīng)濟(jì)主體的信息，而對其造成名譽(yù)、財產(chǎn)上的損失。主要可以采取以下措施：（1）在公布之前可以進(jìn)行社會聽證，遵循程序正當(dāng)原則，以民主為前提。（2）對于錯誤公布信息的經(jīng)濟(jì)主體不僅應(yīng)當(dāng)公開賠禮道歉、消除影響，還應(yīng)對其所遭受的負(fù)面聲譽(yù)影響進(jìn)行合理賠償。（3）應(yīng)對濫用公權(quán)力的行政主體進(jìn)行追責(zé)，遵循行政法中的“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則，遏制公權(quán)力與經(jīng)濟(jì)主體權(quán)利之間的沖突，維護(hù)社會穩(wěn)定[4]。

（四）拓寬救濟(jì)途徑

作為一項法律制度，其不僅要有應(yīng)用程序，更應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)程序。程序越嚴(yán)格，這項制度就越有效。救濟(jì)途徑越寬廣，實效就會越明顯。目前我國還沒有明確規(guī)定失信聯(lián)合懲戒制度的救濟(jì)途徑，這就使得多數(shù)人救濟(jì)無門，還要背負(fù)著舉證困難的壓力。對于失信聯(lián)合懲戒制度的救濟(jì)途徑，可以從以下幾方面進(jìn)行拓寬：（1）執(zhí)行方面（如限制高消費(fèi)，限制子女就讀貴族學(xué)校）可以引用民法強(qiáng)制執(zhí)行中的“執(zhí)行異議”程序。（2）將行政復(fù)議列入失信聯(lián)合懲戒制度的救濟(jì)途徑中，提高救濟(jì)效率。（3）對于錯誤做出的執(zhí)行決定，應(yīng)由國家進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁r償，并盡可能地進(jìn)行補(bǔ)救，以維護(hù)經(jīng)濟(jì)主體日后在經(jīng)濟(jì)活動中的行為不受影響。