農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)急管理的法治途徑探索

湖南工商大學(xué)法學(xué)院 林智軍

一、農(nóng)村突發(fā)事件的概念和發(fā)生特點

（一）農(nóng)村突發(fā)事件的概念

農(nóng)村突發(fā)事件是指突然發(fā)生的、難以事前預(yù)料的，給農(nóng)村組織和農(nóng)戶家庭造成或者可能造成重大損害后果的突發(fā)性事件。根據(jù)導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生的原因不同，可以將農(nóng)村突發(fā)事件分為農(nóng)村災(zāi)難性突發(fā)事件和農(nóng)村群體性突發(fā)事件。

（二）農(nóng)村突發(fā)事件發(fā)生的特點

1.較強的地域關(guān)聯(lián)性

我國農(nóng)村地形多樣，有東部寬廣平坦的平原、西部低洼的盆地，以及西南部連綿不斷的山嶺和高原，以及中部的低緩丘陵。地形的特殊性一方面導(dǎo)致突發(fā)事件頻發(fā)，如滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害事故；另一方面山區(qū)交通不便，一旦發(fā)生突發(fā)事件，嚴(yán)重影響救援效率。此外，我國偏遠農(nóng)村道路建設(shè)不完善，違章搭建較多，而且農(nóng)村公路修建技術(shù)水平低、公路點多、道路狹窄、路面狀況差，違章現(xiàn)象突出，管制不嚴(yán)，導(dǎo)致農(nóng)村事故災(zāi)難頻發(fā)。

2.居民群體特殊性

相對于城鎮(zhèn)，農(nóng)村地區(qū)因其經(jīng)濟的發(fā)展相對滯后，導(dǎo)致其法治建設(shè)、常住居民素質(zhì)、各領(lǐng)域?qū)ｉT人才方面均相對落后。在人員素質(zhì)方面，農(nóng)村地區(qū)的老年人通常因其受教育程度較低，且因年老體弱，所以對于突發(fā)事件的認知能力和反應(yīng)能力都較弱。此外，農(nóng)村地區(qū)的未成年人往往認知能力較低而好奇心較強，這也是事故災(zāi)難的誘因之一。最后就是農(nóng)村地區(qū)大量的青壯年勞動力外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村的常住人口中，缺乏應(yīng)對突發(fā)事件的中堅力量。

3.農(nóng)村缺乏應(yīng)對突發(fā)事件的中堅力量

我國農(nóng)村地區(qū)的基層治理模式即村民委員會制度，決定了農(nóng)村地區(qū)的日常工作管理由村民選舉的村委會干部擔(dān)任，而農(nóng)村治安則由基層的公安部門負責(zé)。但是由于農(nóng)村居民群體以老人和未成年人為主，并且農(nóng)村派出所的警力缺口較大，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件的中堅力量乏力。

二、農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)對現(xiàn)狀分析

（一）我國農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)對的法律依據(jù)

1.以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心

當(dāng)前，《突發(fā)事件應(yīng)對法》是我國突發(fā)事件應(yīng)對的主要法律依據(jù)，該法的基本原則是預(yù)防結(jié)合應(yīng)急管理，國家綜合性地評估和分析突發(fā)事件的應(yīng)對措施，盡可能地減小突發(fā)事件發(fā)生的可能性以及減輕突發(fā)事件造成的破壞。

2.各層級和功能的法律作為重要組成部分

針對突發(fā)事件的類別不同，各單行的功能性法律也就不同，如《交通運輸突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)定》是對事故災(zāi)難類型的突發(fā)事件提出應(yīng)對措施要求，從我國突發(fā)事件立法層面角度分析，有關(guān)突發(fā)事件的法律可以分為中央和國務(wù)院總體層面的法律法規(guī)、地方法律法規(guī)、司法解釋以及各部委的規(guī)章和文件。

（二）農(nóng)村突發(fā)事件的應(yīng)對機制

1.預(yù)防與應(yīng)急管理準(zhǔn)備工作

預(yù)防以及應(yīng)急管理準(zhǔn)備環(huán)節(jié)是整個應(yīng)急管理機制中最基礎(chǔ)的部分。農(nóng)村突發(fā)事件的預(yù)防應(yīng)重視風(fēng)險分析，通過提高相關(guān)部門的警覺意識，及時消除引起災(zāi)難發(fā)生的各類隱患。

2.監(jiān)測與預(yù)警

監(jiān)測與預(yù)警是突發(fā)事件應(yīng)急管理重要的保障措施。小型突發(fā)事件的監(jiān)測依賴于農(nóng)村派出所、村民委員會及上級監(jiān)測部門，其中農(nóng)村突發(fā)事件的預(yù)警級別發(fā)布則是由城市相關(guān)部門發(fā)布。預(yù)警信息的發(fā)布一般通過電視、報刊、信息網(wǎng)絡(luò)、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式進行。在農(nóng)村多以廣播、公告甚至農(nóng)村上門宣傳等方式進行預(yù)警，預(yù)警方式少、速度較慢。

3.應(yīng)急處置與救援

作為應(yīng)急管理機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)急處置和救援在不同轄區(qū)有不同的處置應(yīng)對層級，對于較大區(qū)域的突發(fā)事件應(yīng)急處置與救援，是由中央國務(wù)院做主要指揮，地方各部門設(shè)立指揮機構(gòu)做直接工作。而針對較小區(qū)域的突發(fā)事件，各地方部門直接及時實施應(yīng)對措施。

三、我國農(nóng)村突發(fā)事件法治應(yīng)對存在的問題

（一）《突發(fā)事件應(yīng)對法》作用有限

《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為我國目前應(yīng)急管理位階最高的應(yīng)急管理法律，其功能的界定以預(yù)防為主，規(guī)定比較籠統(tǒng)，尤其是缺乏關(guān)于應(yīng)急管理的實際操作規(guī)范內(nèi)容。同時，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)各級的應(yīng)急管理指揮機構(gòu)更多的是將單行的應(yīng)急管理法律法規(guī)或者應(yīng)急預(yù)案作為法律依據(jù)。最后，我國地域廣闊，各區(qū)域的地理環(huán)境和社會人文狀況存在很大差異，加上各種其他因素影響，導(dǎo)致很多突發(fā)事件發(fā)生時，現(xiàn)行的應(yīng)急管理法律未必能發(fā)揮作用，需要真正承載著應(yīng)急管理功能的“基本法”進行指導(dǎo)與規(guī)范，而《突發(fā)事件應(yīng)對法》就其作用而言，顯然有限。

（二）農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)急管理機制缺乏變通

前文所述的農(nóng)村突發(fā)事件的特殊性，決定了相關(guān)的法律創(chuàng)制和運行不僅需要精細化的考量，或者通過法律解釋加以支撐，還要因地制宜地進行變通，否則就會不合實際。例如在新冠肺炎防控工作中發(fā)揮了重要作用的《傳染病防治法》第九條規(guī)定了村委會應(yīng)當(dāng)組織居住村民參與農(nóng)村地區(qū)的傳染病預(yù)防與控制活動。而農(nóng)村的居住主體為老人和兒童，整個群體缺乏自覺接受預(yù)防疾病意識。因此，盡管法律條文明確規(guī)定村民委員會的職責(zé)，卻缺少因地制宜的變通，未能提出適合農(nóng)村大眾接受預(yù)防教育的方法。

（三）缺少社會成員參與

應(yīng)急管理工作，尤其是預(yù)警和事后的應(yīng)對，需要村民及時有效地進行參與。如今網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村的各項工作中也扮演著越來越重要的角色，因此，突發(fā)事件的報警、救援需要有效的聯(lián)絡(luò)體系，發(fā)動集體組織成員及時有效加入應(yīng)急管理隊伍中。村民委員會對當(dāng)?shù)刈匀?、人文環(huán)境較為熟悉，應(yīng)對過程中能結(jié)合實際選擇救援方式，如能使突發(fā)事件應(yīng)對機制結(jié)合社會，將會提高救援效率，也會提高突發(fā)事件預(yù)防效果。

四、農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)對的法治措施與建議

（一）加快制定“應(yīng)急管理法”

推進應(yīng)急管理法律體系建設(shè)的首要任務(wù)是應(yīng)急管理“基本法”的制定。法律的制定要具有權(quán)威性、確定性、預(yù)先設(shè)定性等特點，通過設(shè)立規(guī)則，預(yù)先配置公民權(quán)利義務(wù)和國家公權(quán)力機關(guān)的職責(zé)權(quán)限等內(nèi)容，為有效應(yīng)對與解決已出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的問題提供解決方案?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》作為我國目前應(yīng)急管理法律中位階最高的法律，并沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的功能，可操作性較差，無法有效應(yīng)對應(yīng)急管理的相應(yīng)問題。我國缺少一部提綱挈領(lǐng)性的應(yīng)急管理“基本法”，來統(tǒng)籌指導(dǎo)不同應(yīng)急領(lǐng)域、不同階段的應(yīng)急管理工作，以確保農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)急管理工作有法可依，因此應(yīng)急管理基本法的制定正當(dāng)其時。

（二）完善農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)急管理機制

完善農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)急管理機制，應(yīng)致力于確保突發(fā)事件的發(fā)生不至于對人、物和環(huán)境造成重大破壞。應(yīng)急管理工作貫穿突發(fā)事件全過程，因此應(yīng)急管理決策應(yīng)明確每個環(huán)節(jié)的責(zé)任人和應(yīng)急預(yù)案，并制定面對突發(fā)事件的總體目標(biāo)、部門協(xié)調(diào)原則、各種救援力量協(xié)同要求等。

（三）創(chuàng)設(shè)農(nóng)村法律服務(wù)平臺

面對農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)事件的法治渠道匱乏、農(nóng)民法治意識薄弱以及尋求法律途徑難的問題，可以考慮構(gòu)建農(nóng)村法律服務(wù)性平臺，為農(nóng)村突發(fā)事件的應(yīng)急管理提供專業(yè)性的法律指導(dǎo)，同時協(xié)調(diào)配合領(lǐng)導(dǎo)指揮工作。在各級黨委、政府和村委會的主導(dǎo)下，農(nóng)村法律服務(wù)性平臺由專門的駐村法律服務(wù)人員為農(nóng)村建設(shè)提供關(guān)聯(lián)性法律服務(wù)，以有效提高農(nóng)村的法治建設(shè)，通過參與農(nóng)村的管理決策、參與農(nóng)村社會公共安全管理和承辦具體的法律事務(wù)，確保農(nóng)村的社會管理和日常生產(chǎn)作業(yè)活動依法開展，降低風(fēng)險、規(guī)避糾紛矛盾。

（四）采取信息化法治措施

考慮到我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的切實需要和應(yīng)急管理法治目標(biāo)，應(yīng)盡快建立貫通農(nóng)村的互聯(lián)互通的信息化平臺，充分利用和發(fā)揮具有互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、信息共享技術(shù)和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)優(yōu)勢的農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建警民互通、多部門合作協(xié)調(diào)以及農(nóng)民群眾的事實溝通的響應(yīng)機制，進而提高農(nóng)村政府與農(nóng)民群眾的抵御突發(fā)事件能力，進而科學(xué)、高效地處置突發(fā)事件。

五、結(jié)語

社會主義新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展過程中，勢必會伴隨突發(fā)事件的應(yīng)對問題。在依法治國的大背景下，對于農(nóng)村地區(qū)的突發(fā)事件應(yīng)急管理，法律的制定和施行都應(yīng)充分考慮農(nóng)村的特殊性，從農(nóng)村實際出發(fā)，制定出適合農(nóng)村的法治建設(shè)思路，建立完善的農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)急管理法治體系，創(chuàng)新突發(fā)事件應(yīng)對措施，全力保護村民的人身和財產(chǎn)安全。