易地扶貧搬遷集中安置地的社區(qū)治理工作

中共忻州市委黨校 李小華

一、研究背景

對(duì)于一些偏遠(yuǎn)山區(qū)及深度貧困地區(qū)，如何擺脫貧困，2015年，黨中央提出了易地扶貧搬遷的重大決策部署，對(duì)于很難實(shí)現(xiàn)就地脫貧的地區(qū)，實(shí)施易地搬遷，讓老百姓走出窮山溝，搬入交通便利，生活要素相對(duì)齊全的地方，這解決“一方水土養(yǎng)活不了一方人”，成為精準(zhǔn)扶貧的重要內(nèi)容。在黨中央、國(guó)務(wù)院的頂層設(shè)計(jì)的正確引導(dǎo)下，我國(guó)充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)和集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，十三五期間的五年中，這個(gè)難度最大的工程有序推進(jìn)，將近1000萬(wàn)貧困人口通過易地扶貧搬遷搬出了窮窩窩，3.5萬(wàn)個(gè)安置社區(qū)在各地籌建，通過易地搬遷，廣大老百姓搬出了窮窩窩，進(jìn)入了新社區(qū)，解決了搬遷群眾的衣食住行等相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的問題，開始了新生活。

當(dāng)前，易地搬遷建設(shè)任務(wù)已經(jīng)全面完成，脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)轉(zhuǎn)入鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的過渡期，易地搬遷社區(qū)的后續(xù)管理、發(fā)展扶持成為新階段的新內(nèi)容，習(xí)近平總書記指出，易地搬遷群眾來(lái)自不同的村，由過去的分散居住變?yōu)榧芯幼?。要加?qiáng)社區(qū)建設(shè)和管理，加強(qiáng)社區(qū)環(huán)境整治，確保群眾既能住上新居所，又能過上新生活。

易地搬遷集中安置地在社區(qū)治理方面取得了一定成績(jī)，組織建設(shè)、體制機(jī)制、服務(wù)設(shè)施等方面都得到了改善，但是面對(duì)新發(fā)展階段的新要求還存在一些問題，管理體制需要進(jìn)一步理順，社區(qū)服務(wù)體系還有待完善，群眾在新社區(qū)的融入程度還需要進(jìn)一步提高。老百姓的獲得感、幸福感還需要提升。

二、易地扶貧搬遷集中安置地的社區(qū)治理的難點(diǎn)

易地扶貧搬遷集中安置地與一般社區(qū)治理相比較，還面臨著比較特殊的挑戰(zhàn)。

（一）社區(qū)共同認(rèn)同感不夠強(qiáng)烈

由于集中安置地的群眾來(lái)自不同的鄉(xiāng)村、不同的區(qū)域，生活環(huán)境、生活習(xí)慣、風(fēng)俗文化、思想觀念方面的差距較大，有的鄉(xiāng)土觀念很強(qiáng)，在新的社區(qū)融入難度大。有的社區(qū)內(nèi)居民之間彼此不熟悉，人際互動(dòng)性較差，弱連帶性較強(qiáng)。并且缺乏相應(yīng)的老年人協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)等不同層次不同人群的社區(qū)性的社會(huì)組織。相關(guān)的社會(huì)工作力度不足，專業(yè)化的社工服務(wù)也不能夠相配套，進(jìn)而相應(yīng)的活動(dòng)開展，導(dǎo)致搬遷群眾的情感交流、日常生活的交往也相對(duì)不足，特別是少數(shù)民族較多的安置地區(qū)，由于生活習(xí)慣，習(xí)俗等不同，很難促進(jìn)整個(gè)社區(qū)的交流融合。

（二）生活習(xí)慣難以適應(yīng)新型社區(qū)

隨著居住環(huán)境的改善，生活習(xí)慣也需要相應(yīng)改變。老百姓傳統(tǒng)的生活習(xí)慣、衛(wèi)生習(xí)慣、勞動(dòng)方式、垃圾處理方式等隨著新居的變化要盡快重塑。很多居民還依舊保持著搬遷之前的舊習(xí)俗，有些甚至是陋俗，這些都不利于安置社區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。對(duì)于易地搬遷地，由于老百姓彼此不熟悉，生活習(xí)慣理念不同，再加上沒有親緣關(guān)系做紐帶，各種矛盾糾紛相對(duì)比較多，而當(dāng)前這些地方化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)隱患的體制機(jī)制還不算健全，研判和預(yù)防機(jī)制相對(duì)還比較落后，很難從源頭上有效地化解矛盾。

新安置社區(qū)法制教育也相對(duì)缺乏，搬遷群眾法律意識(shí)相對(duì)單薄，并缺乏相應(yīng)的法制觀念。社區(qū)居民社會(huì)責(zé)任意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、公民意識(shí)不夠強(qiáng)烈。

（三）社區(qū)管理隊(duì)伍和制度還不健全

首先安置社區(qū)“兩委”成員大多數(shù)都是從遷出地村兩委班子成員產(chǎn)生，不適應(yīng)多元化、制度化、規(guī)范化要求更高的社區(qū)工作。期次，社區(qū)工作者的隊(duì)伍建設(shè)不夠強(qiáng)，很多原村兩委班子成員直接成為社區(qū)管理的班子成員，但是他們鄉(xiāng)土化嚴(yán)重，社區(qū)相關(guān)知識(shí)和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不足。有限的知識(shí)能力和認(rèn)知水平很難推動(dòng)社區(qū)工作科學(xué)有效的開展。最后，社區(qū)工作者的培訓(xùn)力度不足，社區(qū)治理能力和水平欠缺，政治引領(lǐng)水平欠缺。

（四）管理主體之間缺乏協(xié)商機(jī)制

現(xiàn)在的移民社區(qū)治理中，有的移民居委會(huì)與物業(yè)公司同樣未建立起良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，物業(yè)公司有時(shí)為了本身利益并不會(huì)全面配合居委會(huì)工作，使社區(qū)治理主體間都沒有做到協(xié)同工作，也產(chǎn)生無(wú)端浪費(fèi)社區(qū)資源等不利現(xiàn)象，這也使社區(qū)資源的服務(wù)功能無(wú)法得到有效發(fā)揮。管理主體、社會(huì)工作群體，還有市場(chǎng)上的物業(yè)公司，他們由于缺乏相協(xié)同的機(jī)制，在對(duì)移居社區(qū)進(jìn)行管理和服務(wù)的同時(shí)，容易形成各自為政的局面，容易造成資源的浪費(fèi)和低效使用，導(dǎo)致事倍功半，這樣不利于社區(qū)治理水平的提高。因此，管理主體之間缺乏協(xié)商機(jī)制是制約社區(qū)能力提升的重要因素。

三、易地扶貧搬遷集中安置地的社區(qū)治理優(yōu)化對(duì)策

（一）加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，完善管理制度

構(gòu)建黨建引領(lǐng)社區(qū)融入體系，確保群眾“穩(wěn)得住”。首先要成立易地扶貧搬遷社區(qū)黨委，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)下的居民自治，構(gòu)建新型社區(qū)融入機(jī)制。通過搭建“社區(qū)黨委、黨支部、黨小組、黨員代表、黨員”和“社區(qū)、網(wǎng)格、樓長(zhǎng)、單元長(zhǎng)、搬遷戶”雙五級(jí)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)和居民自治的有機(jī)統(tǒng)一。將黨的組織建立在社區(qū)、網(wǎng)格、單元等最基層的每一個(gè)安置點(diǎn)，讓群眾有困難的時(shí)候能夠找到黨組織、有問題的時(shí)候能夠化解在最基層，在任何地方都能夠感受到“家的溫暖”。

（二）完善基層社會(huì)治理體系建設(shè)

積極探索黨建引領(lǐng)新路徑，完善服務(wù)機(jī)制建設(shè)。要保證治理主體間協(xié)作合作的效果，需要構(gòu)建完善的主體間互動(dòng)機(jī)制為其保駕護(hù)航。現(xiàn)在移民社區(qū)治理中有政府、社區(qū)組織和社區(qū)居民三個(gè)主體，構(gòu)建互動(dòng)機(jī)制就是要建立起主體間的信任協(xié)同機(jī)制。

一是構(gòu)建良好的主體信任機(jī)制。這是保障建立科學(xué)移民社區(qū)治理的最佳路徑，三個(gè)主體間唯有建立起良好的信任機(jī)制，協(xié)同機(jī)制才可以得到有效構(gòu)建與實(shí)施。在此前提下才可以構(gòu)建出健全的當(dāng)代移民社區(qū)治理體系。

二是構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制。著名的協(xié)同理論提出，系統(tǒng)整體的穩(wěn)定與有序需要依賴于與其配套的協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)，協(xié)同機(jī)制可以促進(jìn)系統(tǒng)整體量與質(zhì)的同步提升，進(jìn)而演化出局部不具備的新功能。就移民社區(qū)治理體系來(lái)說(shuō)，在政府和社區(qū)組織、居民間構(gòu)建出協(xié)商機(jī)制，可以促使三者建立起良好的平等協(xié)同聯(lián)系，在協(xié)商的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)移民社區(qū)的科學(xué)治理，使有限的公共資源最大程度的發(fā)揮作用，減少公共資源的浪費(fèi)。加強(qiáng)移民遷入移民社區(qū)之后的歸屬感與認(rèn)同感，而構(gòu)建主體間的信任機(jī)制，可以提升移民對(duì)社區(qū)的歸屬度與認(rèn)同度。

三是構(gòu)建第三方參與機(jī)制。多種主體的共同互動(dòng)下，可以調(diào)動(dòng)移民參與社區(qū)治理的熱情，激發(fā)他們產(chǎn)生責(zé)任感，全面提升社區(qū)自治能力，共同構(gòu)建起管理規(guī)范、高度民主自治的社區(qū)治理共同體。

（三）改變身份觀念，增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同

傳統(tǒng)社區(qū)居民因?yàn)樯钤谝黄鸬臅r(shí)間比較長(zhǎng)且熟悉社區(qū)的情況，所以對(duì)所在的社區(qū)認(rèn)同感也比較強(qiáng)，此類認(rèn)同感反映在居民日常的人際交往和互動(dòng)中，同時(shí)來(lái)自相同或相似的生活與生產(chǎn)方式。因此，要促進(jìn)移民之間的快速融合、營(yíng)造移民對(duì)新社區(qū)氛圍的認(rèn)同、讓移民對(duì)居住社區(qū)有歸屬感。要完成角色從農(nóng)民到城市居民的轉(zhuǎn)變，這個(gè)過程不只是戶口身份的一個(gè)轉(zhuǎn)變，而且要完成心理轉(zhuǎn)變,可以采取多種形式的教育、豐富多彩的文化活動(dòng)等改變他們固有的認(rèn)知，從心理上確認(rèn)自己就是城市居民，增加身份認(rèn)同。

（四）增進(jìn)移民交往，重塑社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

移民進(jìn)入新型社區(qū)后，由于受遷入新地區(qū)客觀條件的限制，他們并不能保有原先的社會(huì)關(guān)系與原先的交往體系，不能原封不動(dòng)地保持原有的本土性和交互性。移民社區(qū)內(nèi)他們?cè)诎徇w的過程中會(huì)遇到新的人群，會(huì)形成新的群體，會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)關(guān)系。在新的社區(qū)之中，社會(huì)關(guān)系交往關(guān)系比起以前往往不同而且會(huì)更加復(fù)雜，這樣就會(huì)形成陌生人的社會(huì)，而相對(duì)于以前的熟人社會(huì)，交往就會(huì)變得相對(duì)陌生。這樣的熟人社會(huì)不復(fù)存在，它們之間的信任關(guān)系就相對(duì)的比較差，甚至?xí)霈F(xiàn)人情淡漠的現(xiàn)象，從而造成了人與人關(guān)系的相對(duì)疏離，在疏離的環(huán)境中，如何促進(jìn)居民的交往，我們要進(jìn)一步增進(jìn)移民交往的活動(dòng)和頻率，重塑社會(huì)交往的網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成社區(qū)內(nèi)的強(qiáng)連帶關(guān)系。

以推進(jìn)社區(qū)社會(huì)治理為重要目標(biāo)，在社區(qū)團(tuán)體服務(wù)的同時(shí)，推進(jìn)社區(qū)社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。包括基層社會(huì)工作團(tuán)體在內(nèi)的群團(tuán)組織是推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。社區(qū)工作層級(jí)是密切聯(lián)系群眾的層級(jí)，是社會(huì)治理的重要層級(jí)?；鶎由鐓^(qū)工作扎根社區(qū)、扎根群眾，通過整合力量進(jìn)行組織建設(shè)，穩(wěn)定了社區(qū)工作的四支主要力量，社區(qū)的工作就有了抓手，就能使社區(qū)工作者參與社區(qū)活動(dòng)時(shí)有了平臺(tái)。社區(qū)群眾相對(duì)熟悉以后，就感召了大量熱心公益的搬遷群眾。依托社會(huì)各界公益組織項(xiàng)目的支持，發(fā)動(dòng)搬遷群眾積極參與到社區(qū)綜合治理、矛盾糾紛協(xié)調(diào)、幫扶幫困、捐資助學(xué)、關(guān)愛孤寡老人、關(guān)愛留守兒童、關(guān)愛殘障人士、協(xié)助舉辦各類社區(qū)活動(dòng)、開展就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等各項(xiàng)社區(qū)活動(dòng)，增進(jìn)了社區(qū)治理的有效性。

（五）開展技能培訓(xùn)，拓展就業(yè)空間

易地扶貧搬遷地居民，能否“穩(wěn)得住”，關(guān)鍵還需要解決好農(nóng)民的就業(yè)問題，就業(yè)是生活的重要保障，有了就業(yè)老百姓才能安居樂業(yè)。從農(nóng)民到新社區(qū)的居民，離開了原有的土地，有的甚至隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，搬遷到了城市小區(qū)中成為新市民，對(duì)于后續(xù)生活問題，社區(qū)要開展相應(yīng)的幫扶，經(jīng)?；_展多樣的技能培訓(xùn)，激發(fā)搬遷群眾內(nèi)生動(dòng)力，消除“等靠要”思想，依靠自己的勞動(dòng)和技能創(chuàng)造新的幸福生活。在搬遷群眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)上，政府管培訓(xùn)、管組織、出政策，不“大包大攬”，在勞務(wù)用工方面拓展渠道。這樣，群眾主觀能動(dòng)性就得到了充分發(fā)揮，安置小區(qū)發(fā)展活力也得到了充分激發(fā)。